丁黃勛 張進(jìn)樂

（1.中國(guó)海洋大學(xué) 海洋環(huán)境學(xué)院，山東 青島 266100；2.中國(guó)海監(jiān)第六支隊(duì)，福建 廈門 361012；3.國(guó)家海洋局廈門海洋預(yù)報(bào)臺(tái)，福建 廈門 361008）

目前，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅猛增長(zhǎng)，海洋資源和環(huán)境對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和制約作用更加明顯，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋資源環(huán)境保護(hù)之間的沖突日漸突出[1]。海域使用論證是指通過科學(xué)的調(diào)查、調(diào)研、計(jì)算、分析和預(yù)測(cè)，對(duì)海域進(jìn)行用海可行性分析，給出相應(yīng)的書面材料，以達(dá)到科學(xué)用海、規(guī)范管理和可持續(xù)用海的目的，是海域使用權(quán)決策審批的重要科學(xué)依據(jù)。作為一項(xiàng)卓有成效的海洋環(huán)境保護(hù)制度，在數(shù)十年的發(fā)展歷程中，海域使用論證作為海域使用管理的技術(shù)支持，直接與海洋資源的可持續(xù)利用和海洋環(huán)境保護(hù)等重要問題相聯(lián)系，取得了巨大的成就。但是，由于我國(guó)海域使用論證的發(fā)展時(shí)間較短，其理論、實(shí)踐都需要進(jìn)一步的研究、完善，尤其是對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的實(shí)踐分析更是沒有全面、詳盡的研究，實(shí)際執(zhí)行過程中存在諸多問題。楊輝[2]和曹淑萍[3]分別從報(bào)告編制、審批流程等方面對(duì)存在的問題及對(duì)策展開了研究。除此之外，海域使用論證在區(qū)域聯(lián)合、公眾參與及聯(lián)合管理等方面尚存在問題，本文就這些方面展開討論，為該制度的改進(jìn)及完善提供參考。

1 海域使用論證存在的問題

1.1 項(xiàng)目用海的區(qū)域聯(lián)合效應(yīng)考慮不夠

海域使用論證制度的適用范圍是“中華人民共和國(guó)的內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”。海域使用論證制度只適用于海域。相對(duì)于陸地來講，海洋環(huán)境是具有它的特殊性，它是一個(gè)相對(duì)較開放的復(fù)雜的多功能耦合系統(tǒng)。全球海洋連通和區(qū)域分異性、海水物理化學(xué)性質(zhì)的特異性，海洋生態(tài)系統(tǒng)的龐雜耦合性，海水運(yùn)動(dòng)形態(tài)效應(yīng)的復(fù)雜性，海洋大系統(tǒng)的多方位開放性，海洋環(huán)境功能多層次重疊性，海洋資源的時(shí)間空間變動(dòng)性等[4]。用海項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的影響受多種因素的影響，它是與周圍涉海項(xiàng)目相互作用，一種相交互而產(chǎn)生的聯(lián)合效應(yīng)。而目前的海域使用論證中，多從單個(gè)項(xiàng)目的角度對(duì)該項(xiàng)目用海情況進(jìn)行分析，并沒有將周圍環(huán)境對(duì)海域的影響考慮進(jìn)去。因此在實(shí)際運(yùn)用中，海洋開發(fā)項(xiàng)目要結(jié)合整個(gè)海域的具體情況以及周邊涉海項(xiàng)目進(jìn)行分析，只有這樣才能使所得出的結(jié)果更為準(zhǔn)確[5～6]。

1.2 海域使用論證中公眾參與存在不足

公眾參與是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，公眾參與的方式、途徑與程序均詳細(xì)列明、有法可依[7]。而目前我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)并沒有在海域使用論證中規(guī)定公眾參與。與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相比，海域使用論證的工作側(cè)重點(diǎn)不同，不能簡(jiǎn)單地將二者公眾參與相互替代。其次，盡管在海域使用論證中有利益相關(guān)者分析部分，但如何把握利益相關(guān)者的范圍仍是一個(gè)有待解決的問題。一般而言，用海項(xiàng)目中利益相關(guān)者大致包括以下幾大群體：(1)項(xiàng)目附近的公眾，他們所從事的海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是他們賴以為生的手段；(2)與海洋資源管理有間接利益的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，該部分群體依賴海洋某些功能但不直接使用其資源；(3)非項(xiàng)目所在地的資源使用者，他們或與當(dāng)?shù)仨?xiàng)目業(yè)主是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系或使用資源的不同部分；(4)負(fù)責(zé)海洋管理的相關(guān)政府部門；(5)各種相關(guān)組織，如環(huán)境保護(hù)組織、發(fā)展援助組織等；(6)媒體和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)；(7)項(xiàng)目產(chǎn)品的最終消費(fèi)者。在《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》中，缺乏對(duì)利益相關(guān)者的明確界定，因此，在實(shí)際工作中，極容易出現(xiàn)利益相關(guān)者的“缺位”問題。再次，由于在正常情況下，完全滿足所有利益相關(guān)者的利益需求是不可能的。公眾意見的充分表達(dá)有利于減少用海沖突，提高項(xiàng)目成功實(shí)施的可能性，可以使海域使用的管理達(dá)到更好的效果。

這對(duì)于實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)至關(guān)重要。

1.3 海域使用論證與海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)不夠

海域使用論證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在工作程序、管理模式、資質(zhì)管理等方面具有共同點(diǎn)，但二者的管理權(quán)屬不同。海域使用論證的可行性論證報(bào)告書(報(bào)告表)最終是由沿?？h級(jí)以上海洋行政主管部門組織專家進(jìn)行評(píng)審(審核)，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(報(bào)告表)的審批機(jī)關(guān)一般為環(huán)境保護(hù)行政主管部門。在實(shí)際工作中，如何實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)聯(lián)合是需要解決的問題。例如，在項(xiàng)目用海中，用海項(xiàng)目的性質(zhì)有變化或者規(guī)模發(fā)生變動(dòng)，海洋生態(tài)環(huán)境發(fā)生改變，國(guó)家的法律法規(guī)條文等有變化，在這種條件下，如果繼續(xù)沿用先前的海域使用論證結(jié)果，海域使用論證制度就很難發(fā)揮其原有的作用，不能起到防止海洋污染和生態(tài)破壞的作用。

2 對(duì)策與建議

2.1 加強(qiáng)區(qū)域海洋管理，開展區(qū)域海域使用論證

傳統(tǒng)的海洋環(huán)境管理缺乏多目標(biāo)、多部門的綜合管理體制，盡管在很多政策上各部門之間能互相妥協(xié)，但仍以海洋資源開發(fā)利用為主要目的，以經(jīng)濟(jì)收益和部門利益為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，使得大多數(shù)海洋的可持續(xù)發(fā)展面臨著眾多生態(tài)、環(huán)境及資源問題的挑戰(zhàn)?；诖?，區(qū)域海洋管理是一種跨行政區(qū)域的海洋資源與環(huán)境問題的新模式，得到越來越廣泛的重視。而加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)也是區(qū)域海洋管理的目標(biāo)之一。對(duì)于區(qū)域海域使用論證而言，可從完善區(qū)域海洋規(guī)劃、明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和地域開發(fā)方向、合理安排產(chǎn)業(yè)布局、多項(xiàng)目協(xié)調(diào)等方面入手，在把握區(qū)域涉海項(xiàng)目聯(lián)合效應(yīng)的基礎(chǔ)上，開展單項(xiàng)目的論證工作，可以更全面、更具體、更準(zhǔn)確地反應(yīng)涉海建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，更有利于用海項(xiàng)目審批部門做出科學(xué)的決策。

2.2 完善海域使用論證制度，加入公眾參與內(nèi)容

公眾參與是中國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，也應(yīng)當(dāng)將公眾參與這一精神貫徹落實(shí)到海域使用論證上，從而使用海者的合法權(quán)益得到保障[8]?；谀壳拔覈?guó)有關(guān)法律法規(guī)沒有在海域使用論證中規(guī)定公眾參與的現(xiàn)狀，有必要對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化并提出可行的公眾參與辦法。同時(shí)，保障公眾參與有效性有賴于公眾海洋意識(shí)的提高。李華等人在2005年對(duì)廣州六所大學(xué)的850名大學(xué)生進(jìn)行了有關(guān)海洋權(quán)益及海洋環(huán)境知識(shí)方面的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，有18.08%的學(xué)生對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》一無(wú)所知，75.03%的學(xué)生知道我國(guó)有960萬(wàn)平方公里的陸地土地，但有13.38%的學(xué)生完全不知道我國(guó)還有300萬(wàn)km2的管轄海域面積[9]。從調(diào)查結(jié)果不難看出，我國(guó)公民海洋知識(shí)的匱乏十分嚴(yán)重。在此前提下，如何開展公眾參與并獲取科學(xué)的民眾信息，如何加強(qiáng)業(yè)主與公眾的雙向溝通并有效避免偏見，如何明確界定利益相關(guān)者的范圍并避免“缺位”問題的出現(xiàn)等是有待于進(jìn)一步研究的問題。

2.3 實(shí)現(xiàn)海域使用論證與海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的聯(lián)合管理

盡管工作重點(diǎn)不同，但海域使用論證與海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)在程序上有相同之處。對(duì)于同一用海項(xiàng)目，二者可以采用聯(lián)合管理、同時(shí)評(píng)審的方式進(jìn)行。鑒于海洋環(huán)境的特殊性，若干涉海部門、政府間的協(xié)調(diào)合作至關(guān)重要?，F(xiàn)實(shí)中，成功的例子不少：2011年2月12日，威海張家埠新港二期工程用海海洋環(huán)境影響報(bào)告書、海域使用論證報(bào)告書一同通過評(píng)審。2011年5月17～18日，國(guó)家海洋局海洋咨詢中心在天津主持召開中俄東方石化（天津）有限公司1300萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目填海工程海洋環(huán)境影響報(bào)告書和海域使用論證報(bào)告書專家評(píng)審會(huì)，二者得以一致通過。2007年3月22日，防城港鋼鐵項(xiàng)目海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書和海域使用論證報(bào)告書評(píng)審會(huì)在南寧一同召開。實(shí)踐證明，海域使用論證與海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的聯(lián)合管理可以有效縮短工作時(shí)間，提供工作效率，便于整體把握在建設(shè)之前項(xiàng)目可能對(duì)海洋環(huán)境造成的影響，使結(jié)論更為科學(xué)。

3 結(jié)語(yǔ)

作為海洋環(huán)境保護(hù)的有效手段，海域使用論證起到了重要作用。由于發(fā)展時(shí)間較短，在執(zhí)行過程中尚存在許多問題。解決這些問題可從區(qū)域海域使用論證的開展、公眾參與的引入及與海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)合管理等角度出發(fā)，尋求完善海域使用論證的有效方法，提高決策的科學(xué)性。

[1]陳本良.海洋資源開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究[J].海洋開發(fā)與管理,1999,16(1)：28-31.

[2]楊輝.海域使用論證存在的問題及對(duì)策研究[J].海洋開發(fā)與管理,2007(6)：27-33.

[3]曹淑萍.海域使用論證管理探討[J].南方國(guó)土資源,2009(6)：35-36.

[5]National Research Council.Marine protected area：tools for sustaining ecosystems[M].National Academy Press,Washington D.C.,2001.

[6]鐘慧穎.海域使用論證對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)作用的研究[D].大連：大連海事大學(xué),2009.

[7]宋國(guó)君,王小艷.論中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與制度的建設(shè)[J].上海環(huán)境科學(xué),2003(S2)：84-88.

[8]海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組.中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告(2010)[R].北京：海洋出版社,2010.

[9]李華,姚泊,鐘曉燕,等.大學(xué)生海洋權(quán)益和海洋環(huán)境知識(shí)調(diào)查及分析[J].海洋開發(fā)與管理,2006,23(6)：15-16.