鴉連軍劉薇韓磊

試論職務犯罪初查權監(jiān)督制約機制的構建

鴉連軍＊劉薇＊韓磊＊

由于立法的缺失，導致職務犯罪初查工作存在滯后的現(xiàn)象，雖然現(xiàn)在檢察機關對初查工作有一些程序性的規(guī)定，但對于監(jiān)督方面的規(guī)定并不多，而且沒有明確的監(jiān)督制約機制。主要表現(xiàn)在初查權行使主體、監(jiān)督主體分散，舉報人的權利監(jiān)督缺失等。只有加強初查權的監(jiān)督，使初查行為在統(tǒng)一、規(guī)范、嚴謹?shù)某绦蛳逻\行，使控申部門、偵查部門和偵查監(jiān)督部門之間形成合理的內部權力制約機制，強化舉報人、人民監(jiān)督員、上級檢察機關對初查權的監(jiān)督制約，樹立司法的權威和尊嚴，從而達到維護社會公平與正義的目的。

初查權 監(jiān)督制約

一、職務犯罪初查權監(jiān)督制約機制的現(xiàn)狀分析

初查制度是檢察機關在長期辦案實踐中所逐步形成的一種辦案方式。由于法律并未對初查作出統(tǒng)一的規(guī)定，導致檢察機關在理解和運用初查權的過程中出現(xiàn)一定的偏差，從而影響初查權的正常行使，更有甚者，檢察機關在行使初查權時，由于缺乏有效監(jiān)督導致內部滋生腐敗，這種現(xiàn)象嚴重影響了檢察機關在人民群眾心目中的形象，其所表現(xiàn)出來的問題也越來越受到社會各界的關注。

(一)對初查權內涵理解不盡一致

有人認為，初查就是職務犯罪偵查機關對犯罪線索的秘密偵查，其重點應該突出在“秘密”上。其實，這種理解是片面的。早在1999年，最高人民檢察院出臺的《關于檢察機關反貪污賄賂工作若干問題的決定》中對初查權作出了明確的界定，即初查是檢察機關對職務犯罪案件線索在立案前所依法進行的審查，包括必要的調查。其含義涵蓋兩層：其一，初查是刑事訴訟立案的一個必經程序，只有經過初查后，符合立案條件的，才能立案偵查；其二，原則上界定了初查的手段：即可以采取詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據材料等不限制被調查對象人身、財產權利的調查措施。由此可見，初查是對線索依法進行的審查，包括必要的調查，并不一定都是秘密的。

(二)舉報線索運行管理不盡合理

目前，檢察機關對于舉報線索管理模式是：舉報線索由舉報中心統(tǒng)一管理，本院檢察長及相關部門收到的舉報線索，應當及時批交或移交舉報中心處理，由舉報中心將線索移送偵查部門辦理，偵查部門應當在三個月內將查辦結果反饋舉報中心。該管理模式導致線索流轉環(huán)節(jié)過多，手續(xù)較為繁瑣且保密性差。由于初查線索來源較為分散，舉報線索歸口管理缺乏有效監(jiān)督，這就導致初查線索形成較為健全的監(jiān)督機制比較困難。

(三)初查權的行使主體、監(jiān)督主體不夠統(tǒng)一，監(jiān)督成效較弱

據最新修訂的刑事訴訟規(guī)則規(guī)定，行使初查權的主體包括職務犯罪偵查部門和監(jiān)所部門。這就意味著自偵部門和監(jiān)所部門都可以根據自身收到的舉報線索來啟動初查，初查權的行使主體不統(tǒng)一直接影響初查權的監(jiān)督效果。另外，根據現(xiàn)行的法律規(guī)定，公安機關的立案監(jiān)督是由偵查監(jiān)督部門統(tǒng)一行使，而對檢察機關直接受理的自偵案件的初查及立案監(jiān)督由控申部門、偵監(jiān)部門及公訴部門監(jiān)督。根據檢察機關內設機構處理來信來訪分工規(guī)定，偵查監(jiān)督部門負責不服檢察機關不立案決定的來信來訪，既然該類信訪案件由偵查監(jiān)督部門負責，那么對直接受理的自偵案件不立案決定也應當由偵查監(jiān)督部門統(tǒng)一行使，而新修訂的刑訴規(guī)則規(guī)定該職權由控申部門辦理。這種機構之間分工不合理也必然影響監(jiān)督效果。

(四)初查權的行使具有較大隨意性

由于沒有相關的法律規(guī)定何種線索可以進入初查程序，檢察機關實際操作起來不容易掌握。根據檢察機關的司法實踐來看，大量的舉報線索沒有進入初查程序或初查后未能立案。主要表現(xiàn)在：1.某些線索可查可不查的一般不查。由于受到現(xiàn)行考核機制及人力財力的影響，職務犯罪偵查部門一般為了完成考核任務會把主要精力放在成案可能性較高的線索上，導致很多有價值的線索被擱置。2.人為壓制線索不查。很多具有初查價值的線索被冠以各種理由故意壓制不查。此外，初查權不同于偵查權。實踐中把初查權當做偵查權行使的案例層出不窮。主要表現(xiàn)在：初查時間不受限制，違法扣押、查封、凍結被查對象的財產，不制作初查結論報告、查案不結案、法律文書不夠規(guī)范等。

二、構建初查權監(jiān)督機制的現(xiàn)實意義

職務犯罪初查權作為一項具有中國特色的檢察辦案制度，由于其只是作為一項檢察機關辦案規(guī)則被確定,其法律地位尚未明確,造成職務犯罪初查制度在檢察實踐中的現(xiàn)實困惑,也直接影響著其應有職能的發(fā)揮。加強職務犯罪初查權的監(jiān)督意義就在于一是體現(xiàn)司法公正的需要。司法公正是構建社會主義法治中國的重要指標，可謂無公正司法即無中國法治。只有加強對初查權的有效監(jiān)督，使初查行為在統(tǒng)一、規(guī)范的程序下運行，才能樹立司法的權威，從而達到維護社會公平正義的目的；二是維護檢察權的需要。加強對初查權的監(jiān)督，使初查權在陽光下運行，減少不當行使初查權帶來的負面效應，獲得人民群眾對檢察權的尊重與認可，才能更好地維護憲法賦予檢察權的權力；三是提高辦案效果的需要。只有對初查權加強監(jiān)督，層層把關，使初查結果處理及時準確，才能確保案件偵查質量，提高職務犯罪偵查的法律效果和社會效果，有效遏制腐敗。

三、完善初查權監(jiān)督機制構想

當前，我國職務犯罪日益出現(xiàn)復雜性和隱蔽性的特點，檢察機關是否能夠正當行使初查權直接關系到反腐敗斗爭的開展，也關系到我國人權的保障。因此，構建完善的初查權監(jiān)督制約機制迫在眉睫。

根據以往經驗，采用真空聯(lián)合堆載預壓法對實例工程地基進行處理，加固過程是先進行復式真空預壓處理，地基強度提高到一定程度時，再進行分級堆載，堆載高度3.0 米左右，有效荷載125kPa以上（堆載預壓4 米其有效荷載不足80kPa）。

（一）明確初查權的監(jiān)督范圍

刑事訴訟法對初查權沒作明確規(guī)定，因此，初查權限較為模糊。根據初查權的內涵可以判斷，對初查權的監(jiān)督范圍主要包括以下四個方面：1.對舉報線索的收集管理的監(jiān)督。近年來，舉報線索呈逐年下降趨勢，若不加強對線索收集與管理，線索就會處于松散狀態(tài)，繼而產生“后遺癥”。2.對線索的利用制約與監(jiān)督。職務犯罪線索如果不能有效充分利用，就會造成線索資源的浪費，若利用不當，會帶來很多負面效應。3.對初查行為及過程的規(guī)范與監(jiān)督?！俺绦蚬强吹靡姷恼x”，因此，對初查過程的積極有效監(jiān)督，才能保證初查案件的質量。4.對初查結果的監(jiān)督。初查結果是舉報線索的真實反饋，初查結果充分體現(xiàn)了線索初查的質量與效果。

（二）加大舉報線索監(jiān)管力度

舉報線索來源主要有以下途徑：1.控申部門直接受理的來自社會的舉報。2.檢察機關相關職能部門執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)反饋到控申部門的。3.職務犯罪偵查部門在查辦案件中主動搜集發(fā)現(xiàn)的。4.上級機關交辦、轉辦的。為了確保線索的安全性及隱秘性，必須規(guī)范對案件線索的監(jiān)督管理。舉報中心收集到舉報線索后，應將所有線索統(tǒng)一錄入信息庫，并在此基礎上成立舉報線索評估小組。由舉報中心對線索進行初步的審查，對于不符合管轄范圍的立即移轉，對于符合管轄條件的，根據線索價值進行優(yōu)先性排序：對于用真實姓名舉報的、重復舉報的、多人舉報的、上級院移交的、線索較為具體的，由線索評估小組對相關線索進行評估及利用；對于匿名舉報且事實不清的，則可存檔管理。舉報中心應細化各類線索的分流與后續(xù)處理程序，努力實現(xiàn)舉報線索價值最大化。另外，根據新修訂的刑事訴訟法，不立案線索的審查由舉報中心負責。因此，偵查部門經初查決定不予立案的，應將不立案的原因及法律依據告知舉報中心，由舉報中心決定是否啟動審查機制，若舉報中心審查后認為有立案必要的，可將審查報告提交線索評估小組審議。

（三）優(yōu)化初查權內部監(jiān)督制約機制

明確檢察機關相關內設機構的職責分工，使控申部門、自偵部門、偵監(jiān)部門、案管部門、紀檢部門之間形成合理的權力制約機制。

1.統(tǒng)一初查部門，明確控申部門對控告、舉報的管理職能。職務犯罪線索初查權可規(guī)定一律由自偵部門行使，但對于群眾舉報、在辦案中發(fā)現(xiàn)的以及有關部門轉辦、交辦的職務犯罪線索，辦案人員收到線索后必須在規(guī)定的時間內移交舉報中心統(tǒng)一管理，舉報中心在登記后在規(guī)定時間內分流到相關職能部門辦理。

3.擴充案管部門職責，加大初查監(jiān)督力度。案管部門一般是對立案后的案件辦理情況進行監(jiān)管，對初查線索則無相關管理職責。若在此將初查不立案的案件納入案管管督范圍，必將引起偵查部門對初查工作的重視，從而嚴格規(guī)范執(zhí)法，能夠有效預防違規(guī)違紀行為發(fā)生，更好地發(fā)揮初查在職務犯罪案件的作用。

（四）構建初查權的外部監(jiān)督制約機制

1.賦予人民監(jiān)督員對初查線索的監(jiān)督權。對于實名舉報案件，若舉報人對檢察機關不立案決定有異議的，可告知舉報人有權啟動人民監(jiān)督員參與對不立案決定進行監(jiān)督。人民監(jiān)督員對不服不立案決定進行審查后，不同意檢察機關不立案決定的，應將該線索提交上一級檢察機關復核，對于上級檢察機關的復核決定，下級檢察機關應當執(zhí)行。對于送人民監(jiān)督員審查的舉報線索，應當采取必要措施對舉報人的信息加強保密。

2.舉報人的監(jiān)督制約。檢察機關在初查實名舉報線索時，除實名舉報人聯(lián)系方式不詳?shù)囊酝?，應將初查結果及辦理情況及時答復舉報人。若舉報線索經初查后不予立案的，初查人員應當制作不立案通知書，寫明案由及案件來源，不立案的原因及法律依據，送達舉報人，舉報人可以向控申部門提出復核意見，控申部門應將相關案件材料交由偵查監(jiān)督部門辦理。

（五）科學設置初查程序，確保初查有序開展

初查程序的科學合理設置，一方面可以保證初查行為的公開、公正，維護當事人的合法權利；另一方面對初查結果的準確獲取，對防止初查過程中的違法亂紀現(xiàn)象具有重大意義。

1.規(guī)范初查方式，維護合法權益。首先，對舉報線索的初查必須依法依規(guī)進行，所采取的必要初查手段也必須在法律授權范圍內開展。對于在初查工作中所采取的各項措施必須保存相應的法律文書。其次，對初查手段的審批權限及程序需作出明確規(guī)定，堅決杜絕隨意啟動初查程序，越權違規(guī)辦案的行為。最后，偵查人員在初查過程中的職責必須明確，落實好初查過程中的安全防范措施，對于必須接觸初查對象的，詢問時應當同步錄音錄像。

2.明確初查時限，設置初查中止程序。初查期限既不能過長也不能過短。時間過長則不利于提高初查人員辦案積極性，期限過短則不利于全面查清案件。因此，對于一般案件可規(guī)定辦案期限為2個月至3個月；對于相對疑難復雜、影響較大的案件，若在規(guī)定的期限內不能完成初查的，應由承辦人填寫提請延期報告，具體說明初查進度、延期理由及后續(xù)處理安排，報主管領導審批；對于在延長期限內，仍無法完成初查行為的線索，應建立中止初查制度，將線索存檔管理，待繼續(xù)初查的時機成熟后，及時恢復初查。

3.編制相應法律文書。初查過程中相關問題的處理情況必須有相應的法律文書予以記錄。如在線索流轉過程中，制定《舉報線索流轉登記表》，在調查過程中制定《詢問通知書》、《調取證據通知書》，在初查時限延長時制定《延長初查期限審批表》等，在制定該類文書時應將其與職務犯罪偵查階段的法律文書相區(qū)別，特別是相關法律用語要相應的予以變更。

4.建立初查結論審查機制。初查結論是初查程序的終結，對初查結論的審查應當全面細致，防止有案不立、壓案不查的現(xiàn)象發(fā)生。首先由職務犯罪線索評估小組負責對初查結論進行書面審核，對于審核過程中出現(xiàn)的疑問可以向初查人員詢問。審核后，認為初查結論正確的，予以維持；認為初查結論存在瑕疵的，可以要求初查人員說明情況；認為初查過程中存在遺漏或其他問題的，應將該初查線索交由其他辦案人員重新初查，再根據初查情況作出相應處理決定。

四、結語

通過“以程序制約權力”的方法，使初查權的啟動和行使因程序的科學合理設置而受到監(jiān)管，將初查權的運行規(guī)制在嚴密的框架之內，加強規(guī)范初查權和初查行為，避免初查權的無序行使，對于防范職務犯罪偵查機關濫用初查權，完善檢察機關對初查權的配置，強化對檢察權的監(jiān)督制約，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義?！?/p>

*鴉連軍，劉薇，韓磊，江蘇省句容市人民檢察院。