楊圣坤

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院，中國 北京 100025)

一、制度實(shí)施的多元參與主體及其“反公共地悲劇”

“反公共地悲劇”(The Tragedy of the Anticommons)的概念最早由美國密執(zhí)根大學(xué)的黑勒(Michael Heller)教授，于1998 年在《哈佛法學(xué)評(píng)論》中的《反公共地悲劇:從馬克思到市場轉(zhuǎn)變中的產(chǎn)權(quán)》一文中比較完整地予以提出。在黑勒教授看來，作為與“公共地悲劇”正好相反的一種現(xiàn)象，“反公共地悲劇”主要指的是，對(duì)于某種稀缺資源，許多所有者都擁有其部分產(chǎn)權(quán)，同時(shí)，任何一個(gè)享有部分產(chǎn)權(quán)的所有者都有權(quán)不讓其他人使用該項(xiàng)資源，進(jìn)而導(dǎo)致該項(xiàng)稀缺資源的使用處于低效率的狀態(tài)［1］。此后，布坎南和楊(Buchanan ＆ Yoon)用定量分析的方法，論證了黑勒教授的“反公共地悲劇”的原理，也用“反公共地悲劇”的原理分析論證了政府管制部門造成了社會(huì)價(jià)值的損失［2］。蘇佩爾和列森(Sobel＆ Lesson)用“反公共地悲劇”的原理揭示了美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在應(yīng)急處理卡特琳娜颶風(fēng)事件中運(yùn)作失靈出現(xiàn)失誤的原因，即，像聯(lián)邦危機(jī)管理局之類的政府部門做出反應(yīng)或開展行動(dòng)往往要接受許多其他相關(guān)部門的批準(zhǔn)，就這樣，在危機(jī)事件中，政府部門或機(jī)構(gòu)的應(yīng)變能力不得不降低［3］。

上文雖然揭示了政府管理領(lǐng)域的“反公共地悲劇”現(xiàn)象，但并沒有站在制度實(shí)施的多元化參與主體的角度上，來揭示“反公共地悲劇”在制度實(shí)施過程中的形成機(jī)理及其表現(xiàn)形式。事實(shí)上，在制度實(shí)施的過程中同樣也會(huì)出現(xiàn)“反公共地悲劇”現(xiàn)象，進(jìn)而將導(dǎo)致制度失靈的出現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一項(xiàng)制度的實(shí)施所牽涉到的問題越來越復(fù)雜，越來越麻煩。僅憑單一的制度實(shí)施機(jī)構(gòu)越來越難以有效地落實(shí)好制度，因此，其他組織機(jī)構(gòu)通常會(huì)通過建立彼此協(xié)調(diào)和配合的緊密聯(lián)系來一起參與到制度的實(shí)施過程中，進(jìn)而使得某種形式的制度實(shí)施網(wǎng)絡(luò)得以形成。制度實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)化趨勢使得制度實(shí)施的過程日益復(fù)雜。由于制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上需要制度實(shí)施網(wǎng)絡(luò)中的多個(gè)參與主體之間加強(qiáng)配合、合作與協(xié)調(diào)，如果這種配合、合作與協(xié)調(diào)并非來源于法定關(guān)系或某種共同權(quán)威，這就可能導(dǎo)致他們?cè)谥贫葘?shí)施中從私有利益出發(fā)，使得制度實(shí)施網(wǎng)絡(luò)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要付出更多的努力，制度的有效實(shí)施需要付出更多的耐心和智慧。所以，制度預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能就會(huì)受到影響，甚至?xí)?dǎo)致制度實(shí)施的失敗，從而出現(xiàn)“反公共地悲劇”現(xiàn)象。

在預(yù)防職務(wù)犯罪制度的實(shí)施過程中，網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)預(yù)防機(jī)制若想有效運(yùn)行，要取得公檢法、紀(jì)檢、審計(jì)以及新聞媒體、公民、法人和其他組織等的配合與協(xié)作。對(duì)于預(yù)防職務(wù)犯罪制度的實(shí)施，這些部門都只是擁有部分產(chǎn)權(quán)。因此，預(yù)防職務(wù)犯罪制度能否有效實(shí)施，將依賴于這些部門之間的合作關(guān)系。如果這些部門能夠彼此協(xié)作與配合，都能夠按照有關(guān)制度的規(guī)定正確行使權(quán)力、履行職責(zé)，職務(wù)犯罪預(yù)防制度的實(shí)施便能實(shí)現(xiàn)或接近制度制定者的預(yù)期目標(biāo)。假若其中的一個(gè)部門從自身利益出發(fā)，假借某種理由對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪制度的實(shí)施采取消極態(tài)度，甚至百般刁難，那么預(yù)防職務(wù)犯罪制度在該領(lǐng)域的實(shí)施便會(huì)步履維艱、陷入困境。

二、消除或避免“反公共地悲劇”的兩個(gè)方案

黑勒教授認(rèn)為，既然“反公共地悲劇”現(xiàn)象的根本原因在于排他權(quán)利的零碎分布，那么解決這一問題的思路就在于，讓單一的獨(dú)立的主體來統(tǒng)一擁有和掌握某項(xiàng)公共資源的所有權(quán)，進(jìn)而將公共資源的排他權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一起來。受這一邏輯的影響，在制度實(shí)施問題上，要想消除或避免“反公共地悲劇”現(xiàn)象的出現(xiàn)或發(fā)生，將它對(duì)制度實(shí)施的不利影響扼殺在搖籃之中，有如下兩套方案。

方案一，將制度實(shí)施權(quán)統(tǒng)一交由某個(gè)機(jī)構(gòu)行使，消除或減少制度實(shí)施各個(gè)參與主體之間的利益沖突和糾紛。高效的制度實(shí)施有賴于實(shí)施主體意志和行為的高度統(tǒng)一，橫向合作的協(xié)調(diào)一致以及縱向控制的堅(jiān)強(qiáng)有力。正是這一切保證了規(guī)模龐大、牽涉眾多的制度實(shí)施活動(dòng)的秩序和效率，保證著制度的順利實(shí)施和制度目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。而保障這一切本身的，便是足夠強(qiáng)大、高度集中、完整統(tǒng)一的權(quán)力。充分完整的權(quán)力，也是制度實(shí)施主體獲得巨大實(shí)施動(dòng)力的有效激勵(lì)因素。

在一項(xiàng)制度正式被制定頒布之前，制度的制定者應(yīng)該對(duì)肩負(fù)著制度實(shí)施這一重任的部門或機(jī)構(gòu)慎重選擇，盡可能地減少參與到制度實(shí)施中去的部門或機(jī)構(gòu)的總數(shù)，進(jìn)而減少制度實(shí)施過程中所可能出現(xiàn)的利益沖突或糾紛。因此，制度制定者需要理順并合理安排相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的職能，必要時(shí)還要對(duì)現(xiàn)有的政策文件規(guī)定作出清理和修訂，將職能相近或趨同的部門盡可能地整合在一起，將業(yè)務(wù)范圍相近或類似的事項(xiàng)盡可能集中到一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，以最大限度地避免多頭管理、職能重疊交叉、政出多門的問題出現(xiàn)，從而降低制度實(shí)施的成本，提高制度實(shí)施的效率。

但是，對(duì)于預(yù)防職務(wù)犯罪而言，情況可能要正好相反。預(yù)防職務(wù)犯罪的制度制定和決策過程已引入了越來越多的社會(huì)利益主體的參與，這可以從中央領(lǐng)導(dǎo)人講話以及最高人民檢察院出臺(tái)的文件中關(guān)于“網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)預(yù)防”的有關(guān)論述中看出來。為了能夠最大限度地應(yīng)對(duì)職務(wù)犯罪的隱蔽性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，為了能夠最大限度地反映制度實(shí)施相關(guān)主體特別是制度目標(biāo)群體的利益要求，預(yù)防職務(wù)犯罪的制度制定者不得不逐步推行制度實(shí)施的參與主體的多元化，以保證職務(wù)犯罪制度的有效實(shí)施。由此可見，面對(duì)情況復(fù)雜化、利益多元化的現(xiàn)代社會(huì)，簡單地以單一的實(shí)施主體來推動(dòng)預(yù)防職務(wù)犯罪制度的實(shí)施，可能難以有效地推進(jìn)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這就需要引入另外一個(gè)方案。

方案二，設(shè)置中間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)實(shí)施制度過程中的參與主體進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。這主要指的是，制度制定者為了順利實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，在制度實(shí)施過程中設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，以使得其他各參與機(jī)構(gòu)能夠順暢地進(jìn)行信息交流和信息傳遞。協(xié)調(diào)是對(duì)于制度目標(biāo)及其相關(guān)問題獲得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)并進(jìn)行協(xié)作分工的方法和程序。在多元化參與主體的情況下，有效的協(xié)調(diào)是制度有效實(shí)施不可或缺的條件。制度制定者應(yīng)當(dāng)在必須要涉及多個(gè)制度實(shí)施參與主體的情況下設(shè)置中間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)多個(gè)制度實(shí)施參與主體之間的行為統(tǒng)一進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)配，對(duì)實(shí)施制度過程中所發(fā)生的沖突和矛盾及時(shí)化解，避免或消除“反公共地悲劇”現(xiàn)象。

制度實(shí)施過程中設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要使協(xié)調(diào)工作得以順利進(jìn)行，必須具備相應(yīng)的權(quán)威。權(quán)威資源是保證協(xié)調(diào)工作順利進(jìn)行以及制度有效實(shí)施的一種特殊重要資源。權(quán)威是協(xié)調(diào)一致行動(dòng)的基礎(chǔ)，可以使制度實(shí)施者產(chǎn)生較大的執(zhí)行動(dòng)力，增強(qiáng)制度實(shí)施者的自信心和責(zé)任心，有助于組織的整體協(xié)調(diào)。正是權(quán)威的上述功能決定了它是制度有效實(shí)施的重要保障。人們對(duì)權(quán)威的敬畏與服從是人類社會(huì)長久發(fā)展積淀下來的傳統(tǒng)心理。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由于自身的素質(zhì)優(yōu)勢和所擁有的權(quán)威，只有對(duì)制度實(shí)施中的其他參與者擁有著足夠的威懾力和號(hào)召力，才能在制度實(shí)施過程中可以做到令行禁止，才能減少制度實(shí)施的其他參與主體的緊張和對(duì)抗，推動(dòng)制度的順利實(shí)施。

三、政治資源的優(yōu)化配置與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能履行

我們?cè)诹私饬藱?quán)威資源對(duì)于制度實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重要性之后，便不禁要問，我們應(yīng)該把權(quán)威資源賦予給什么樣的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)呢?這就牽涉到了政治資源的優(yōu)化配置的問題。政治資源是行為主義政治學(xué)的一個(gè)重要分析概念。在中國大百科全書中，政治資源被界定為政治行為的主體可以用來影響或支配他人行為的一種手段。國內(nèi)外的許多專家學(xué)者對(duì)于政治資源都有著不同的觀點(diǎn)。美國學(xué)者阿爾蒙德認(rèn)為，政治資源是一種可以動(dòng)用的武裝力量，這種武裝力量應(yīng)當(dāng)在公民、議員投票以支持候選人以及在其他面臨決策的情況下能夠動(dòng)用［4］。有的國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，同任何其他物質(zhì)資源一樣，政治資源是能夠在特定環(huán)境中循環(huán)往復(fù)于生長和消耗的、并且能夠維持政治共同體存在、發(fā)展和延續(xù)的一種基礎(chǔ)性力量和源泉，政治資源任何一個(gè)環(huán)節(jié)的紕漏都會(huì)給政治共同體的存在與發(fā)展帶來毀滅性的打擊［5］。筆者認(rèn)為，政治資源是一種政治手段，依靠這種手段，政治行為主體可以支配或影響其他主體?？梢哉f，一切具有政治交換價(jià)值的事物都可以成為政治資源。政治資源的擁有情況直接影響著政治行為主體在社會(huì)上的支配力和影響力。因此，不同的政治資源的配置格局反映和體現(xiàn)著不同的政治力量和不同政治權(quán)力的對(duì)比。

制度實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作開展需要一定數(shù)量的政治資源作為支撐力量。制度實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所掌握的政治資源發(fā)生些許的變化，都會(huì)使其在社會(huì)中的決定力、支配力和影響力發(fā)生相應(yīng)的改變，進(jìn)而會(huì)對(duì)其權(quán)威性基礎(chǔ)產(chǎn)生影響，以至于引發(fā)它在政治系統(tǒng)中的地位提高或降低。政治資源如同其他資源一樣，具有稀缺性的特點(diǎn)，這就要求政治資源配置要合理，因此，制度制定者要將有限的政治資源賦予給協(xié)調(diào)能力最強(qiáng)的機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)制度實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對(duì)于預(yù)防職務(wù)犯罪工作而言，黨的十五大確立了反腐敗要堅(jiān)持“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。于是，預(yù)防職務(wù)犯罪制度的制定者就將預(yù)防職務(wù)犯罪工作的組織協(xié)調(diào)的職責(zé)賦予給了紀(jì)檢部門。按照黨內(nèi)的政治規(guī)則，組織協(xié)調(diào)者的角色非紀(jì)檢部門莫屬。在當(dāng)下中國的政治生態(tài)中，中央紀(jì)委擁有的政治資源不少于最高人民檢察院。一個(gè)重要的因素是，中央紀(jì)委的紀(jì)委書記是中共中央政治局常委之一。然而，在預(yù)防職務(wù)犯罪方面，雖然中央紀(jì)委擁有的政治資源遠(yuǎn)非最高人民檢察院能比，但是這種政治資源在紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)部卻沒有被優(yōu)化配置。盡管各級(jí)紀(jì)委書記列席各級(jí)黨委的常委會(huì)，盡管從表面上來看地方紀(jì)檢部門的政治地位不低于檢察機(jī)關(guān)，但是地方紀(jì)檢部門擁有的政治資源卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如地方檢察機(jī)關(guān)。尤其是基層紀(jì)檢部門，政治資源更是薄弱，在人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置、辦公裝備等資源存在不足的情況下，只能將主要精力用于查辦案件、審計(jì)財(cái)務(wù)、受理舉報(bào)等方面工作，對(duì)于組織開展預(yù)防工作力不從心，在缺乏預(yù)防工作基礎(chǔ)的情況下，地方紀(jì)檢部門在預(yù)防職務(wù)犯罪方面的組織協(xié)調(diào)職能便會(huì)逐漸退化。

盡管檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防職務(wù)犯罪的總體格局中，既非領(lǐng)導(dǎo)部門，也非組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是預(yù)防職務(wù)犯罪制度實(shí)施的組織協(xié)調(diào)職責(zé)會(huì)轉(zhuǎn)移到地方檢察機(jī)關(guān)那里。這是因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)是探索職務(wù)犯罪預(yù)防工作最早也是積累預(yù)防經(jīng)驗(yàn)最豐富的部門。伴隨著中共中央反腐敗政策的逐步調(diào)整，最高人民檢察院制定下發(fā)了一系列指導(dǎo)性和規(guī)范性文件，對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪的領(lǐng)導(dǎo)體制、職能定位、組織協(xié)調(diào)、基本職責(zé)以及主要工作措施做出了比較全面的規(guī)定。2000 年8月，最高人民檢察院設(shè)置了專門開展預(yù)防職務(wù)犯罪指導(dǎo)工作的職務(wù)犯罪預(yù)防廳，統(tǒng)一指導(dǎo)全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的開展。然而，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作的開展也是受到了嚴(yán)重限制:預(yù)防職務(wù)犯罪制度的制定者一再強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)僅僅要在其檢察職能的范圍內(nèi)開展預(yù)防工作，并且法律對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防職務(wù)犯罪工作中的法定權(quán)限規(guī)定嚴(yán)重不足，對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)沒有在法律上予以明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢沒有被發(fā)揮，法律監(jiān)督者的職能定位沒有被突出，這都大大限制了檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防工作方面對(duì)于政治資源的獲取。而對(duì)政治資源獲取上的不足，又進(jìn)一步導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在組織協(xié)調(diào)預(yù)防職務(wù)犯罪制度實(shí)施的各個(gè)參與主體的過程中，缺乏對(duì)各主體發(fā)號(hào)施令的應(yīng)有權(quán)威，以至于工作聯(lián)系制度以及網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)預(yù)防制度的實(shí)施，大多陷入了困境。

［1］Heller，Michael A．The Tragedy of the Anticommons:Property in the Transition from Marx to Markets，Harvard Law Review，1998，Vol．III:673;675;640 －641．

［2］Buchanan，James M．＆Yoon，Yong J．Symmetric Tragedies:Commons and Anticommons，Journal of Law and Economics，2000，Vol．XLIII:1 －13．

［3］Sobel，Russell S．，Leeson，Peter T．Government’s response toHurricane Katrina:A public choice analysis，PublicChoice 2006:127;55;59 －60;60．

［4］(美)加布里埃爾·A·阿爾蒙德．比較政治學(xué):體系、過程和政策［M］．曹沛霖等譯．上海:上海譯文出版社，1987:233．

［5］沈艷興．“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”:政治資源的新生點(diǎn)［J］．探索，1996，(3)．