楊 玲

（中國人民大學 法學院，北京100872）

公益訴訟與集體訴訟制度對消費者權利的保護

楊 玲

（中國人民大學 法學院，北京100872）

長期以來，我國消費者合法權益一直難以得到有效的保護，特別是對于小額多數(shù)侵權案件，傳統(tǒng)民事救濟方式往往起不到很好的效果。本文從應然狀態(tài)分析公益訴訟、集體訴訟制度對我國消費者權利保護所起到的作用及其影響，提出公益訴訟、集體訴訟制度必須與實體法相融貫，并且依靠公眾參與以及公共政策的支持才能在今后的發(fā)展中起到應有的作用。

公益訴訟；集體訴訟；消費者權利保護

長期以來，我國消費者①關于消費者的概念有多種觀點，在本文中，筆者將消費者界定為“為生活需要而購買、使用商品或接受服務的自然人”。權利保護問題一直困擾著社會各界。特別是近幾年全國性的消費者權利受到侵害案件不斷出現(xiàn)，如：“全國牙防組違法認證”“三鹿奶粉”“毒膠囊”“地溝油”等一次次突破消費者的心理底線，使得很多消費者都產(chǎn)生了如此的疑問，“還有什么是真的”？“沒有救濟就沒有權利”，這一古老的英國諺語清楚地揭示了救濟是權利得以實現(xiàn)的保障。相對于傳統(tǒng)的民事權利救濟，現(xiàn)代民事權利救濟方式呈現(xiàn)出多元化的傾向，這種多元化救濟方式的存在，構成了較為完整的民事救濟體系。但是不能否認完善的民事救濟體系（事前禁止、事后補償及制裁）并沒能很好地保護消費者的合法權益，我國消費者權益保護現(xiàn)狀讓人堪憂。實體法的救濟離開了程序法的完善，就會變成空中樓閣。2012年民訴法通過了新的修正案，確立了公益訴訟制度，公益訴訟和之前已在民訴法里規(guī)定的集體訴訟制度一直以來被法律界人士視為保護消費者權益的兩大法寶，這兩個制度可以較好地解決“消費者訴訟收益小、訴訟成本高”的問題。目前國內(nèi)對公益訴訟、集體訴訟的研究成果的興趣點主要在于對國外相關理論進行抽象層面的介紹與反思[1]，而缺少在中國特定語境下的思考。本文嘗試研究當代中國公益訴訟、集體訴訟對消費者權利保護的作用及其影響，以期實現(xiàn)消費者權益得到有效保護的目的。

一、我國消費者權益保護現(xiàn)狀

目前我國消費糾紛特點主要集中在三個方面：1.消費糾紛呈現(xiàn)小額多數(shù)侵權現(xiàn)象；2.侵權主體由過去的小企業(yè)、小作坊逐步擴展到大企業(yè)、跨國集團甚至國家機關部門等；3.消費者合法權益受到侵害后，很難得到有效的法律保護。

1993年～2003年，我國群體性事件數(shù)量年平均增長17%，參與人數(shù)年均增長12%，其中2003年當年的群體性事件高達6萬起，參與人數(shù)達307萬人[2]。且規(guī)模呈現(xiàn)不斷上升趨勢，特別是消費者權利受到侵害的群體性事件更是觸目驚心，如“蘇丹紅”事件、“三鹿奶粉”事件、“工業(yè)明膠”事件、“塑化劑”事件等等不勝枚舉。而在侵權范圍上，則由過去的單純性假冒偽劣侵犯消費者的生命健康權而擴大到因電信、交通、運輸、醫(yī)療、商品房等服務行業(yè)的價格缺乏透明度而侵犯消費者知情權、公平交易權，如“郝勁松訴鐵路部門乘車消費和退票無發(fā)票案”[3]；因虛假廣告而侵犯了消費者的自由選擇權，如“全國牙防組認證事件”[4]；因格式條款而侵犯了消費者的人格尊嚴權，如“梁麗蘋訴國家圖書館非法歧視案”[5]。

目前，盡管法律賦予消費者維護自身合法權益的途徑很多，法律對消費者權益的保護規(guī)定也是周延的，但是從實效來看，卻是差強人意。首先，從非訴訟程序來說，試圖與違法經(jīng)營者協(xié)商成功或者求助于消費者協(xié)會都很難達到令人滿意的結果，而我國目前由于行政執(zhí)法部門職責不清，遇到案件又會相互推諉，即使在雙方當事人達成行政調解協(xié)議的情況下，如果一方當事人不履行協(xié)議，行政機關也不能強制執(zhí)行，所以行政機關也難以成為消費者依法維護自身權利的有力靠山。對于仲裁解決消費糾紛更是困難重重，一直以來，消費糾紛仲裁制度難以有效地發(fā)揮作用。從訴訟角度來看，目前的法律規(guī)定對于維護消費者權益還是很有力度的，除了原有的《消費者權益保護法》《民法通則》《合同法》《產(chǎn)品質量法》等法律的規(guī)定，2009年制定的《侵權責任法》又有了突破性的規(guī)定，在整個第五章規(guī)定了產(chǎn)品的嚴格責任，以及缺陷產(chǎn)品的召回制度和對故意侵權者進行懲罰性賠償?shù)闹贫?。同時在第86條規(guī)定了“缺陷商品房消費者有獲得連帶賠償?shù)臋嗬?，這些法條的規(guī)定都具有很好維護了消費者的合法權益基本功能。但是如果沿用傳統(tǒng)的民事訴訟制度，面對相對較小的訴訟收益和相對過高的救濟成本，即便是有很好的法律規(guī)定，權利人也往往選擇忍氣吞聲的解決辦法。這不僅縱容了侵權者的侵權行為，同時還讓更多的意圖不軌者發(fā)現(xiàn)了可乘之機，更加不利于我國消費者權益的保護。

2012年《民事訴訟法》修正案三規(guī)定了公益訴訟制度，特別是規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。相對于此次將公益訴訟制度入法而言，集體訴訟制度在我國民訴法中規(guī)定已經(jīng)為時很久了，而公益訴訟近年來也逐步走進公眾的視野。廣大的消費者對于程序法的這些規(guī)定給予了厚望，希望其能夠與實體法有效融貫，解決消費者合法權益難以得到有效保護的問題。

二、公益訴訟、集體訴訟在保護消費者權益中起到的作用

在當前的特定學術語境下，公益訴訟、集體訴訟可做實然狀態(tài)和應然狀態(tài)兩種解釋。實然狀態(tài)側重于對公益訴訟、集體訴訟的概念、歷史、現(xiàn)狀和作用的描述，應然狀態(tài)則側重于對構建科學的公益訴訟、集體訴訟體系的探索。筆者主要是通過對公益訴訟、集體訴訟的實然狀態(tài)進行分析，以明確公益訴訟、集體訴訟對保護我國消費者權益所起到的作用。

1.公益訴訟的概念

一般認為公益是指“公共利益，國家利益、社會利益和不特定多數(shù)人利益”。對于何為公益訴訟，我國學者也有一定的爭論，多數(shù)學者傾向于寬泛地界定公益訴訟，即凡屬涉及不特定多數(shù)人公共利益的民事訴訟、行政訴訟，都可以理解為公益訴訟。也有學者認為，公益訴訟中，原告不僅主張自己的利益，而且還試圖保護與原告處于同一狀態(tài)的人們的利益，這種訴訟不是以私人利益為中心，而是針對某種公共政策進行的訴訟。[6]美國是現(xiàn)代公益訴訟的始創(chuàng)國，《美國區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定：在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起[7]。在亞洲，印度是第一個引入公益訴訟制度的國家，有印度學者把印度的公益訴訟制度描述成產(chǎn)自于舊秩序灰燼中的全新的動物——復活鳥[8]。在印度，最高法院通過變革放松了對訴訟主體資格的限制條件，個人和民間團體都有權利提起公益訴訟，并且不必證明其與案件是否具有直接的利害關系。這被認為是印度公益訴訟制度的典型特征。我國澳門地區(qū)的公益訴訟也規(guī)定：對于尤其旨在維護公共衛(wèi)生、環(huán)境、生活素質、文化財產(chǎn)及公產(chǎn)以及保障財貨及勞務消費之訴訟或保全程序，任何享有公民權利及政治權利之居民，宗旨涉及有關利益之社團或財團、市政廳以及檢察院，均有提起以及參入之正當性[9]。我國修訂后的《民訴法》第55條規(guī)定對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

筆者認為，民法學視野下的公益訴訟，是指相關組織或自然人沒有法定或約定的義務，為維護國家利益、社會公共利益或者不特定多數(shù)人的利益而進行的訴訟行為。

2.公益訴訟主體范圍

公益訴訟主體范圍一直是公眾關注的焦點，本文將從以下兩點對該問題進行論述。

（一）公益訴訟的行為主體包括相關組織或自然人

公益訴訟屬于民事法律行為，所以要求行為主體必須具有相應的民事行為能力。很多人認為我國民訴法中沒有規(guī)定自然人可以成為公益訴訟的行為主體，因此自然人不能提起公益訴訟。筆者認為這是一種誤解，民訴法第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，但是法律并沒有禁止公民個人為了維護社會公共利益，提起以維護自身私益為基礎的公益訴訟，如2005年，李剛訴全國牙防組違法認證案[4]。

2005年9月李剛在家和物美購買具有全國牙防組“權威認證”的樂天口香糖，后李剛以樂天（中國）食品有限公司、北京家和物美商業(yè)有限公司、全國牙防組為共同被告向法院提起訴訟，要求確認牙防組違反認證，賠償購買口香糖的損失。后衛(wèi)生部出具牙防組不具備被告資格的說明，因此被告修改為樂天和物美。2006年7月北京市朝陽區(qū)人民法院公開審理此案，9月法院向衛(wèi)生部和認監(jiān)委發(fā)出司法建議書，建議對牙防組對外公開認證進行查處。11月，衛(wèi)生部和認監(jiān)委共同叫停牙防組的認證工作，2007年4月衛(wèi)生部撤銷牙防組。朝陽法院最后對案件進行了判決，由于牙防組無權認證，被告對原告構成了欺詐，樂天公司和物美公司賠償原告8.9元，駁回其他訴訟請求。

李剛訴牙防組案原告是個人，通過購買商品成為消費者后，以侵害自身私益為基礎要求實現(xiàn)維護公共利益的訴訟目的。從案件中我們可以看出，雖然案件中包含了保護私益的訴訟請求，但是維護公共利益才是訴訟的重點所在，保護私益的訴訟請求只是象征性的。李剛雖然只是獲得了與自身私益相關的訴訟請求的勝訴，但是我們依然能夠看到社會公共利益在公益衛(wèi)士的推進下不斷得到維護。

一般來說，訴訟法理論中普遍采用的是“當事人適格理論”，也就是直接利害關系人才有原告主體資格。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，有的權利救濟出現(xiàn)了真空地帶，這是與法治理念不符的，擴大當事人范圍是國際法治發(fā)展的趨勢。同時有專家學者提出，如果一概承認起訴者具有當事人資格，當事人適格理論所起到的隔離排除功能就會蕩然無存，訴訟案件將過度膨脹，法院不但會難以負荷，其自身功能也將發(fā)生異化。即便是在公益訴訟發(fā)達的美國，法院已經(jīng)對原告資格問題作出了巨大的讓步，但是也并不意味著任何人都可以高舉捍衛(wèi)“公共利益”的大旗，提起公益訴訟[10]。印度最高法院已經(jīng)意識到，長期以來無限制地濫用公益訴訟制度，將會導致其成為一種無效制度，成為普通的訴訟方式的一種廉價的替代品，從而失去其存在的真正意義[11]。

民訴法沒有規(guī)定個人可以成為消費公益訴訟的主體，但是也并未禁止個人進行公益訴訟，2013年初律師董正偉就將鐵道部告上法庭，訴其未對12306網(wǎng)站招投標信息公開答復，侵犯了其作為消費者的知情權和監(jiān)督權[12]。個人能否進行公益訴訟的限制權在于法院，因此典型的司法審判案例比法律規(guī)定更能夠促進個人公益訴訟在我國的發(fā)展。

（二）民事訴訟法規(guī)定的有關機關和組織的范圍

哪些機關和組織可以提起消費者公益訴訟？我國法律并沒有明確的規(guī)定，相關司法解釋也未出臺。從司法改革趨勢上看，檢察機關職能有擴大化傾向，例如英國的總檢察長在涉及重大利益的民事訴訟中就可代表政府進行追訴；美國總檢察長對涉及合眾國利益的案件追究相關人的責任；日本檢察官有權作為公益代表人參與相關公益訴訟。因此，檢察機關應該可以成為提起消費者公益訴訟的機關之一。對于相關行政機關能否提起消費公益訴訟，應根據(jù)該行政機關的行為性質來確定。其次，消費者協(xié)會和各級消協(xié)分會可以成為提起消費者公益訴訟的有關組織之一，《消費者權益保護法》第31條規(guī)定：消費者協(xié)會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權益的社會團體。第32條消費者協(xié)會履行職能之一為：就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟。第三、其他有權提起消費者公益訴訟組織的范圍界定，截止到2011年底，我國民政部門在冊登記的社會組織有462000多個，其中25萬左右為“社會團體”，20萬左右“民辦非企業(yè)單位”，還有2 000多個基金會。這些社會組織是否都有資格提起公益訴訟，根據(jù)《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》《基金會管理條例》的規(guī)定這些社會組織只要是在章程范圍內(nèi)進行的行為都是合法的，也就是說，如果其章程中有以維護消費者權益為己任的，則該社會組織就有權提起公益訴訟。

3.集體訴訟制度

集體訴訟制度入法已經(jīng)有了很長一段時間，民訴法1991年通過時，立法者就規(guī)定了集體訴訟制度。但是20多年以來，法院受理的集體訴訟案件數(shù)量并不多，特別是消費者集體訴訟案件，公眾對集體訴訟制度也知之甚少，集體訴訟制度主要被用來進行理論研究。

（一）集體訴訟有加入制和退出制之分

我國目前的集體訴訟制度在法律上規(guī)定的是采用“加入制”①加入制是指我國民事訴訟法第54條的規(guī)定：訴訟標的是同一種類、當事人一方人身眾多，在起訴時人數(shù)尚未確定的，人民法院可以發(fā)出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權利人在一定期間向人民法院登記。向人民法院登記的權利人可以推選代表人進行訴訟；推選不出代表人的，人民法院可以與參加登記的權利人商定代表人。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發(fā)生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，進行和解，必須經(jīng)被代表的當事人同意。人民法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權利人發(fā)生效力。未參加登記的權利人在訴訟時效期間提起訴訟的，適用該判決、裁定。，很多學者建議我國應借鑒美國的“退出制②退出制是指群體性糾紛的解決，原則上應當將訴訟集體成員資格賦予糾紛群體的每一位個體，但是作為例外，允許集體成員以明示或默示方式選擇退出。”以便更好地解決消費者權益保護的問題[13]。從消費者訴東芝筆記本案[14]可以看出加入制和退出制的區(qū)別：

1999年10月美國兩名消費者起訴日本東芝公司，美國法院按照集團訴訟受理了這一案件。兩名東芝筆記本消費者一下子變成了50萬名美國消費者。本案最后庭前和解，東芝公司共支付賠償金額為10億美元。我國同時受損的消費者只是被在計算機上加了一些補救措施而已。東芝公司的解釋是：美中兩國存在法律程序上的差異，美國在民事公益訴訟方面的較為完備的規(guī)定使得公共利益能夠得到有效和全面的保護，但是我國在這方面的規(guī)定卻比較缺失，這就導致同樣的侵權，不同的救濟水平。

退出制是美國集團訴訟的標志性特征，其法律淵源來源于美國憲法，它的法哲學基礎是社群主義。優(yōu)點是可以提高司法效率、節(jié)約訴訟成本并且可以強化實體法的調整效果。缺點是不利于案件管理，同時也可能會使敗訴方傾家蕩產(chǎn)。由于退出制索賠數(shù)額巨大，所以這類案件一般都以調解方式結案。一直以來退出制在美國也是最富有爭議的程序之一，1966年《美國聯(lián)邦地方法院民事訴訟規(guī)則》第23條規(guī)定了退出制以來，一直廣受爭議，1977年美國聯(lián)邦最高法院咨詢委員會針對該條規(guī)定專門進行了調查，在被訪者中有67%的聯(lián)邦巡回法院法官和66%的聯(lián)邦地方法院法官贊成以加入制取代退出制，同時有74%的教師和學者反對加入制。①Response to the Rule 23Questionnaire of the Advisory Committee on CivilRules(1978)5ClassAction 3,19.從該項調查中我們不難發(fā)現(xiàn)，退出制更有利于凝聚訴訟群體的能力，而加入制則更有利于案件的管理。

（二）集體訴訟制度在我國的適用狀況

集體訴訟制度在我國法律上被確立了很久，但是長期以來針對群體性訴訟，法院往往采取“拆散受理、不發(fā)布公告、拒絕適用加入制”的傳統(tǒng)訴訟模式，這一做法也成為社會公眾爭論的焦點[15]。例如訴訟代表楊建初訴愛立信手機案[16]：

2001年，以楊建初為訴訟代表的36名消費者以手機質量問題為由將愛立信（中國）公司訴至北京市朝陽區(qū)人民法院，本案一旦立案，追加的原告有可能會增加到500多人，但是法院以購機發(fā)票金額不一致為由拒絕受理此案。僅受理了楊建初個人的訴狀，并給予了相應賠償。

集體訴訟制度在我國確立以來，公眾就對它給予了厚望。隨著在司法實踐中的一次次碰壁，集體訴訟制度逐漸成了“雞肋”，“棄之可惜、食之無味”。直到2008年三鹿“毒奶粉”案件，對這一涉及全國30多萬受害者的嚴重侵犯消費者權益的特大案件，法律界普遍認為這是一次使用集體訴訟制度對受害人進行救濟的良好契機。一時之間,有關“三鹿”集體訴訟的呼聲和行動幾乎成為主流[17]。但是從最后案件的進展可以看出，政府及時介入和行業(yè)協(xié)會主動承擔責任則是該案得以迅速、公平處理的根本原因。

4.公益訴訟、集體訴訟的作用

傳統(tǒng)民事權利救濟機制主要體現(xiàn)在私人性、相對性方面。在個別消費者提起的訴訟中，可能其本人的權利得到了保護，但其他受同一違法行為侵害的消費者權益以及整體消費者權益卻未必能受到保護，特別是潛在的消費者利益無法得到保護，顯示出傳統(tǒng)民事權利救濟機制不能有效遏制損害消費者權益的違法行為[18]。相對于傳統(tǒng)民事救濟機制而言，公益訴訟、集體訴訟制度是以群體性、公共性為基礎，對擴散性利益進行保護。

由于現(xiàn)代經(jīng)濟的迅速發(fā)展，大量大型的生產(chǎn)集團得以產(chǎn)生，這些集團的任一行為都可能會影響社會的公共利益，消費者作為現(xiàn)代經(jīng)濟中的弱者，不能夠與這些大集團相抗衡，因此現(xiàn)代意義上的公益訴訟、集體訴訟制度在20世紀60年代美國得以誕生。而上世紀的我國正處在建國初期，后來又經(jīng)歷了長期的計劃經(jīng)濟和文化大革命，市場經(jīng)濟已經(jīng)到了崩潰的邊緣，除了國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟外，并沒有真正意義上的大型生產(chǎn)集團。20世紀80年代以來，我國經(jīng)濟逐漸走上了市場經(jīng)濟的軌道，在市場經(jīng)濟發(fā)展初期，大量的小作坊、小企業(yè)應運而生，假冒偽劣產(chǎn)品也充斥著市場，消費者權益受到侵害，在這種情況下，《消費者權益保護法》的出臺在一定程度上震懾了制假造假者，保護了消費者的合法權益。在市場經(jīng)濟幾十年的發(fā)展中，我國加入了WTO，一大批大型生產(chǎn)集團、跨國集團逐步取代小作坊、小企業(yè)走進了千家萬戶的生活中去，一方面這些大型企業(yè)可以向消費者提供更加豐富、國際化的產(chǎn)品和服務，另一方面這些大型企業(yè)也會利用法律缺陷或規(guī)避法律而侵犯消費者的合法權益。這種侵犯消費者合法權益的案件呈現(xiàn)出受害者人數(shù)眾多的特點，同時由于這些大型企業(yè)的強勢地位，相對于弱勢的單個消費者無法與其抗衡。在這種情況下，我們采用公益訴訟、集體訴訟來保護廣大消費者的合法權益可以說是及時和適時的。而且我國公民傳統(tǒng)上就有“厭訴”的習慣，雖然時代的進步讓大多數(shù)能夠接受到法院打官司是一件正常的事情，但是冗長的訴訟時間、繁瑣的訴訟程序也在考驗著大多數(shù)人的耐心。公益訴訟、集體訴訟在解決多數(shù)人訴訟問題上具有很大的優(yōu)勢，利用群體性糾紛解決方式可以很好的抗衡大集團。

有學者指出，群體性糾紛不僅會占用大量司法資源，而且糾紛的持續(xù)必然會給市場和社會造成巨大壓力，甚至影響社會經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，所以能不用最好不用[17]。誠然，作為一個經(jīng)歷過文革這種曠日持久集體暴動的國家而言，穩(wěn)定是第一位的，但是我們并不能因噎廢食。公益訴訟、集體訴訟制度對于解決“小額多數(shù)侵權案件”具有非常有效的作用，當然大規(guī)模的訴訟也可能會帶來眾多的問題。筆者認為對于公益訴訟，由于提前訴訟的主體人數(shù)并不眾多，則并不會產(chǎn)生影響社會穩(wěn)定的事情，而對于集體訴訟，根據(jù)美國經(jīng)濟學家“奧爾森”的“集體行動理論”，集團人數(shù)越多，要跨越的障礙就越大，要取得的效果就越差，相對于大集團，小集團更適于取得較好的效果。因此對于我國的集體訴訟制度，小范圍的集體訴訟更加有利于推進集體訴訟制度在我國的發(fā)展和進步。

三、公益訴訟、集體訴訟對我國消費者權益保護的影響

一個好的法律制度能夠得到較好的實施才是人民的福祉。我國1986年制定的《民法通則》第122條就規(guī)定了產(chǎn)品制造者和銷售者的嚴格責任，但是由于沒有配套的處罰措施，上世紀80年代末90年代初，我國產(chǎn)品質量問題極其嚴重，成為危害消費者人身財產(chǎn)安全、危害國民經(jīng)濟發(fā)展的公害。之后的幾年里，國家相繼出臺了一系列的法律、法規(guī)并修改了刑法，以確保消費者的合法權益得到保障。但是在這種完整的救濟體系的保護下，消費者的權利卻仍然得不到很好的保障。

相對于傳統(tǒng)消費者侵權案件來說，現(xiàn)代消費侵權案件越來越多地呈現(xiàn)小額多數(shù)的特點，對于這類案件，公益訴訟、集體訴訟比個體訴訟更有利于保護消費者的合法權益?，F(xiàn)代文明社會必須要提示法律的合理標準，訴之于人們的理性。福勒（Lon L.Fuller)也認為“法律的內(nèi)在道德”之一，是法律沒有矛盾性的要求[19]。因此公益訴訟制度與集體訴訟制度必須與實體法中有關保護消費者權益的規(guī)定相融貫，才能真正發(fā)揮其應有的效果。

公眾參與是法律制度得以更好實施的保障。如梁麗蘋訴國家圖書館案[5]：

國家圖書館對于借閱圖書資格依照讀者的受教育程度，專業(yè)技術職稱和行政級別有“合理限制”的規(guī)定。2007年9月讀者梁麗蘋因缺乏相應資格而未能借到其需要的圖書，因此向北京市海淀區(qū)人民法院提起訴訟，希望能夠取消國家圖書館的該限制性條款，海淀區(qū)法院以審理級別為由，要求梁麗蘋應到北京市第一中級人民法院起訴，但一中院拒絕受理此案。

雖然法院并未受理此案，但是本事件發(fā)生后，國家圖書館（新館）即取消了對圖書借閱者的“合理限制”[20]。

政策支持也是法律制度得以實施的基礎和保障。國家和各地區(qū)的政府機構都將保護消費者合法權益作為一項重要的工作認真對待，如《北京市食品安全條例》修訂草案送審稿中明確提出“加強食品安全風險管理和日常監(jiān)督管理，建立食品安全保障體系”的目標。通過“強化食品安全風險管理、規(guī)范監(jiān)督管理行為、強化食品安全可追溯體系和信用監(jiān)管、強化行刑銜接，嚴厲打擊違法犯罪行為”等手段的實施，確保食品的安全。

公益訴訟、集體訴訟作為程序法的兩項訴訟制度離不開實體法的支持，同時也離不開公眾參與和政策支持，只有構建完整的消費者權益保護體系，才會真正起到保護消費者的作用。

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D923

A

1674－5450（2013）02－0030－05

2013-1-11

楊玲（1974-），女，北京人，中國人民大學民商法博士研究生。

【責任編輯 李 菁】