■孫 歡

在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，耕地?cái)?shù)量減少是一種難以避免的現(xiàn)象，如何在城市化加速發(fā)展時(shí)期，保護(hù)我們有限的耕地是我們需要面對(duì)的一個(gè)難題。雖然我國(guó)已采取了世界上最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)政策與制度，但翟文俠等人對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)政策運(yùn)行效果的分析表明，1997年以來我國(guó)耕地保護(hù)政策對(duì)耕地保護(hù)的貢獻(xiàn)率僅為0.76%（翟文俠和黃賢金2003）。這說明耕地保護(hù)政策仍存在很多不完善之處，耕地加劇減少的趨勢(shì)并沒有得到有效遏制。應(yīng)該怎樣改革和完善我國(guó)的耕地保護(hù)政策與制度，使之既能保護(hù)我國(guó)的耕地，確保糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)安全，又能保障工業(yè)化與城市化進(jìn)程對(duì)土地的合理需求，這是擺在我們面前的迫切需要解決的問題。

河北省耕地保護(hù)存在的問題及成因

（一）河北省耕地保護(hù)存在的主要問題

1.耕地?cái)?shù)量少

1949年新中國(guó)成立到2008年末的60年中，河北省人口由3086.06萬(wàn)人增加到6988.82萬(wàn)人；耕地則從726.58萬(wàn)公頃下降到590.14萬(wàn)公頃，人均耕地則由0.235公頃下降至0.084公頃，形成了人口與人均耕地逆向變化的趨勢(shì)。

2.耕地質(zhì)量差

全省耕地有機(jī)質(zhì)平均含量在全國(guó)屬中等偏下水平，為全國(guó)土地肥力分級(jí)六級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的四等地，鹽漬化土壤共有500多萬(wàn)畝，水土流失的坡耕地共328萬(wàn)畝，肥力低下的沙化耕地890萬(wàn)畝，還有土地污染、水土流失等問題都不同程度地存在。

3.部分地方政府不重視耕地保護(hù)

作為耕地直接管理者的地方政府，沒能承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任。相反，部分地方政府的行政行為是耕地大量減少的主要原因，也是直接原因。一些地方政府官員看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、GDP總量、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽視耕地保護(hù)。甚至認(rèn)為保護(hù)耕地就是保護(hù)落后。農(nóng)村亂取土挖沙、亂建磚窯、閑置撂荒的浪費(fèi)土地和破壞土地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）河北省耕地保護(hù)問題的主要成因

1.客觀基礎(chǔ)

近年來河北省耕地資源數(shù)量減少的主要途徑有4種：一是城市規(guī)模擴(kuò)張與小城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地；二是生態(tài)退耕占用耕地；三是自然災(zāi)害造成耕地?fù)p失；四是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成耕地減少。

2.政策體制原因

（1）農(nóng)民耕地產(chǎn)權(quán)不平等

我國(guó)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)是不平等的。土地所有權(quán)是對(duì)土地的全面的且一般的支配之完全權(quán)，是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中最充分的一項(xiàng)物權(quán)，它由土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)等權(quán)能組成 （畢寶德，2001）。其中，土地處分權(quán)是最重要的一項(xiàng)權(quán)能，它是土地所有者對(duì)其土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出賣、贈(zèng)予等行使處置的權(quán)利。而我國(guó)法律明確規(guī)定了農(nóng)民或者農(nóng)民集體無權(quán)處分自己所有的土地，農(nóng)民集體所有的土地只能被國(guó)家征用，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的土地之后，土地使用權(quán)才能在市場(chǎng)上交易，而國(guó)家所有的土地不得轉(zhuǎn)為集體所有，這就破壞農(nóng)民集體土地所有權(quán)的完全性，實(shí)際上造成了土地所有權(quán)地位上的不平等。同時(shí)，我國(guó)又通過土地用途管制制度和基本農(nóng)田保護(hù)等制度，強(qiáng)制農(nóng)民的耕地只能用于糧、棉、油等農(nóng)作物的生產(chǎn)，不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而河北省是全國(guó)糧油集中產(chǎn)區(qū)之一。

——近日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表評(píng)論指出，在鄉(xiāng)土社會(huì)，人情盡管是構(gòu)成人與人之間交往的重要因素，但產(chǎn)業(yè)扶貧卻必須和所謂的“人情往來”劃清界限。這樣的“往來”早已超出人情范疇，走入違規(guī)亂紀(jì)的禁區(qū)，對(duì)此要采取零容忍態(tài)度。（《人民日?qǐng)?bào)》11月14日）

（2）現(xiàn)行土地財(cái)稅制度不利于耕地保護(hù)

我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制，由于事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配不夠合理，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入有限，于是 “賣地”成為地方政府的主要收入來源。

（3）現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策與制度不完善

耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)于地方政府幾乎是零收益，既不能獲得土地出讓收益，也不能產(chǎn)生大額稅收收入，更不能獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因此，在實(shí)際操作中，地方政府想方設(shè)法擅自改變土地用途。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是將農(nóng)地變?yōu)槲蠢玫?，以躲避中央政府審批；二是將征用耕地面積 “化整為零”，分批次報(bào)批，使耕地轉(zhuǎn)用的審批在地方政府的審批權(quán)限內(nèi)；三是隱瞞不報(bào)或假報(bào)耕地轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)；四是未批先用；五是邊用變報(bào)；六是以租代征。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大量圈占城市周圍經(jīng)濟(jì)區(qū)位最好的耕地。由于土地開發(fā)、復(fù)墾、整理為與占用耕地質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，不僅需要大量的資金投入，而且收益甚微。因此，各地政府只求耕地?cái)?shù)量平衡，而不注重耕地質(zhì)量平衡。

上述種種成因，在本質(zhì)上都最終表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益原因。由于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制缺失，耕地保護(hù)的受益者沒有付費(fèi)就分享到耕地保護(hù)的效益，而耕地保護(hù)效益提供者沒有獲得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，承受經(jīng)濟(jì)損失。

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制基本構(gòu)架

（一）基本要素

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的基本要素是指耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)的相關(guān)組成，包括：補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償方式等。

1.補(bǔ)償主體

補(bǔ)償主體是指補(bǔ)償給付主體。根據(jù)誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該是分享了耕地保護(hù)效益，但未承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)、部門 （企業(yè)）及個(gè)人。在公共財(cái)政補(bǔ)償途徑下，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主體首先是中央政府、未承擔(dān)相應(yīng)耕地保護(hù)任務(wù)地區(qū)的地方政府及非農(nóng)企業(yè)，其次是社會(huì)組織及公民。

2.補(bǔ)償對(duì)象

補(bǔ)償對(duì)象是指補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w，耕地保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)是耕地保護(hù)效益的提供方。我國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象主要是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及過多承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)地區(qū)的地方政府。

3.補(bǔ)償客體

補(bǔ)償客體是補(bǔ)償主體與對(duì)象間權(quán)利義務(wù)共同指向的對(duì)象。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償客體是耕地，包括基本農(nóng)田。

4.補(bǔ)償方式

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞绞茄a(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)的形式。補(bǔ)償方式包括補(bǔ)償手段和補(bǔ)償途徑。

（1）補(bǔ)償手段

“按照補(bǔ)償物來劃分，補(bǔ)償手段主要包括：貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策性補(bǔ)償及項(xiàng)目補(bǔ)償 （尤艷馨，2007）。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以貨幣補(bǔ)償為主，其它補(bǔ)償為輔。

（2）補(bǔ)償途徑

依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，補(bǔ)償途徑包括公共財(cái)政補(bǔ)償途徑和市場(chǎng)補(bǔ)償途徑。通常，公共財(cái)政途徑是以公共物品為補(bǔ)償客體，其理論基礎(chǔ)是庇古稅理論；市場(chǎng)補(bǔ)償途徑是以私人物品為補(bǔ)償客體，其理論基礎(chǔ)是科斯理論。耕地保護(hù)提供的糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境服務(wù)的受益者是全體公民，就像國(guó)防安全一樣，屬于純公共物品，因此，政府財(cái)政補(bǔ)償必然成為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹饕緩?。但這并不意味著政府需要包辦一切，可以將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)法則納入公共政策。政府又可以通過兩種途徑提供社會(huì)所需的公共物品： “即直接生產(chǎn)或從別的生產(chǎn)者那里購(gòu)買 （補(bǔ)償），這兩種途徑都屬于公共財(cái)政的支出范疇，前者屬于消耗性支出，而后者屬于轉(zhuǎn)移性支出，這兩種途徑對(duì)應(yīng)于不同的耕地產(chǎn)權(quán)” （張濤，2003）。如國(guó)家對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)耕地保護(hù)的撥款就屬于政府的消耗性支出。但是如果政府將屬于農(nóng)民集體所有的耕地劃為基本農(nóng)田加以保護(hù)，此時(shí)，就是通過轉(zhuǎn)移支付的方式從耕地所有者那里購(gòu)買耕地保護(hù)效益這種公共物品。本文所說的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政途徑主要是指這種情況。

5.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是指在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)公平觀念下，對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償支付的依據(jù)。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定一般參照以下4個(gè)方面的價(jià)值進(jìn)行初步核算：耕地保護(hù)者的投入成本和機(jī)會(huì)成本，耕地保護(hù)外部效益，耕地資源的價(jià)值以及耕地發(fā)展權(quán)價(jià)格。對(duì)于區(qū)際補(bǔ)償，由于不同地區(qū)的自然環(huán)境、耕地質(zhì)量、復(fù)種指數(shù)以及耕地利用程度等的不同，導(dǎo)致各地區(qū)單位耕地的產(chǎn)出不同，需要確定各地區(qū)耕地與標(biāo)準(zhǔn)耕地的面積折算系數(shù)。