張 弘

（遼寧大學(xué)，沈陽 110136）

●法學(xué)論壇

行政共同體理論解析與法律制度

張 弘

（遼寧大學(xué)，沈陽 110136）

行政相對(duì)人這個(gè)名稱直接就造成了行政法律關(guān)系中的雙方主體至少在形式上的不平等。行政共同體是行政機(jī)關(guān)或政府與公民之間基于共同的利益目的主要是公共利益而集合成的兼具抽象與具體兩種性質(zhì)的組織體，是國家與公民共同體的具體化或延伸，該共同體以平等為前提，以實(shí)現(xiàn)自由為最終目的。我國并不存在完整的應(yīng)然狀態(tài)的行政共同體，包括理念上的。行政共同體的正當(dāng)性在于其具有：主體性、聯(lián)合性、依賴性、利益性。民主、平等、自由是行政共同體理論基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)包括政府與公民結(jié)成共同體的實(shí)質(zhì)是追求共同利益，其中主要之一就是：公共利益。行政共同體的確立必然要求以平等合作為基本理念，實(shí)行制度性規(guī)則引導(dǎo)，這既是歷史性的使命，也是法治的結(jié)果。

行政相對(duì)人；行政共同體；利益共同體；行政參與制度

一、行政主體的概念

（一）行政相對(duì)人概念的反思

作為傳統(tǒng)行政管理的對(duì)象抑或后來的行政服務(wù)及行政給付對(duì)象的公民、法人或組織被行政法理論界統(tǒng)稱為：行政相對(duì)人。最早從管理與被管理的“相對(duì)性”來理解行政主體與相對(duì)人的對(duì)應(yīng)關(guān)系，如有人認(rèn)為：行政相對(duì)人，是指行政管理法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，即行政主體的行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人或組織。①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2000年版，第46頁。即傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系理論曾簡(jiǎn)單地認(rèn)為行政法律關(guān)系只是行政主體和行政相對(duì)人之間的管理和被管理關(guān)系。②馬瑋：《對(duì)應(yīng)且不對(duì)等：行政主體和行政相對(duì)人關(guān)系辨析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。后來，有學(xué)者從權(quán)利義務(wù)關(guān)系來理解行政相對(duì)人，認(rèn)為：所謂行政相對(duì)人，是指參與行政法律關(guān)系，對(duì)行政主體享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)的公民、法人或組織。③方世榮：《論行政相對(duì)人》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第16頁。歸根結(jié)底，行政相對(duì)人這個(gè)名稱直接就造成了行政法律關(guān)系中的雙方主體至少在形式上的不平等。

前一種觀點(diǎn)的不正當(dāng)性不攻自破，公民、法人或組織在與行政主體的關(guān)系上，雖然有一定的管理關(guān)系，但這不是全部，更不是唯一，不能全面反映兩者之間關(guān)系的全面性與多樣性，因?yàn)槌斯芾黻P(guān)系外，公民、法人或組織還參與行政管理成為所謂管理者，而服務(wù)行政的出現(xiàn)，他們還成為行政主體的服務(wù)對(duì)象，構(gòu)成服務(wù)關(guān)系，而在服務(wù)行政關(guān)系中，公民、法人或組織是服務(wù)主人或主體，行政主體是服務(wù)員即是相對(duì)方。中國當(dāng)代行政法律關(guān)系已不是過去那種單純的管理與被管理關(guān)系，而有了多樣化的形式，包括：管理關(guān)系；宏觀調(diào)控關(guān)系；服務(wù)關(guān)系；合作關(guān)系；指導(dǎo)關(guān)系；賠償關(guān)系；監(jiān)督行政關(guān)系等。①羅豪才、方世榮：《論發(fā)展變化中的中國行政法律關(guān)系》，《法學(xué)評(píng)論》1998年第4期。當(dāng)然，這種觀念的存在與中國長(zhǎng)期以來的不正當(dāng)?shù)墓倜耜P(guān)系有關(guān)，是官貴民賤封建思想的延續(xù)與泛濫。

后一種觀點(diǎn)其實(shí)也有可指責(zé)性，似乎從相對(duì)行政主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來認(rèn)識(shí)行政相對(duì)人就具有了承認(rèn)其正當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)也是并非正確判斷，因?yàn)榇丝痰臋?quán)利義務(wù)還是針對(duì)行政主體而言的，只是從權(quán)利義務(wù)的對(duì)應(yīng)上，似乎雙方不再是管理與被管理關(guān)系了，而實(shí)質(zhì)上，就權(quán)利義務(wù)的質(zhì)與量上，作為行政主體的另一方，怎可相提并論，說“質(zhì)次量少”不足為過。雖然不是從外觀上來看待兩者之間的關(guān)系，但仍然沒有將此對(duì)應(yīng)關(guān)系中的公民、法人或組織放在與行政主體同等的地位上看待，“行政法律關(guān)系主體雙方的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等”成為對(duì)行政法律關(guān)系的事實(shí)描述，②羅豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第19頁。至少行政主體中不包括公民、法人或組織一方，也既公民、法人或組織在行政法律關(guān)系中不具有主體地位或至少不以主體相稱。

如果從契約論的視角分析，行政主體的權(quán)力是人民的讓渡，因此，就“相對(duì)性”而言，行政主體是相對(duì)于人民而存在的，而非人民是相對(duì)于它而存在的，人民才是權(quán)力的歸屬主體，行政主體僅僅是承受主體。然而，還未等我們拿起武器批判，到2004年國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，將行政相對(duì)人上升為法律概念，且以“行政管理相對(duì)人”明示。③該文件第1條中就有規(guī)定。

基于以上憂思，筆者提出用行政參與人來替代行政相對(duì)人，理由在于：現(xiàn)代行政活動(dòng)需要依靠私權(quán)利主體的參與，“相對(duì)”已經(jīng)不能滿足時(shí)代的要求，而應(yīng)該強(qiáng)調(diào)具有管理功能的“參與”，僅僅用“相對(duì)”來表述無疑會(huì)將私權(quán)利主體置于被動(dòng)地位，忽視了私權(quán)利主體的能動(dòng)性，不利于其主人翁意識(shí)的培養(yǎng)。傳統(tǒng)的依法行政觀念只注重約束行政權(quán)力，避免對(duì)行政相對(duì)人造成侵害，強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但這已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的要求。因此，應(yīng)明確行政相對(duì)人的法律地位，從概念上改變片面認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到行政相對(duì)人是與行政主體相對(duì)的、具有獨(dú)立法律地位和人格的主體一方，依法具有參與國家行政管理和社會(huì)事務(wù)管理的權(quán)利，具有管理者的功能。④王敏：《行政相對(duì)人并非僅是“被管理者”》，《河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2005年第1期。

但是，雖然行政相對(duì)人只有參與行政，充分表達(dá)自己的利益要求，與行政主體平等地進(jìn)行溝通和交流，力求使自己的意愿被行政主體吸納，并清楚地了解行政主體的活動(dòng)意圖與目的，對(duì)行政主體進(jìn)行有效的監(jiān)督，才有助于民主行政的建立，使行政法律關(guān)系真正具有雙方性，使相對(duì)人作為人的尊嚴(yán)得到行政機(jī)關(guān)的尊重，以保證相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的主體地位不被喪失。⑤石佑啟：《論行政相對(duì)人法律地位的提升》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第5期。但以行政參與人來替代行政相對(duì)人也有其自身不足的：其一，行政參與人概念只反映了公民、法人或組織與行政主體之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，而忽略了兩者之間的靜態(tài)關(guān)系，尤其是以立法所表現(xiàn)的關(guān)系，當(dāng)然，筆者并不否認(rèn)參與立法時(shí)的關(guān)系屬于動(dòng)態(tài)關(guān)系；其二，行政參與人概念只反映了公民、法人或組織與行政主體之間的瞬間關(guān)系或者某一時(shí)域內(nèi)的關(guān)系，而忽略了非即時(shí)性下的關(guān)系；其三，行政參與人的參與在當(dāng)下還是“硬要”參與，包括被行政機(jī)關(guān)“硬要”和公民自己“硬要”，不具有完全的自主和自覺狀態(tài)。

在謀求成為行政的主人之前，先與當(dāng)前的主人一起成為共同的主體更為至關(guān)重要。所以，筆者大膽地引進(jìn)共同體的概念，將行政主體與公民、法人或組織共同稱謂：行政共同體。本文正是在此基礎(chǔ)上，展開對(duì)行政共同體概念的分析，指明其成立的正當(dāng)性和理論基礎(chǔ)，同時(shí)，對(duì)相應(yīng)的制度予以構(gòu)建。

（二）行政共同體概念的確立與解析

共同體一詞的含義有二：一是人們?cè)诠餐瑮l件下結(jié)成的集體。二是由若干國家在某一方面組成的集體組織。共同體是一個(gè)使用十分廣泛的概念，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域都有其身影，是人們?cè)诠餐瑮l件下結(jié)成的集體或者由若干國家在某一方面組成的集體組織。行政共同體是共同體中的一種。

共同體概念的最早雛形源于英國的洛克三權(quán)分立理論。洛克認(rèn)為，政府和人民之間締結(jié)了一份“社會(huì)契約”，政府的職能是保護(hù)人民的權(quán)利，如果政府與人民發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，人民有權(quán)利“解除契約”，最后只會(huì)導(dǎo)致政府解體，不會(huì)導(dǎo)致國家解散。而最早的共同體概念由法國的盧梭提出。盧梭認(rèn)為，社會(huì)契約一旦締結(jié)，就意味著每個(gè)人把自己的全部權(quán)利都轉(zhuǎn)讓給由人民結(jié)合成的集體，因此個(gè)人服從集體的“公意”，也就是服從自己，人民則是這個(gè)政治共同體的主權(quán)者。這個(gè)“政治共同體”其實(shí)就是國家與人民的結(jié)合體，人民是這個(gè)共同體的主要部分或者就是主人。

然而，無論資本主義之前的西方國家還是一直以來的中國，共同體的實(shí)踐始終不是完全有意識(shí)的自覺活動(dòng)，大多是在某一特定時(shí)期與事件中才形成“抱團(tuán)”性的集合體，而非今天人們所謂的“政治共同體”。在政府管理社會(huì)和公民個(gè)人的活動(dòng)過程中，起先的統(tǒng)治、管理觀念和統(tǒng)治、管理秩序的追求，使得人民與政府之間因各自利益目標(biāo)的不同而不可能形成共同體觀念與共同體實(shí)踐，充其量只在人民一方中形成“抱團(tuán)”性的共同體，與政府對(duì)應(yīng)、對(duì)抗或者合作。歷史發(fā)展到今天，人民與政府關(guān)系發(fā)生了重大變化，“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們。對(duì)于這些官吏來說，絕不是什么訂約的問題，而只是服從的問題；而且在承擔(dān)國家所賦予他們的職務(wù)時(shí)，他們只不過是在履行自己的公民任務(wù)，而并沒有爭(zhēng)條件的權(quán)利?！雹賉法]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1982年版，第132頁。

人類社會(huì)的歷史進(jìn)程表明，個(gè)人只有在各種各樣的共同體中，才能獲得生活和發(fā)展的必要條件，才能實(shí)現(xiàn)一個(gè)個(gè)體的最完整的價(jià)值。脫離了政治、經(jīng)濟(jì)或其他社會(huì)共同體，甚至連能否作為一個(gè)“人”而存在也成了疑問。②唐昊：《個(gè)人與共同體》，《羊城晚報(bào)》2010年1月2日。亞里士多德有言：“離開城邦者，非神即獸。”在中國服務(wù)行政、福利行政的出現(xiàn)，參與、合作關(guān)系日漸盛行，人民主人地位日漸明顯，開始與政府形成一種新型的關(guān)系，筆者將這種關(guān)系稱謂行政共同體。

行政共同體是行政機(jī)關(guān)或政府與公民之間基于共同的利益目的主要是公共利益而集合成的兼具抽象與具體兩種性質(zhì)的組織體，是國家與公民共同體的具體化或延伸，該共同體以平等為前提，以實(shí)現(xiàn)自由為最終目的。我國并不存在完整的應(yīng)然狀態(tài)的行政共同體，包括理念上的。所謂抽象行政共同體就是哲學(xué)意義上的，是一種虛擬，定位于意識(shí)或概念，這就類似于抽象意義的國家一樣。正如鮑曼所言：“‘共同體’意味著的并不是一種我們可以獲得和享受的世界，而是一種我們將熱切希望棲息、希望重新?lián)碛械氖澜??！雹踇英]齊格蒙特·鮑曼：《共同體》，歐陽景根譯，江蘇人民出版社2003年版，第4頁。所謂具體行政共同體就是具體或具象結(jié)構(gòu)意義上的，定位于某些特定關(guān)系或法律關(guān)系，這又類似于家庭。本文以具象行政共同體為主要研究?jī)?nèi)容。

二、行政共同體的正當(dāng)性解讀

行政共同體概念的確立，絕不是筆者的標(biāo)新立異或嘩眾取寵，而是對(duì)客觀事實(shí)的描述，行政共同體的發(fā)生與發(fā)展有其正當(dāng)性。筆者認(rèn)為行政共同體的正當(dāng)性在于以下幾個(gè)方面：

（一）主體性

政府作為主體地位是毋庸置疑的事實(shí)，甚至在中國直接就將其稱為“行政主體”。我國從引進(jìn)使用行政主體概念的伊始就在其內(nèi)涵的界定上排除了公民、法人或組織即所謂行政相對(duì)人，這也是當(dāng)下行政主體概念的主流說法。最早提出行政主體概念的張煥光、胡建淼認(rèn)為行政主體是實(shí)施國家行政權(quán)的組織，①張煥光、胡建淼：《行政法學(xué)原理》，勞動(dòng)人事出版社1989年版，第118頁。不包括行政相對(duì)人。行政相對(duì)人屬于行政法主體，這與民事主體包括雙方是有著明顯不同的。

然而主體運(yùn)動(dòng)或成為與政府并列的主體一直是我們的努力，西方的啟蒙運(yùn)動(dòng)如此，馬克思的革命運(yùn)動(dòng)如此，馬克思認(rèn)為：人始終是主體，主體是人。主體性是一個(gè)哲學(xué)概念，它是作為認(rèn)識(shí)者和實(shí)踐者的人（主體）在與被認(rèn)識(shí)被實(shí)踐的對(duì)象（客體）的相互作用中所表現(xiàn)出來的自主性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性等本質(zhì)特征。其中自主性又稱獨(dú)立性，它是主體獨(dú)立自主，自己支配自己的權(quán)利意識(shí)和能力。主動(dòng)性又稱能動(dòng)性，它是主體在與客體的相互作用中，不是被動(dòng)地應(yīng)付客體的作用，而是有意識(shí)地積極主動(dòng)地行動(dòng)的一種本質(zhì)力量。創(chuàng)造性是對(duì)主客體關(guān)系的現(xiàn)狀的超越，是創(chuàng)立新思想，創(chuàng)造新事物的意識(shí)和能力。在主體性的上述三要素之中，自主性是基礎(chǔ)，創(chuàng)造性是最高表現(xiàn)，而主動(dòng)性由于其能動(dòng)的實(shí)踐的品格，是由自主性而達(dá)到創(chuàng)造性的橋梁，是關(guān)鍵性要素。

“公民與政府，個(gè)人的主體性與主權(quán)，從來是既相克又相生?！雹陉惗撕椋骸缎姓S可與個(gè)人自由》，《法學(xué)研究》2004年第5期。所謂主體性是個(gè)人（主體）謀求自由、獨(dú)立的自我意識(shí)，既獲得法律、社會(huì)認(rèn)可并尊重的權(quán)利能力資格。③彭誠信：《主體性與私權(quán)制度研究——以財(cái)產(chǎn)、契約的歷史考查為基礎(chǔ)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第101頁。國家及政府的主體性自不待言，但公民主體性地位的確定確是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，公民只有獲得主體性地位，才方言與政府是共同體地位。洛克認(rèn)為：“人類天生都是自由、平等和獨(dú)立的，沒有本人的同意，不能把任何人置于這種狀態(tài)之外，使其受制于另一個(gè)人的政治權(quán)力。任何人放棄其天生自由并受制于市民社會(huì)種種限制的唯一方法是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成一個(gè)共同體，以謀取他們彼此之間的舒適、安全和和平的生活，以便安全地享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外的任何人的侵犯?！雹躘英]洛克：《政府論》（下冊(cè)），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，中國人民大學(xué)出版社1964年版，第59-60頁。馬克思的唯物史觀的理論體系就是把人當(dāng)作社會(huì)的主體，社會(huì)是人的共同體，以人的存在作為其邏輯起點(diǎn)并以人類的自由、解放、全面發(fā)展作為其邏輯歸宿的。

主體性使人成為真正的人或法律上的人，通過法律上權(quán)利義務(wù)的規(guī)定與保護(hù)實(shí)現(xiàn)作為人的基本法律條件。人的主體性使行政共同體有了元要素的基本構(gòu)成，使行政共同體的結(jié)構(gòu)有了可能性發(fā)生。從法律精神來看，現(xiàn)代法精神最根本的是“人本主義”精神，即以人為本位和出發(fā)點(diǎn)來設(shè)置制度和法律。一切公共組織包括國家，一切制度包括法律都是為了人而設(shè)立的，以人為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。人為社會(huì)的本位，人為制度的本位，人為法律的本位，這是理所當(dāng)然、天經(jīng)地義的。以人的權(quán)利、人的利益、人的安全、人的自由、人的幸福、人的平等、人的發(fā)展為宗旨就是現(xiàn)代法的精神。⑤薛剛凌：《論行政法的目的、手段與體系》，《政法論壇》1997年第3期。這種現(xiàn)代法精神體現(xiàn)在行政法的目的上，應(yīng)當(dāng)以公民的行政權(quán)益為本位，所有的行政法律制度都是為了保障公民的權(quán)益，促進(jìn)公民的自我發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。如果說法律是權(quán)利義務(wù)的宣言書，憲法是寫著人民權(quán)利的紙，那么作為行政法同樣應(yīng)是通過對(duì)權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，尤其是對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范與限制，實(shí)現(xiàn)公民在行政法上的主體地位。無論“控權(quán)”性質(zhì)的行政法，還是“平衡”性質(zhì)的行政法，理應(yīng)如此。行政法也一直向這一方向努力。作為法學(xué)之一的行政法學(xué)本應(yīng)該是確立以人為主體的學(xué)問，而在中國，長(zhǎng)時(shí)期以來，只把一部分人作為主體研究，如行政主體；另一部分人，不是被忽略掉了，而是被作為了客體。⑥有人認(rèn)為：“在傳統(tǒng)的行政法學(xué)中，論述的重點(diǎn)被置于行政主體，而對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的論述或者是不夠充分，或者是只強(qiáng)調(diào)其義務(wù)而忽視其能動(dòng)性的一面?！眳⒁娏_豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第65頁。筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)只說對(duì)了一半，既筆者所說的：不是被忽略掉了，而是被作為了客體。普通公民由于其身份的自然屬性而使之無法與行政機(jī)關(guān)處于平等、抗衡的地位，對(duì)公民抱有的虛視心態(tài)，使得少數(shù)公務(wù)員會(huì)不公正的實(shí)施行政行為，慢待、小看、挖苦、歧視、暴力等都有出現(xiàn)，法律上的不作為更是常見。而行政法的應(yīng)然狀態(tài)，就應(yīng)當(dāng)是通過法律確立公民在行政法上的主體地位，甚至于與行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的平等地位，《行政訴訟法》中的“被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證明責(zé)任”就是典型的體現(xiàn)。①張弘：《公民行政法主體性解讀》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。

政府與行政相對(duì)人共同結(jié)構(gòu)行政主體，成為行政共同體，是我們的理想與追求。

（二）聯(lián)合性

之所以需要行政共同體原因之一就在于：人民在自己形成共同體的同時(shí)還需要與政府即權(quán)力的聯(lián)合，行政共同體的正當(dāng)性還在于其具有聯(lián)合性。由于單個(gè)自然人能力所限，互相聯(lián)合成為人的一種自然選擇，家庭如此、氏族如此、結(jié)社如此。正如伊壁鳩魯所言，普通人不可能完全脫離世界而生活，他們必然組成各種各樣的聯(lián)合體。他認(rèn)為，社會(huì)生活以利己的原則為基礎(chǔ)，單個(gè)的人為了彼此有利而結(jié)成集團(tuán)。沒有絕對(duì)的正義。

人民在自己形成共同體的同時(shí)還需要與政府的聯(lián)合，即權(quán)利與權(quán)力的聯(lián)合，形成行政共同體。長(zhǎng)期以來，權(quán)利與權(quán)力被描述為對(duì)立，似乎是一種定論，權(quán)力是以社會(huì)共同體的名義單方面和強(qiáng)制地行使能力，相對(duì)于主要是私人性的、范圍十分有限的權(quán)利具有不可比擬的力量?jī)?yōu)勢(shì)。這種非對(duì)稱性可以使權(quán)力在資源的提取和分配上掌握絕對(duì)主動(dòng)權(quán)而造成對(duì)公民權(quán)利的侵奪。歷史也的確告誡過人們，過大的、無節(jié)制擴(kuò)張的權(quán)力與缺乏公共權(quán)力一樣，都將給社會(huì)生活造成巨大的災(zāi)害。②征漢年、章群：《限制與平衡：法社會(huì)學(xué)視野下的權(quán)利與權(quán)力的對(duì)話》，《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期。然而，權(quán)利與權(quán)力的非對(duì)抗性卻是兩者之間關(guān)系的另一種體現(xiàn)，即聯(lián)合性。正如英國哲學(xué)家羅素所指出的：“社會(huì)團(tuán)結(jié)和個(gè)人自由，也像科學(xué)與宗教一樣，在一切時(shí)期里始終處于一種沖突狀態(tài)或不安的妥協(xié)狀態(tài)”。③[英]羅素：《西方哲學(xué)史》（上），何兆武等譯，商務(wù)印書館1963年版，第13頁。即權(quán)利與權(quán)力的聯(lián)合，形成行政共同體是雙方利益滿足的必然。聯(lián)合性使行政共同體的產(chǎn)生成為必要，聯(lián)合性使具有主體性的公民形成一體，共同實(shí)現(xiàn)愿望和理想。

（三）依賴性

之所以需要行政共同體原因之一就在于：人民與政府之間具有依賴性即誰也離不開誰。即使在雙方對(duì)抗或?qū)α⒌臅r(shí)候也具有依賴性。沒有人民的讓渡就沒有政府，沒有政府的管理社會(huì)又必然是無秩序，正如洛克所云：“政治權(quán)力是每個(gè)人交給社會(huì)的他在自然狀態(tài)中的所有權(quán)利，由社會(huì)交給它設(shè)置在自身上面的統(tǒng)治者，附以明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)利應(yīng)用來為他們謀福利和保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)?！雹躘英]洛克：《政府論》（下），葉啟芳等譯，商務(wù)印書館1982年版，第105頁。這其中就包含依賴性。

依賴性使行政共同體的成員誰也離不開誰，進(jìn)而在追求共同利益的情形下，相互協(xié)作?！拔覀冃枰恍C(jī)制來對(duì)那些‘相互聯(lián)系性’給予應(yīng)有關(guān)心，并且在追求生態(tài)正義的過程中，確保人類的協(xié)調(diào)努力貫穿整個(gè)生態(tài)圈”。⑤[英]賴恩·巴克斯特：《生態(tài)主義導(dǎo)論》，重慶出版社 2007年版，第139頁。如果說聯(lián)合性是行政共同體形成的外在表現(xiàn)，依賴性則是行政共同體形成的內(nèi)在要求。

（四）利益性

之所以需要行政共同體原因之一就在于：利益性。無論國家、個(gè)人兩分還是國家、社會(huì)、個(gè)人三分的情形下，個(gè)人與政府是密不可分的，相互對(duì)立又相互依存，公權(quán)與私權(quán)、公益與私益互為對(duì)象和內(nèi)容，構(gòu)成利益整體。狹義的利益就是好處，是人或人類生存與發(fā)展的條件。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，人類要生存、發(fā)展，必須要從事獲取利益、滿足自身生存需要的社會(huì)活動(dòng)。在獲取利益以滿足自身需要的社會(huì)活動(dòng)中，人們彼此之間必然發(fā)生一定的社會(huì)關(guān)系，這種社會(huì)關(guān)系歸根到底是利益關(guān)系。公民與政府行政共同體的建立源于共同的利益，雖然，公民與政府在具體的利益關(guān)系中，也會(huì)有各自的利益內(nèi)容，但這并不影響共同體的共同利益，當(dāng)然包括公共利益。邊沁認(rèn)為“共同體是個(gè)虛構(gòu)體，由那些被認(rèn)為可以說構(gòu)成其成員的個(gè)人組成。那么共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益的總和；不理解什么是個(gè)人利益，談?wù)摴餐w的利益便毫無意義?！雹賉英]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，商務(wù)印書館2000年版，第58頁。密爾也指出“國家的價(jià)值，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，歸根結(jié)蒂還在組成它的全體個(gè)人的價(jià)值。”②[英]密爾：《論自由》，程宗華譯，商務(wù)印書館1959年版，第125頁。鄧小平說過：“我們從來主張，在社會(huì)主義社會(huì)中，國家、集體和個(gè)人利益在根本上是一致的，如有矛盾，個(gè)人利益要服從國家和集體的利益?！雹邸多囆∑轿倪x》（第2卷），人民出版社1994年版，第337頁。行政共同體可以保護(hù)個(gè)人利益：另一方面，行政共同體還是一個(gè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益協(xié)調(diào)機(jī)制是指在社會(huì)系統(tǒng)變化中協(xié)調(diào)不同利益主體之間相互關(guān)系的組織、制度和發(fā)揮其功能的作用方式。一般地，人們按照其作用領(lǐng)域，將利益協(xié)調(diào)機(jī)制區(qū)分為：經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、政治協(xié)調(diào)、法律協(xié)調(diào)和道德協(xié)調(diào)四種方式。行政共同體依賴其共同體的協(xié)調(diào)功能，在利益出現(xiàn)或可能出現(xiàn)沖突的情形下予以協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共贏。

行政共同體的利益性在于，無論政府本身還是共同成員本身都有自己的利益追求，與此同時(shí)還有共同的利益目標(biāo)，需要利益均沾。而單一的政府或單一的公民都不可能真正實(shí)現(xiàn)自己的利益目標(biāo)，因此形成行政共同體其實(shí)是一種自然選擇結(jié)果。何況，按照政府不為自己最終產(chǎn)生利益的觀點(diǎn)，政府的利益與公民的利益最終是一致的。共同或最終的利益一致性，使行政共同體的存在與發(fā)展成為必要與可能。

三、行政共同體理論基礎(chǔ)

行政共同體是一個(gè)不斷實(shí)踐的產(chǎn)物，但其產(chǎn)生與發(fā)展也必然仰仗一定的理論基礎(chǔ)，考察國內(nèi)外行政共同體的實(shí)踐，筆者認(rèn)為民主、平等、自由、合作是行政共同體理論基礎(chǔ)，支撐行政共同體大廈。

（一）民主

行政共同體確立的理論基礎(chǔ)之一在于：民主既是行政法共同體的前提又是行政共同體的結(jié)果。

無論傳統(tǒng)民主系多數(shù)人統(tǒng)治或多數(shù)人意愿的觀點(diǎn)，還是現(xiàn)代民主的觀點(diǎn)，民主都始終離不開基本人權(quán)與平等，“民主保證人們的基本人權(quán)，給人們提供平等的機(jī)會(huì)，它本身就是人類的基本價(jià)值。在人類迄今發(fā)明和推行的所有政治制度中，相對(duì)而言，民主是人類迄今最好的政治制度?！雹苡峥善剑骸睹裰魇莻€(gè)好東西》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2007年1月5日。民主使行政共同體的確立具有必要性與可能性。在追求平等、自由的時(shí)候，人們只有結(jié)成共同體才能徹底實(shí)現(xiàn)，在單一個(gè)體的種種境遇中，個(gè)人身單力薄，無法真正達(dá)至目標(biāo)。在我國當(dāng)下，民主還不盡人意，所以形成共同體更有利于實(shí)現(xiàn)民主、平等與自由。最關(guān)鍵的一點(diǎn)是必須尊重公民的主體地位，尊重群眾的首創(chuàng)精神。因?yàn)楣癫粌H是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主體，也是推進(jìn)自治的主體，任何時(shí)候都不能離開公民的積極性、主動(dòng)性來談?wù)摪l(fā)展、談?wù)撁裰?。民主與公民的切身利益密切相關(guān)，不僅與公民的民主權(quán)利密切相關(guān)，而且與公民的經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)。

（二）平等

行政共同體確立的理論基礎(chǔ)之一在于：平等的必要與可能。

在實(shí)際法律關(guān)系中，政府與公民之間在事實(shí)上是不平等的，政府事實(shí)上也確實(shí)優(yōu)于公民?；谶@種狀況，希望利用現(xiàn)有的行政法在平等理念的指引和規(guī)范下，賦予公民更多的權(quán)利，對(duì)政府施加更多的義務(wù)，以及通過對(duì)公民權(quán)利的保障來提升其地位以實(shí)現(xiàn)雙方的真正平等只能是一種途徑或方法。因?yàn)?，如果只是按照形式上的平等來要求，法律?guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)對(duì)等，實(shí)則他們?nèi)圆黄降?。表面上?duì)等的法律規(guī)定，會(huì)使形式上的平等掩蓋實(shí)質(zhì)上的不平等，其結(jié)果仍然是不平等或強(qiáng)弱對(duì)比更加懸殊。所以，需要一種實(shí)質(zhì)上的平等理念支撐。而行政共同體的確立既是平等的需要，也是平等的結(jié)果，是實(shí)質(zhì)上的平等。

（三）自由

行政共同體確立的理論基礎(chǔ)之一在于：自由是行政共同體的自我滿足。

自由是哲學(xué)和法學(xué)上的永恒命題，也是人類的一個(gè)追求目標(biāo)。自由意識(shí)一旦扎根于人腦，形成一種“固有精神實(shí)體”便成為“自由理念”。①付子堂：《關(guān)于自由的法哲學(xué)探討》，《中國法學(xué)》2000年第2期?！白杂梢馕吨耍黧w的自我實(shí)現(xiàn)?！雹诶铐樀拢骸秲r(jià)值論》，中國人民大學(xué)出版社1987年版，第178頁。自由理念，對(duì)于公民而言，表明了公民獨(dú)立自主地位的確立，同時(shí)，自由理念要求行政機(jī)關(guān)尊重公民的意愿和權(quán)利。通過廣泛的個(gè)體自由的表述，在現(xiàn)實(shí)層面上，起到了最大程度調(diào)動(dòng)積極性的作用，在價(jià)值層面上，則促進(jìn)了個(gè)人自由與社會(huì)和諧統(tǒng)一的深層次的自由發(fā)展。因其自由，才有可能結(jié)成行政共同體；因其自由，自身獨(dú)立，才可能有更廣泛的結(jié)社，行政共同體就是一種結(jié)社?！爸挥性诠餐w中，個(gè)人才能獲得全面發(fā)展其才能的手段，也就是說，只有在共同體中才可能有個(gè)人自由”；“在真正的共同體的條件下，各個(gè)人在自己的聯(lián)合中并通過這種聯(lián)合獲得自己的自由?！彪m然從時(shí)間上講，我們距離自由包括隨意追求自由還很遙遠(yuǎn)，但作為行政法真的應(yīng)該在目前權(quán)利保障的同時(shí)，適當(dāng)對(duì)公民的自由有所考慮與側(cè)重。而且，筆者還認(rèn)為，自治是自由的應(yīng)有內(nèi)容，體現(xiàn)自由的“度”，但這在中國當(dāng)下需要的不僅是制度建設(shè)，更多的是需要觀念的轉(zhuǎn)變。

（四）合作

行政共同體確立的理論基礎(chǔ)之一在于：合作是行政共同體的需要性可能。

即使在非行政共同體的情形下，政府要有效的實(shí)施行政管理，必須得到公民的配合和支持，需要公民積極參與行政活動(dòng)。③楊洪霞：《淺議我國的聽證制度》，http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=185509,中國法院網(wǎng)，2013年1月23日訪問。而在民主政治的發(fā)展趨勢(shì)下，行政法的運(yùn)作更加凸顯其與相對(duì)方的交涉性，行政主體與公民之間的合作關(guān)系日趨明顯。而合作理念無疑是二者思想上溝通的橋梁。合作又必然促使組織體的建立于穩(wěn)固——行政共同體既是如此。

行政主體與公民之間的關(guān)系，是一個(gè)長(zhǎng)期而且穩(wěn)定的關(guān)系，政府與人民之間存在著“復(fù)雜的相互依賴之網(wǎng)”，行政關(guān)系的順利運(yùn)作“需要團(tuán)結(jié)和一定程度的信任和信賴”，④楊解君：《論行政法理念的塑造——契約理念與權(quán)力理念的整合》，《法學(xué)評(píng)論》2003年第1期。行政過程是實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的過程。行政主體只有在與公民的合作中才能真正實(shí)現(xiàn)其行政職能。公民也只有在與行政主體的配合中，在行政的參與中，方能保護(hù)自己的權(quán)益?，F(xiàn)代行政法的發(fā)展表明，行政權(quán)的強(qiáng)制作用并不總是萬能的，它會(huì)由于相對(duì)一方有形無形的抵制而大大降低其功效；行政機(jī)關(guān)也不總是需要運(yùn)用行政權(quán)來強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)行政目的，它還可以運(yùn)用一些權(quán)力色彩較弱的行政手段來促使相對(duì)方主動(dòng)參與實(shí)現(xiàn)行政目的，或者自覺服從行政機(jī)關(guān)的意志。正是基于這種認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，在今天的背景下，樹立合作理念是十分必要和必需的。以往的行政法研究中過分夸大了公益和私益的對(duì)立，夸大行政主體和公民的對(duì)立，泯滅了雙方合作的潛質(zhì)，而這與民主政治是不相適應(yīng)的。為了適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，行政權(quán)只有積極爭(zhēng)取相對(duì)方的配合與合作才能實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。其實(shí)公民與行政機(jī)關(guān)在行政法律關(guān)系中具有行政共同體性質(zhì)。而事實(shí)上，在我國目前的行政管理活動(dòng)中，行政合同、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃等具有時(shí)代特征的非強(qiáng)制性的帶有合作色彩的行政行為已經(jīng)大量存在，這正是合作理念在實(shí)踐中孕育的結(jié)晶。

四、行政共同體的實(shí)質(zhì)是追求公共利益

行政機(jī)關(guān)包括政府與公民結(jié)成共同體的實(shí)質(zhì)是追求共同利益，其中主要之一就是公共利益。如果單從利益本身來看，許多情形下個(gè)人利益本身并不直接依賴于共同利益，個(gè)人利益相加也不是共同利益。共同利益有時(shí)在短時(shí)間內(nèi)或小范圍內(nèi)并不絕對(duì)影響個(gè)人利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)或更大的范域來看，共同利益對(duì)私利益是有影響的，甚至是互有影響的，在這種情況下，影響利益的享有程度，尤其是共同利益影響私人利益的享有程度。在眾多共同利益中，行政共同體的公共利益是各共同體追求私益的必然平臺(tái)與途徑，實(shí)質(zhì)在于通過對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)滿足私益享有程度的最大化。

根據(jù)盧梭等人的觀點(diǎn)，政府的產(chǎn)生來源于公民的委托，政府的權(quán)力來源于公民讓渡的部分“天賦的人權(quán)”。也就是說，人民將其自身天賦的權(quán)力委托給特定的人組成政府，讓其充當(dāng)公民權(quán)力的“代理人”，充當(dāng)著國家與公民間的溝通工具，所以政府只是公民這一“主權(quán)體”的行政執(zhí)行人而已?！耙虼斯驳牧α勘匦栌袀€(gè)適當(dāng)?shù)拇頇C(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)，使它按照公共意志指導(dǎo)之下活動(dòng)，成為國家與主權(quán)體間的溝通工具并為公家做事亦如個(gè)人的身心為個(gè)人做事一樣。這便是國家中政府的作用，時(shí)常與主權(quán)體誤混，其實(shí)政府只是主權(quán)體的行政執(zhí)行人而已。那么，什么是政府呢？政府便是介于人民和主權(quán)體間的中介體，使二者互相溝通，負(fù)責(zé)實(shí)施法律及維持自由——政治的自由和社會(huì)的自由——的責(zé)任?！雹賉法]盧梭：《盧梭民主哲學(xué)》，陳惟和等譯，九州出版社2004年版，第52頁，這樣，類似于一種契約的形式，公民犧牲了本屬于他們的部分或全部權(quán)力，換來一定的權(quán)利，這樣不僅解釋了政府權(quán)力的來源，而且也使政府權(quán)力的行使要為公共服務(wù)的理念順理成章。而政府即行政機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力的主要行使者，其進(jìn)行的行政活動(dòng)具有公共性，因?yàn)椋褡尪勺约旱臋?quán)力給國家或政府，主要是讓其承擔(dān)起維護(hù)公共秩序或公共利益的責(zé)任，而不是讓行政當(dāng)權(quán)者凌駕于自己之上指手畫腳，并為行政者自己產(chǎn)生利益。

反過來這類行政就是所謂的公共行政。公共行政是在行政權(quán)運(yùn)行方式的自我揚(yáng)棄過程中，隨著憲政制度駕馭公共權(quán)力能力的成熟、非政府組織的成長(zhǎng)以及政府公共職能的變遷的時(shí)勢(shì)需要下興起的。一般來講，公共行政可分為政府的公共行政和社會(huì)的公共行政兩種。政府的公共行政是指由國家的代表——政府根據(jù)法律規(guī)定所實(shí)施的對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理；社會(huì)的公共行政則是指社會(huì)性的公共行政組織對(duì)一定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。法學(xué)界對(duì)于行政的“公共性”這一問題的重視程度明顯不足。②張弘：《以行政的公共性對(duì)抗行政的國家性——行政合法的正當(dāng)性判斷與選擇》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。德國行政法學(xué)家毛雷爾教授將行政描述為4個(gè)特征：③[法]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第7頁。（1）行政是社會(huì)塑造活動(dòng)。（2）行政的出發(fā)點(diǎn)以公共公益為導(dǎo)向。（3）行政主要是積極的、針對(duì)未來的塑造活動(dòng)。（4）行政是為處理事件而采取具體措施或者執(zhí)行特定計(jì)劃的活動(dòng)。

傳統(tǒng)認(rèn)為，公共利益是從政治組織社會(huì)生活角度出發(fā)，以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求和愿望。④[美]E·博登海默：《法理學(xué)、法哲學(xué)與法律方法》，鄧正來等譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第141頁。陳新民：《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第17頁。根據(jù)19世紀(jì)的理論，當(dāng)時(shí)的公共利益是十分有限的，它只是指各單個(gè)社會(huì)成員自愿轉(zhuǎn)讓而集合成的利益，此外都屬于個(gè)人利益，因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)候政府及社會(huì)組織扮演的是“守夜人”的角色。到了20世紀(jì)因理論發(fā)生變化，公共利益的范圍開始日漸擴(kuò)大，“凡是未被單個(gè)社會(huì)成員所占有的利益或尚未分配的利益都屬于公共利益”。①葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學(xué)出版社2005年版，第32頁。當(dāng)行政組織實(shí)施行政行為，處理公共事務(wù)時(shí)，必然涉及公共利益，或配置或增殖或維護(hù)，甚至在處理公共利益與個(gè)人利益之間的矛盾時(shí)，以公共利益為本位。②同注①，第119-121頁。

盡管從最終極的意義上講，“公共利益”通過提升共同體的利益，進(jìn)而對(duì)個(gè)人利益肯定有所增益。③劉連泰：《“公共利益”的解釋困境及其突圍》，《文史哲》2006年2期。但在相當(dāng)大的程度上雙方還是各自具有獨(dú)立性，追求公共利益是形成行政共同體的動(dòng)力之一，進(jìn)而豐富個(gè)人私益的享有程度。由于公益的“最大特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定”，具體而言包括“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對(duì)象的不確定性”。④陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，山東人民出版社2001年版，第182-187頁。必然造成對(duì)追求公共利益積極性的影響，這就需要對(duì)公共利益進(jìn)行明晰，建立公共利益確立、配置和分享機(jī)制。而行政共同體的確立就是一種配置或分享機(jī)制，為公共利益的抽象分享與具體分配提供保障，是一種制度性建構(gòu)。哈耶克認(rèn)為：“自由社會(huì)的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達(dá)至的已知的特定結(jié)果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序，作為一個(gè)整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個(gè)成員都可以將自己的知識(shí)用于自己的目的。”⑤[美]E·哈耶克：《經(jīng)濟(jì)、科學(xué)與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，江蘇人民出版社2000年版，第393頁。行政共同體下，人們至少獲得了一種基本穩(wěn)定抑或安全的社會(huì)秩序，公共場(chǎng)所、公共設(shè)施、公共安全等的普遍設(shè)立，從而全面保障私益的實(shí)現(xiàn)與享有。

五、公民主體地位之制度落實(shí)

為了保障公民在行政共同體中的主體地位，應(yīng)建立以下制度予以落實(shí)：

1.行政參與制度

俗語說，沒有參與就沒有民主，公民的參與程度決定民主的程度。而事實(shí)上中國公民缺乏參與熱情是由來已久的，客觀上影響了民主的建設(shè)與發(fā)展。如果公民在共同體下仍然不積極參加公共事務(wù)的管理，其實(shí)際情況必然是共同體仍未深入人心，距離建成相距甚遠(yuǎn)。該如何？筆者認(rèn)為，當(dāng)“自然長(zhǎng)成的民主制”還不具備條件自然長(zhǎng)成時(shí)，法的規(guī)范或示范作用就應(yīng)該充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，以“制度化長(zhǎng)成的民主制”促進(jìn)“自然長(zhǎng)成的民主制”。⑥參見《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1972年版，第100-101頁。

2.行政聽證制度

聽證其實(shí)是參與的重要表現(xiàn)，我國立法上已在部分行政領(lǐng)域建立了行政聽證制度，如行政立法聽證、行政處罰聽證、行政許可聽證，但還不全面。目前聽證主要表現(xiàn)為：政府開始認(rèn)真的“聽”，公民有了表達(dá)不滿或發(fā)泄不滿的途徑，但“聽”過之后，一般并不能影響未來的決定，即聽而不證。共同體下的行政聽證制度應(yīng)是全面的，雖然即使將來發(fā)展了也不可能、也沒必要所有的行政都聽證，但至少應(yīng)該在層面上是全面的；共同體下的行政聽證制度的效果應(yīng)是顯著的，只要公民說得有理，就應(yīng)該影響行政決定，即讓“我的觀點(diǎn)構(gòu)成你的決定”。⑦當(dāng)然是“我”正確的觀點(diǎn)，而非所有觀點(diǎn)。

3.行政自治制度

很多情形下，行政與自治是矛盾的，因?yàn)樾姓恰八堋被颉肮芩?，而自治則是“自管”或“管自”，而此處的行政自治就是指原來需要由“他治”的行政事項(xiàng)，實(shí)行“自治”。問題是：所有的行政都自治嗎？答案當(dāng)然是否定的，這里的行政自治主要是指地方行政自治或基層行政自治。共同體下的行政自治的原因主要在于：公民主體性地位的提升以及能力與手段的提高，許多原本由政府管理的事項(xiàng)就應(yīng)該回歸由公民自己管理。按人民主權(quán)理論，人民是一切公共權(quán)利或國家權(quán)力的所有者，但人民一般不直接行使國家權(quán)力，而是把國家權(quán)力委托給專門的國家機(jī)關(guān)及其公職人員去具體行使，人民則保持監(jiān)督權(quán)、另行委托權(quán)和在特定條件下直接管理國家事務(wù)的權(quán)力。①李長(zhǎng)春：《論民事公益訴訟原告的多元化》，《湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。但這種權(quán)利轉(zhuǎn)移或委托并不是永遠(yuǎn)的，作為最終的主體，人民有權(quán)收回權(quán)利?！八巍笔菚簳r(shí)的，人類最終要“自治”。

4.行政合作制度

筆者認(rèn)為，行政主體與公民之間的關(guān)系，是一個(gè)長(zhǎng)期而且穩(wěn)定的關(guān)系，政府與人民之間存在著“復(fù)雜的相互依賴之網(wǎng)”，行政關(guān)系的順利運(yùn)作“需要團(tuán)結(jié)和一定程度的信任和信賴”，②楊解君：《論行政法理念的塑造——契約理念與權(quán)力理念的整合》，《法學(xué)評(píng)論》2003年1期。行政過程是實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的過程。行政主體只有在與公民的合作中才能真正實(shí)現(xiàn)其行政職能，公民，也只有在與行政主體的配合中，在行政的參與中，方能保護(hù)自己的權(quán)益?，F(xiàn)代行政法的發(fā)展表明，行政權(quán)的強(qiáng)制作用并不總是萬能的，它會(huì)由于相對(duì)一方有形無形的抵制而大大降低其功效；行政機(jī)關(guān)也不總是需要運(yùn)用行政權(quán)來強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)行政目的，它還可以運(yùn)用一些權(quán)力色彩較弱的行政手段來促使相對(duì)方主動(dòng)參與實(shí)現(xiàn)行政目的，或者自覺服從行政機(jī)關(guān)的意志。

5.行政合同制度

行政共同體下的行政合同制度的發(fā)展，應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一是宏觀虛擬層面的，主要強(qiáng)調(diào)觀念層面行政合同制度的確立，盡可能將行政決定轉(zhuǎn)化為行政合同，最大限度擴(kuò)大行政合同的范圍，甚至筆者認(rèn)為，連行政處罰都是合同的內(nèi)容，是對(duì)違約的懲罰或責(zé)任，其余的就更豐富了。二是制定具體行政合同制度規(guī)范，甚至考慮制定統(tǒng)一的《行政合同法》。毫不遲疑地說，行政合同必將促進(jìn)共同體的形成，成為手段；同時(shí)，行政共同體必將促進(jìn)行政合同制度的進(jìn)步。

6.行政溝通制度

行政共同體下的行政溝通，主要是指行政系統(tǒng)與公民之間的溝通，這是我國目前的欠缺。確立行政共同體下的行政溝通，一是有利于共同體成員了解政策，二是有利于聽取共同體成員的意見，三是有利于爭(zhēng)取共同體成員對(duì)執(zhí)行的支持，從而實(shí)現(xiàn)共同利益目標(biāo)。

7.行政協(xié)商制度

在傳統(tǒng)的觀念里，行政法被定義為“調(diào)整國家行政主體在行使國家行政權(quán)，對(duì)國家與社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)過程中所發(fā)生的重要的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)定的總和?！雹蹌⒅緢?jiān)：《對(duì)行政與行政法概念的重新闡釋》，《科學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)》2005年第1期。或者是“調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱?！雹芰_豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第7頁。在這些概念中，明顯能感覺到國家權(quán)力的影子，但是卻看不見公民的主體地位。他們往往被理解為處于被支配和從屬的地位，行政不需要“協(xié)商”也就可以理解了。翁岳生教授指出：在行使公權(quán)力的行政法領(lǐng)域，允許深刻思考如何將傳統(tǒng)以單方命令他方服從不對(duì)等的行政命令、行政處分、行政執(zhí)行等，用雙方參與、共同表意、互相尊重的行政契約來取代。將公權(quán)力之行使轉(zhuǎn)化為人民與政府互相尊重的方式執(zhí)行，如此不僅落實(shí)人性尊嚴(yán)的社會(huì)價(jià)值，并且符合平等、尊重與人性的世界人權(quán)趨勢(shì)。

8.行政和解制度

糾紛的產(chǎn)生是人類社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，即使在共同市場(chǎng)的內(nèi)容也同樣如此。行政和解作為行政主體與相對(duì)人通過溝通、協(xié)商形成合意從而解決行政糾紛的一種方式，不僅具有低成本、高效率的特征，也體現(xiàn)了自由、平等、追求實(shí)質(zhì)正義的基本理念。目前，域外許多國家都確立了行政和解制度，并且在解決行政糾紛的實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。我國一直未將行政和解納入行政糾紛解決機(jī)制當(dāng)中，立法上對(duì)其亦采取一種消極否定的態(tài)度。然而立法上的排斥并沒有消除行政和解在實(shí)踐中的運(yùn)用。無論是行政執(zhí)法過程還是行政訴訟過程，行政和解的應(yīng)用都一直存在。但由于立法上相應(yīng)指導(dǎo)原則和程序規(guī)則的缺位，使得實(shí)踐中的運(yùn)用呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，阻礙了其作用的充分發(fā)揮。①方芳：《論我國行政調(diào)解制度之構(gòu)建》，東北師范大學(xué)2006年碩士畢業(yè)論文。

9.行政調(diào)解制度

共同體、共同利益是行政調(diào)解制度建立和廣泛適用的前提條件。筆者不否認(rèn)“崇尚調(diào)解---和諧社會(huì)中化解矛盾的應(yīng)然理念”，也不否認(rèn)“行政調(diào)解具有專業(yè)性、綜合性、迅捷性和低成本性等優(yōu)勢(shì)”，②鄭素一：《論公安機(jī)關(guān)的行政調(diào)解制度》，《行政與法》2008年第7期。但共同體、共同利益使個(gè)人利益與公共利益具有目的的一致性，使調(diào)解得以實(shí)施。但筆者認(rèn)為，行政調(diào)解只有在共同體的共同利益理念下，方能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檎{(diào)解是其真實(shí)的意思，而非強(qiáng)加。

10.行政訴訟制度

公民人格獨(dú)立是建立具有共同體性行政訴訟制度的前提。公民在行政訴訟中以自己的名義獨(dú)立處在原告地位，是訴訟的一方主體，與另一方主體相對(duì)峙。這種法律形式的內(nèi)涵是：個(gè)人的意志是自由的，獨(dú)立的，也就是說公民取得獨(dú)立人格，并且個(gè)人的特殊利益得到承認(rèn)并上升為法權(quán)，基于自身的特殊利益可以主張法律保護(hù)。另一方面，政府處于相對(duì)峙的被告席上，這就意味著政府是一種法律人格，而行政訴訟中的法律人格的確立又以行政活動(dòng)的政府人格為前提，訴訟中政府和公民的訴訟地位是平等的。公民、政府人格的確立及其對(duì)峙的保障在于接受司法中立、公正的審查。在社會(huì)的政治機(jī)構(gòu)中，法院被認(rèn)為是社會(huì)理性的化身，被賦予了對(duì)社會(huì)行為審裁的職能。對(duì)行政行為的司法審查，其實(shí)質(zhì)意義就是行政行為必須順合理性的規(guī)則。既然政府也被認(rèn)為是具有法律人格，就必須理性地行事并接受理性的審判。理性主義原則應(yīng)用到行政法領(lǐng)域衍生了兩大原則：一是合法性，即要求行政行為在實(shí)體上與程序上符合法律的規(guī)定，因?yàn)榉删褪巧鐣?huì)理性實(shí)實(shí)在在的表述；二是合理性，即在法無明文規(guī)定或者法律原則失之模糊時(shí)，行政主體也不能為所欲為，而必須合乎社會(huì)理性，否則一切都照舊可以歸于無效或可撤消?；蛟S把法定義為絕對(duì)理性會(huì)被斥為帶有自然法學(xué)派的虛無飄渺的味道，但是，如果不能保證在訴訟中雙方法律人格的平等，強(qiáng)調(diào)相對(duì)人的獨(dú)立人格，如果至高無上的法律失去理性與正義，那么所有的訴訟制度和原則都將淪為專制政府手中的玩具。所有個(gè)人的合法權(quán)益都將被視為兒戲。維護(hù)司法的神圣與理性，使公民脫離于行政機(jī)關(guān)的依附而獨(dú)立與之分庭抗衡，行政訴訟的作用也就正在于此。

與所有共同體一樣，行政共同體不僅僅指已形成的集體，主要還是指未能完全建成，人們一直努力創(chuàng)造或追求的目標(biāo)，所以，需要共同體成員的努力與付出。這也正是行政共同體的實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)并非一致的原因。

行政共同體的確立必然要求以平等合作為基本理念，實(shí)行制度性規(guī)則引導(dǎo)，這既是歷史性的使命，也是法治的結(jié)果。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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1674-9502(2013)05-009-11

遼寧大學(xué)法學(xué)院

2013-08-11