賈 舒

（中共四川省委黨校，四川 成都 610072）

黨的十八大明確提出：解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展被提到前所未有的高度。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家采取了一系列促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施。但是，城鄉(xiāng)差距不斷拉大的趨勢(shì)仍在繼續(xù)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾依然存在。重慶、成都作為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面進(jìn)行了一場(chǎng)深入系統(tǒng)的改革，取得了一些重要成果，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)、推廣。

一、重慶、成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度創(chuàng)新的突破口及路徑

縱觀重慶、成都的改革無(wú)一例外的選擇土地制度創(chuàng)新作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口。一方面在于土地資源的基礎(chǔ)性和重要性，另一方面在于現(xiàn)行土地制度扭曲，城市土地與農(nóng)村土地二元化現(xiàn)象十分顯著。

1.重慶市地票制度。

2008年12月“重慶農(nóng)村土地交易所”掛牌成立，重慶市正式啟動(dòng)了地票交易試驗(yàn)。根據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》、《重慶農(nóng)村土地交易所交易流程》、《重慶市國(guó)土房管局關(guān)于規(guī)范地票價(jià)款使用促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，重慶市地票改革的脈絡(luò)圖逐漸浮出水面。

（1）地票的產(chǎn)生。地票產(chǎn)生于農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的復(fù)墾。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先對(duì)轄區(qū)內(nèi)適宜復(fù)墾的地塊進(jìn)行全面摸底調(diào)查，對(duì)適宜復(fù)墾的地塊統(tǒng)一向區(qū)縣國(guó)土局申請(qǐng)復(fù)墾計(jì)劃。各區(qū)縣政府按照符合土地利用總體規(guī)劃和土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)規(guī)劃要求并與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接的原則，每年定制區(qū)縣農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾規(guī)劃。復(fù)墾規(guī)劃經(jīng)重慶市政府批準(zhǔn)實(shí)施，復(fù)墾項(xiàng)目完成后，由各區(qū)縣國(guó)土局等部門(mén)組織初驗(yàn)，最后由重慶市組織驗(yàn)收，驗(yàn)收合格即頒發(fā)“建設(shè)用地指標(biāo)憑證”。

（2）地票的交易。地票交易由復(fù)墾方提出申請(qǐng)，由重慶市土地交易所接受申請(qǐng)并組織地票交易。取得憑證的建設(shè)用地指標(biāo)有兩種使用方式：一種進(jìn)入重慶市農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易，從而形成地票；另一種不進(jìn)行交易，而是通過(guò)土地增減掛鉤的方式留在本區(qū)縣，補(bǔ)充本區(qū)縣建設(shè)用地。地票交易須在重慶市政府指導(dǎo)下進(jìn)行，其基準(zhǔn)交易價(jià)格由市政府統(tǒng)一確定。

（3）地票指標(biāo)落地。地票指標(biāo)落地即土地使用權(quán)指標(biāo)落實(shí)到具體地塊上。地票使用的總規(guī)模不能超過(guò)已交易的地票規(guī)模。競(jìng)購(gòu)方購(gòu)得地票只是獲得了地票所載明的等量國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)，其可以在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的相應(yīng)土地上選定建設(shè)項(xiàng)目用地辦理擬用地地塊的征轉(zhuǎn)用手續(xù)，耕地征用按“招拍掛”程序進(jìn)行出讓?zhuān)仄背钟姓呷粼谠搰?guó)有土地出讓中競(jìng)拍失敗，則其地票按原價(jià)轉(zhuǎn)給競(jìng)拍獲得者。

（4）收益分配。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益不受損害，重慶市政府嚴(yán)令地票收入在扣除農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾成本后，其增值收益必須全部反哺“三農(nóng)”，其中85%歸農(nóng)民個(gè)人，15%歸村集體。按照《暫行辦法》，復(fù)墾宅基地及其附屬設(shè)施用地而形成的地票增值收益全額用于增加退出宅基地農(nóng)戶的購(gòu)房補(bǔ)助，復(fù)墾公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地而形成的地票增值收益繳入復(fù)墾區(qū)縣政府的地票專(zhuān)門(mén)賬戶。截止到2011年，重慶市共交易地票5.29萬(wàn)畝，成交金額129.07億元。

2.成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

2008年1月16日，中共成都市委、成都市人民政府下達(dá)了1號(hào)文件，開(kāi)始在全市范圍內(nèi)實(shí)施土地產(chǎn)權(quán)制度改革，試圖最終“建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”。這標(biāo)志著成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革拉開(kāi)了序幕。

（1）土地確權(quán)。為了保證改革順利進(jìn)行，成都市政府采取了先行先試的辦法，第一個(gè)“確權(quán)”試點(diǎn)選在都江堰柳街鎮(zhèn)。成都市政府利用國(guó)土資源部第二次土地資源調(diào)查的相關(guān)資金，聯(lián)合西南交通大學(xué)開(kāi)發(fā)GIS軟件，對(duì)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積進(jìn)行實(shí)測(cè)，在此基礎(chǔ)之上對(duì)該鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記和頒證，明晰了農(nóng)民相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)民能夠成為市場(chǎng)主體，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益不受損害，自愿流轉(zhuǎn)自己的土地。

（2）創(chuàng)新確權(quán)程序。柳街鎮(zhèn)土地確權(quán)試點(diǎn)的重要貢獻(xiàn)，是摸索出一套實(shí)際可用的確權(quán)程序——“村莊評(píng)議會(huì)”。雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但由于歷時(shí)久遠(yuǎn)而其間政策法律變化紛繁復(fù)雜，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界已經(jīng)模糊。為了保證農(nóng)民在確權(quán)過(guò)程中的主體地位不受損害，柳街鎮(zhèn)在確權(quán)過(guò)程中以每5～15戶人家推選一位“老者”組成“村莊評(píng)議會(huì)”，對(duì)入戶產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實(shí)測(cè)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，對(duì)存在異議的問(wèn)題，通過(guò)反復(fù)溝通與協(xié)調(diào)才向相關(guān)部門(mén)上報(bào)確權(quán)方案，所有農(nóng)民無(wú)異議后才正式頒證。由于推選的“老者”一般都是村組中德高望重的老人，或者是當(dāng)年擔(dān)負(fù)過(guò)村莊公共管理責(zé)任的長(zhǎng)者，其能夠得到當(dāng)?shù)卮迕竦慕邮芫邆鋮f(xié)調(diào)農(nóng)村各方利益的能力。由此，農(nóng)村確權(quán)已從一個(gè)比較抽象的政策目標(biāo)，發(fā)展為一套切實(shí)可行的操作程序。

（3）設(shè)立耕保基金。如何能夠消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，剝離土地的社會(huì)保障功能，成為成都市委市政府首要考慮的問(wèn)題。于是成都率先于全國(guó)實(shí)施耕地保護(hù)基金制度。資金來(lái)源由市縣兩級(jí)財(cái)政按1：1比例共同籌集，專(zhuān)項(xiàng)用于實(shí)際承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)農(nóng)戶的養(yǎng)老。耕地保護(hù)基金制度，有效地保護(hù)了耕地、降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的機(jī)會(huì)成本，開(kāi)啟了農(nóng)村社保新體系。2010年，成都發(fā)放耕地保護(hù)基金總計(jì)21.4億元，涉及3萬(wàn)多個(gè)村民小組、176.6萬(wàn)戶農(nóng)戶。

（4）搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)。為徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)后的流轉(zhuǎn)，成都市先后出臺(tái)了一系列辦法，其中最顯著的在于成立我國(guó)第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性交易服務(wù)平臺(tái)即成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。該交易所于2008年10成立了，引導(dǎo)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)向著合法化、規(guī)范化、有序化等方向發(fā)展。2010年，該交易所合計(jì)流轉(zhuǎn)土地27516宗，成交金額227119萬(wàn)元。

二、重慶、成都農(nóng)村土地制度改革邏輯

從上述兩地農(nóng)村土地制度改革步驟中，可以看出雖然兩地都把土地制度創(chuàng)新作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的突破口，但改革的路徑卻大相近庭，隱藏在其背后的經(jīng)濟(jì)邏輯也有所不同。

1.重慶農(nóng)村土地制度改革邏輯。

毫無(wú)疑問(wèn)，重慶地票制度采取“先補(bǔ)后占”的方式運(yùn)行，這有利于保證耕地紅線和提高耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)土地資源要素在城市與農(nóng)村之間自由流動(dòng)。但在重慶地票制度實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中，不難發(fā)現(xiàn)隱藏在其背后的政府功利主義需求與農(nóng)民主體地位缺失的尷尬。[1](p70-74)

（1）政府職能的異化。地方政府本應(yīng)是政策制定者，是保護(hù)農(nóng)民利益的制度實(shí)施者和各種利益關(guān)系的中立協(xié)調(diào)者。但作為由具有理性經(jīng)濟(jì)人本性的個(gè)人組成的政治組織，政府同樣具有明顯的追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”特征。重慶地票制度說(shuō)到底實(shí)際上是國(guó)土資源部實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)政策的一個(gè)利用形式。這項(xiàng)政策規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，城市就可以將一定量的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械慕ㄔO(shè)用地，城市就緩解了建設(shè)用地缺乏的矛盾。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是把農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加掛起鉤來(lái)。但國(guó)土資源部對(duì)這項(xiàng)試點(diǎn)政策有嚴(yán)格規(guī)定，并實(shí)行指標(biāo)控制，不允許隨便多墾多占。地票的供給取決于可復(fù)墾的土地?cái)?shù)量，而這個(gè)數(shù)量對(duì)于城市擴(kuò)張的用地需求量有相對(duì)的獨(dú)立性。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾多，地票供應(yīng)量當(dāng)然就大。但另一方面，國(guó)家對(duì)各地的城市建設(shè)用地使用有指標(biāo)控制，不能因?yàn)閺?fù)墾土地多，就可以多占農(nóng)地搞建設(shè)。重慶地票的交易量如果按面積核算，明顯超過(guò)地票“落地”所匹配的城市擴(kuò)張用地面積。如果這兩個(gè)數(shù)量長(zhǎng)期不匹配，地票價(jià)格必然會(huì)下降，政府會(huì)不會(huì)采取辦法干預(yù)地票的供應(yīng)和交易？這樣一來(lái)，地票市場(chǎng)本質(zhì)上還是一個(gè)政府控制的玩偶。同時(shí)，產(chǎn)生地票的不同村莊區(qū)位條件不同，復(fù)墾的耕地的質(zhì)量也不同，按理來(lái)說(shuō)，它們所產(chǎn)生的每畝地的地票應(yīng)該有不同的價(jià)格。但市場(chǎng)無(wú)法給出不同地票以不同的價(jià)格。地票在不同時(shí)間的價(jià)格不同，只與進(jìn)入流通的地票的總量有關(guān)系，也與市場(chǎng)對(duì)地票的需求有關(guān)系。地票市場(chǎng)也不能反映地票的實(shí)際的合理“成本”差異，也就不能體現(xiàn)資源配置最優(yōu)化原則。

所以，從這幾個(gè)層面看，地票制度并非市場(chǎng)化的制度。重慶力推地票制度改革，無(wú)非是地方政府功利性需求而已。在重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革方案中，要實(shí)現(xiàn)“大城市”帶“大農(nóng)村”，必然面臨著大量農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，重慶市的目標(biāo)是要轉(zhuǎn)移1000萬(wàn)進(jìn)城農(nóng)民，如此龐大的移民，在現(xiàn)行的土地管理制度下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地捉襟見(jiàn)肘，政府將引導(dǎo)農(nóng)民徹底放棄自己的土地而“洗腳進(jìn)城”，這樣政府一方面能夠?yàn)楣I(yè)化、城鎮(zhèn)化獲得大量建設(shè)用地指標(biāo)；另一方面，能夠獲得大量土地增值收益，用以負(fù)擔(dān)1000萬(wàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”背后的巨額社會(huì)保障費(fèi)用。

（2）農(nóng)民主體地位的缺失。在政府職能異化之后，農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，缺乏與政府討價(jià)還價(jià)的資本，在實(shí)際地票運(yùn)行過(guò)程中，從權(quán)利主體演變?yōu)樨?zé)任主體。農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)是地票制度的權(quán)利主體，地票立項(xiàng)申請(qǐng)由土地權(quán)利人提出，農(nóng)村土地復(fù)墾主體是擁有該土地所有權(quán)的廣大農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但由于地票立項(xiàng)規(guī)劃由政府統(tǒng)一制定，農(nóng)民無(wú)法參與其中，且農(nóng)民信息缺乏、居住分散、組織松散無(wú)法獨(dú)立完成地票交易，反而在政府統(tǒng)一制定出復(fù)墾規(guī)劃后，農(nóng)民作為責(zé)任人必須配合地方政府完成規(guī)劃，徹底淪為責(zé)任人。最后地票拍賣(mài)收益中直接用于被拆遷農(nóng)戶的補(bǔ)償、補(bǔ)助部分只占40%左右，農(nóng)民無(wú)法享受到完整的土地增值收益，收益的大頭都被地方政府拿走了。

2.成都農(nóng)村土地改革邏輯。

（1）政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變：還權(quán)賦能。[2](p31)伴隨著城市化、工業(yè)化雙加速時(shí)期，農(nóng)村已經(jīng)并正在發(fā)生深刻的變革。成都市清醒地認(rèn)識(shí)到了這一現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始大規(guī)模地向城市積聚和流動(dòng)，由此帶來(lái)的土地資源配置、城鄉(xiāng)空間布局的重大變化，必然要求農(nóng)民世代依靠的土地資源權(quán)利歸屬的界定及合法表達(dá)，否則，過(guò)去以公權(quán)侵犯農(nóng)民合法私權(quán)的老毛病，也可能再次出現(xiàn)，最終導(dǎo)致成都構(gòu)想的以市場(chǎng)機(jī)制代替政府主導(dǎo)的“土地流轉(zhuǎn)”機(jī)制無(wú)法建立起來(lái)。因此，成都市大力推進(jìn)土地確權(quán)改革，通過(guò)“確權(quán)”明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民主體利益，奠定由政府向市場(chǎng)過(guò)渡的制度性基礎(chǔ)。在2009年成都全市范圍內(nèi)完成確權(quán)登記頒證后，成都市出臺(tái)了《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的意見(jiàn)（試行）》（成委發(fā)[2010]29號(hào)文件），試圖建立土地自由流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制。從成都土地產(chǎn)權(quán)制度改革的藍(lán)圖中，我們看到了政府作用力邊界的收縮，看到了以市場(chǎng)機(jī)制代替政府主導(dǎo)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的方向，這無(wú)疑是作為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)最為重要的“試驗(yàn)成果”。

（2）基層民主治理的創(chuàng)新。成都市從2008年開(kāi)始土地產(chǎn)權(quán)制度改革到2009年完成全市范圍內(nèi)的土地確權(quán)頒證，期間還經(jīng)歷了5.12汶川特大地震災(zāi)害，能夠如此快速、平穩(wěn)地完成確權(quán)頒證的任務(wù)，秘訣就是充分尊重農(nóng)民的主體地位。在成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)中，探索出一條基層治理機(jī)制民主化發(fā)展的路子。不管遇到的問(wèn)題有多繁瑣，只要農(nóng)民有積極性，都能由他們自主解決，這是成都總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。村莊評(píng)議會(huì)和村民議事會(huì)的創(chuàng)造，極大地激發(fā)了農(nóng)民自我管理、民主決策的熱情，生動(dòng)地反映出農(nóng)民對(duì)于落實(shí)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的熱切期盼，也彰顯了他們的智慧和能力，保證了成都產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進(jìn)行。[3](p4-11)

（3）難以解決“錢(qián)”從哪來(lái)的尷尬。成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革特別是土地產(chǎn)權(quán)制度改革，建立市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的路徑是值得稱(chēng)道的，但是也難掩“錢(qián)”從哪來(lái)的尷尬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面的財(cái)政投入已達(dá)200多億元，對(duì)于當(dāng)年地方財(cái)政收入僅有500多億而言，不可謂不多。成都每年財(cái)政投入的村級(jí)公共服務(wù)資金從最初的20萬(wàn)元，達(dá)到現(xiàn)在的40萬(wàn)元。面對(duì)日益增長(zhǎng)的財(cái)政資金壓力，成都也把目光投入到了農(nóng)村土地綜合整治，利用國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治，形成“地票”。2010年底，成都市國(guó)土局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓“持證準(zhǔn)入”制度的公告》稱(chēng)，從2011年1月1日起，所有在成都市拿地的開(kāi)發(fā)商，必須首先持有相同面積的“地票”。而要想獲得“地票”則只有兩種方式：一是直接參與農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，二是在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所購(gòu)買(mǎi)?！俺肿C準(zhǔn)入”的地票制度早在2010年8月5日，就首次被成都市國(guó)土局提及。按照當(dāng)時(shí)政策規(guī)定，開(kāi)發(fā)商在成都拿地有兩條途徑，除購(gòu)買(mǎi)“地票”之外，第二種方法就是繳納建設(shè)用地指標(biāo)保證金。這一政策在隨后的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)開(kāi)發(fā)商都選擇繳納保證金局面，并沒(méi)有去購(gòu)買(mǎi)“地票”。但保證金對(duì)于成都市農(nóng)村土地綜合整治的資金需求來(lái)說(shuō)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。最近兩年，成都農(nóng)村土地綜合整治成本一路高漲，整理的農(nóng)民宅基地每畝至少需要十幾萬(wàn)元，有的則高達(dá)五六十萬(wàn)元。成都市國(guó)土局規(guī)劃到2015年，將對(duì)全市500多萬(wàn)畝農(nóng)用地和50多萬(wàn)畝建設(shè)用地進(jìn)行綜合整治，按照現(xiàn)行價(jià)格至少需要投入資金866億元，而成都市現(xiàn)有的財(cái)力無(wú)法負(fù)擔(dān)，成都市事實(shí)上已經(jīng)沒(méi)有錢(qián)搞農(nóng)村土地綜合整治了。在這樣一種尷尬的局面下，為了進(jìn)一步挖掘“地票”的價(jià)值，成都市出臺(tái)了前述的“持證準(zhǔn)入”制度，將“地票”和“拿地資格”捆綁起來(lái)，這直接帶來(lái)了“地票”價(jià)格的飆升和政府土地出讓收入的飆漲。盡管成都規(guī)定拍賣(mài)價(jià)格是每畝15萬(wàn)元，但實(shí)際成交結(jié)果是最低每畝46.5萬(wàn)元，最高則達(dá)到每畝92萬(wàn)元。成都市首次拍賣(mài)了2000畝土地指標(biāo)共拍出14.578億元，而這些錢(qián)絕大部分進(jìn)了政府的腰包，對(duì)農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償太低，侵害了農(nóng)民的利益。

三、幾點(diǎn)啟示

成渝兩地在獲批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，經(jīng)過(guò)大膽的體制機(jī)制創(chuàng)新，以土地制度創(chuàng)新作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的突破口，已取得較好的前期探索成效。但是，尚存一些影響進(jìn)一步改革發(fā)展的深層次制度難題。

1.土地制度問(wèn)題。從成渝兩地的試驗(yàn)來(lái)看，兩地的改革都已步入“深水區(qū)”，進(jìn)一步深化改革受到“頂層設(shè)計(jì)”的制約，“跳起摸高”改革游走在中央政策法規(guī)的邊緣?，F(xiàn)行的土地制度實(shí)質(zhì)上城鄉(xiāng)二元土地制度，并以法律形式確定下來(lái)，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地集體所有，同地不同權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地則無(wú)法流轉(zhuǎn)。然而國(guó)土資源部制訂的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào)）為充分利用農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用地找到了辦法。[4](p41-45)無(wú)論是成都的“農(nóng)村土地綜合整治”還是重慶的“地票交易”，都不難發(fā)現(xiàn)通過(guò)增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的方式，地方政府獲得了建設(shè)用地的級(jí)差地租，創(chuàng)造了大量的財(cái)政收入，而農(nóng)民的利益則被侵犯。歸根到底，出現(xiàn)這一現(xiàn)狀的根本原因在于當(dāng)前土地制度的缺陷，先天不足導(dǎo)致“同地不同權(quán)”，因此創(chuàng)新農(nóng)村土地制度成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展亟待解決的頭等問(wèn)題。

2.財(cái)政體制問(wèn)題。財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)背離成為當(dāng)前財(cái)政體制所暴露出的最主要問(wèn)題。1994年分稅制改革之后，各級(jí)地方政府雖有財(cái)權(quán)但由于稅源零散、稅基狹窄、可稅收入低，財(cái)權(quán)與財(cái)力出現(xiàn)背離；與此同時(shí)，由于我國(guó)事權(quán)劃分不清，上級(jí)政府不斷向下一級(jí)政府下壓事權(quán)，卻又集中財(cái)權(quán)財(cái)力，而下一級(jí)政府財(cái)力有限，財(cái)政陷入困境，只能靠非稅收入和借債度日，“賣(mài)地財(cái)政”成為各級(jí)地方政府獲得財(cái)政收入的主要來(lái)源。如此一來(lái)，就不難理解成渝兩地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn)過(guò)程中，為何頻頻出現(xiàn)“土地?fù)Q戶籍”、“土地?fù)Q社?！钡呐e措了。因此，改革現(xiàn)有的財(cái)政體制是十分迫切的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，資金需求巨大，僅僅靠單個(gè)地方政府的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須增加中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。與此同時(shí)，還應(yīng)加大力度引導(dǎo)民間資本進(jìn)入農(nóng)村，逐步改變以往過(guò)度依賴(lài)政府的現(xiàn)狀，突破資金短缺的瓶頸。

[1]楊飛.反思與改良：地票制度疑與探——以重慶地票制度運(yùn)行實(shí)踐為例[J].中州學(xué)刊，2012，（6）.

[2]黃祖輝，黃寶連，顧益康.成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012，（1）.

[3]成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總結(jié)報(bào)告[R].2010.

[4]劉潤(rùn)秋.土地流轉(zhuǎn)占補(bǔ)平衡：典型模式與制度缺陷[J].社會(huì)科學(xué)研究，2011，（4）.