劉小詩

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

公共政策是政府對社會價值的權(quán)威分配。這種分配需要政策執(zhí)行者對不同利益進(jìn)行協(xié)調(diào)、引導(dǎo)。充足的執(zhí)行資源能大大提高政策執(zhí)行的效率。我國縣級政府需要執(zhí)行的公共政策很多都涉及惠農(nóng)民生，政策覆蓋范圍廣、執(zhí)行難度大，更需要執(zhí)行資源做保證。分析我國縣級政府政策執(zhí)行資源的利用現(xiàn)狀對改善公共政策的執(zhí)行困境，提升縣級政府的政策執(zhí)行力具有重要意義。

一、政策執(zhí)行與執(zhí)行資源

(一)政策執(zhí)行及執(zhí)行資源的內(nèi)涵

一項完整的公共政策包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等主要環(huán)節(jié)。在政策科學(xué)發(fā)展初期，政策科學(xué)家們將研究重點放在政策制定上，他們認(rèn)為要想達(dá)到理想的價值目標(biāo)，首先要由一項完美的政策做基礎(chǔ)。隨著“政策執(zhí)行運動”的興起，人們開始意識到，再完美的政策沒有良好的執(zhí)行也會使政策目標(biāo)落空。普雷斯曼和維達(dá)夫斯基將公共政策執(zhí)行定義為:“在目標(biāo)的確立與取得這些目標(biāo)的行動之間的相互作用過程。”［1］政策執(zhí)行，也可以被看作是“在政策期望與(所感知的)政策結(jié)果之間所發(fā)生的活動。”［2］

政策制定為政策執(zhí)行打下基礎(chǔ)，而政策執(zhí)行資源則為政策順利執(zhí)行提供保證。政策執(zhí)行資源，是指在政策的執(zhí)行過程中可利用的、保障公共政策的價值目標(biāo)順利實現(xiàn)的各種人力、物力、財力等的總稱，是公共政策執(zhí)行的外部保障條件。公共政策執(zhí)行資源既可以是有形的，如人力資源、財政資源等，也可以是無形的，如政府的權(quán)威和公信力等。

公共政策的執(zhí)行和政策執(zhí)行資源之間是相互作用的。公共政策的順利執(zhí)行需要政策執(zhí)行資源提供基礎(chǔ)和保障，公共政策的順利執(zhí)行同時能為政策執(zhí)行資源的進(jìn)一步獲得和產(chǎn)生提供條件。

(二)政策執(zhí)行資源的構(gòu)成

從政策執(zhí)行資源的表現(xiàn)形式上看，政策的執(zhí)行資源可以分為有形執(zhí)行資源與無形執(zhí)行資源兩大類。

1.有形的政策執(zhí)行資源

有形的政策執(zhí)行資源主要包括三個方面:

(1)人力資源。人力資源包括政策執(zhí)行者的數(shù)量、知識結(jié)構(gòu)、人員組成、綜合素質(zhì)、組織執(zhí)行能力等方面。政府機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)對人力資源利用效果有重要影響。

(2)財物資源。這是政策執(zhí)行資源的核心構(gòu)成。財力資源主要是指政府的財政收入，也包括中央的財政轉(zhuǎn)移支付等其他財政收入。物力資源主要是指政府在政策執(zhí)行過程中投入的物資，一般當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源分布情況和政府的財政收入對此有重要影響。

(3)信息資源。信息資源主要是指在政策執(zhí)行過程的信息溝通與互動，以保障政策制定者和執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間的信息通暢，確保政策能在調(diào)整中執(zhí)行。信息的完備性是公共政策順利執(zhí)行的必備條件。

2.無形的政策執(zhí)行資源

無形的政策執(zhí)行資源主要是通過潛移默化的方式來影響目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的態(tài)度和價值取向。無形的政策執(zhí)行資源在政策執(zhí)行的過程中能夠起到減少執(zhí)行阻力、傳播政策價值理念的作用，但是它的有效培育和利用尚未受到重視。從政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體擁有的資源來看，無形的政策執(zhí)行資源主要包括兩個方面:

(1)政府的權(quán)威或公信力。權(quán)威是指“某人或某機(jī)構(gòu)具有的讓人自覺服從的能力或合法資格”;政府的公信力是指社會民眾對政府的一種信任感。當(dāng)政府形成了其自身的權(quán)威和公信力后，可以減少政策執(zhí)行遇到的阻力，為政策執(zhí)行提供保障。

(2)政治文化。政治文化指的是處在系統(tǒng)中的民眾對政治現(xiàn)象的一種取向模式。阿爾蒙德曾強(qiáng)調(diào)政治文化作為一種長期心理積淀的結(jié)果，對人們的政治行為具有潛移默化、深遠(yuǎn)持久的影響。人們對政治現(xiàn)象的價值觀取向是政策執(zhí)行的外部資源，具有較高政治社會化水平的目標(biāo)群體，能較好地吸納和理解政策的價值目標(biāo)，推動政策更好地沿著預(yù)定軌道前行。

公共政策執(zhí)行資源的獲得和產(chǎn)生有自上而下和自下而上兩種路徑。除了上級劃撥和本級政府財政收入等有形資源外，像權(quán)威、公信力等無形的政策執(zhí)行資源更多的是通過民眾和政府上下互動的過程中形成的。這就要求政府在獲取政策執(zhí)行資源的過程中，既要重視自上而下的資源分配，同時又要通過與民眾溝通互動的形式，傾聽民聲、關(guān)注民意，樹立良好的政府形象，增強(qiáng)政府的權(quán)威和公信力，通過創(chuàng)造和汲取無形的政策執(zhí)行資源來為公共政策的執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。

二、我國縣級政府公共政策執(zhí)行資源的弱勢特點

縣級政府在我國的各級政府之間處于承上啟下的地位，對下連接全國廣大的農(nóng)村基層，對上連接省、市，是連接城鄉(xiāng)的樞紐?？h級政府的職責(zé)廣泛、目標(biāo)群體分散、覆蓋范圍大，國家的政策方針在這里開始進(jìn)入基層。尤其是各種民生、惠農(nóng)政策，更要通過縣級政府實現(xiàn)政策的上傳下達(dá)，確保政策的順利執(zhí)行。目前我國縣級政府公共政策執(zhí)行資源的弱勢特點主要有以下方面。

(一)公共政策執(zhí)行資源不足

縣級政府的公共政策執(zhí)行資源不足的問題主要表現(xiàn)在財物資源緊缺上。縣級政府的財政收入主要來源于稅收收入、上級政府的轉(zhuǎn)移支付收入等。分稅制后，大部分稅源穩(wěn)定、集中、增收潛力較大的主體稅種劃歸中央或中央和地方共享，地方的稅種多數(shù)來源不穩(wěn)定且分散、征管難度大且成本高?！拜^低級次政府對主體稅種依賴度相對較低，而高度依賴于那些非主體稅種，這就使得較低級次的縣財政的財力處于非常不穩(wěn)定狀態(tài)，在各級財政中財力最為薄弱?！保?］同時，縣級政府承擔(dān)的公共管理和社會服務(wù)職能不斷擴(kuò)展，加上縣級政府本身存在機(jī)構(gòu)繁多、人員臃腫等問題，導(dǎo)致縣級政府面臨著行政成本居高不下、財政資金緊張、較高的負(fù)債等問題。根據(jù)統(tǒng)計，“分稅制以后，除鄉(xiāng)級財政尚可基本自給外，省、地和縣三級財政全部不能自給，其中縣級財政缺乏自給能力的程度最高，成為最脆弱的一級財政?！保?］我國縣級政府直接面向近70%的人口，承擔(dān)了絕大多數(shù)的社會管理和公共服務(wù)的職能，然而縣級政府的財政自給率分別低于鄉(xiāng)、地市、省，只有0.50。2009年“全國存在財力缺口的縣(區(qū))高達(dá)1232個，占全國總數(shù)的44%，資金缺口高達(dá)1048億元”［5］。

從無形的執(zhí)行資源角度來看，公共政策執(zhí)行資源的不足還表現(xiàn)在縣級政府形象沒有得到良好塑造、公眾的政治社會化水平偏低等問題?？h級政府的執(zhí)政理念仍然停留在以往的認(rèn)知中，政府工作人員工作效率低、服務(wù)水平參差不齊，大部分縣域缺乏良好的政治文化氛圍。有的縣級政府本身在政策執(zhí)行的過程中不能有效對公共政策進(jìn)行具體化，執(zhí)行方式單一、落后，從而導(dǎo)致政府權(quán)威受損，在政策執(zhí)行過程中不能用政府公信力獲得民眾支持來為政策的執(zhí)行鋪平道路。此外，寄托于強(qiáng)制力執(zhí)行公共政策導(dǎo)致政策執(zhí)行成本進(jìn)一步提高，縣級政府在政策的執(zhí)行上容易陷入兩難的境地。

(二)公共政策執(zhí)行資源的分配不均衡

由于我國目前沒有形成均等化撥款、專項撥款相互協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)移支付體系，本文主要從橫向上分析對不同地區(qū)的縣在政策執(zhí)行資源分配上存在的不均衡問題。

在我國，縱向的資源分配不均導(dǎo)致最突出的縱向財政缺口產(chǎn)生于中央和縣之間，而地區(qū)間的發(fā)展差異使同級政府間也容易產(chǎn)生橫向的財政缺口。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活水平差異較大的東中西部地區(qū)而言，相同的轉(zhuǎn)移支付制度不利于減少地區(qū)間的差異。根據(jù)邊際效應(yīng)遞減規(guī)律，當(dāng)資源要素的投入達(dá)到一定的程度后，收益將會呈遞減趨勢，因此，對于執(zhí)行資源需求不同的縣投入相同的資源要素，執(zhí)行資源帶來的效力也不同。目前，經(jīng)過再分配后東西部縣級政府的政策執(zhí)行資源尤其是財物資源仍有較大差距，“財政領(lǐng)域的不均等程度超過了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，財政均等化政策并未發(fā)揮應(yīng)有的作用”［3］，中西部地區(qū)縣域在公共服務(wù)均等化等問題上面臨著艱巨的任務(wù)，需要中央政府更多的資源支持。目前對不同的地區(qū)中央采取了不同的資金、政策傾斜，但是對地方的稅收返還、財政轉(zhuǎn)移支付的效果并不理想，近年來才開始改變在中央的稅收返還上東部地區(qū)所占的比重要高于中西部地區(qū)的局面。

(三)政策執(zhí)行資源的利用率較低

公共政策執(zhí)行資源的利用率偏低是縣級政府政策執(zhí)行資源利用過程中的關(guān)鍵問題?？h級政府作為執(zhí)行主體，對有限資源的利用無法發(fā)揮應(yīng)有的效果，加劇了執(zhí)行資源緊張的局面。

行政成本提高、職能范圍擴(kuò)張、地方政府公司主義發(fā)展等因素導(dǎo)致縣級執(zhí)行資源利用率降低。首先，高昂的政策執(zhí)行成本降低了執(zhí)行資源利用率。縣級政府機(jī)構(gòu)龐大、政策執(zhí)行程序繁瑣、政策執(zhí)行信息滯后、人員臃腫等都影響了政策執(zhí)行的效率。目前我國縣級政府的職能機(jī)構(gòu)一般在50個左右，“我國縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員占全國財政供養(yǎng)人員的70%以上，縣級財政支出中各項事業(yè)費和行政管理費一般的縣市占到了50%左右”［6］，這占用了縣大量緊缺的財政資金。其次，資源的投入產(chǎn)出績效直接影響了政策執(zhí)行資源綜合利用率。在地方政府公司主義抬頭的今天，縣級政府會壓縮政績和經(jīng)濟(jì)收益偏低的政策執(zhí)行資源投入，將資源優(yōu)先投入在考核標(biāo)準(zhǔn)明確、績效產(chǎn)出高的政策上，如計劃生育政策、招商引資政策等，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、排污治污、節(jié)約資源等具有重要社會效益政策的落實則容易停留在書面上、口頭上。此外，縣級政府還忽視了對無形的政策執(zhí)行資源的培育和利用，而是傾向于采用強(qiáng)制手段執(zhí)行政策，浪費人力、物力，損害政府權(quán)威和形象，增加政策執(zhí)行成本，浪費政策執(zhí)行資源。

三、充分開發(fā)和利用縣級政府公共政策執(zhí)行資源的思考

改善縣級政府的政策執(zhí)行資源存在的弱勢特點是提升縣級政府公共政策執(zhí)行效率的外部保證。針對目前縣級政府在政策執(zhí)行資源的使用過程中存在的問題，需要上級政府充足的資源分配劃撥作為縣級政府政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，縣級政府對執(zhí)行資源的高效利用作為政策有效執(zhí)行的保證，同時縣級政府要主動創(chuàng)造和汲取更多的執(zhí)行資源作為政策高效執(zhí)行的動力。

(一)改善政策執(zhí)行資源的分配機(jī)制

對上級政府而言，要重視縣級政府在公共政策執(zhí)行中的地位，建立系統(tǒng)的執(zhí)行資源分配劃撥機(jī)制，既照顧到整體，同時兼顧個體差別，確保政策執(zhí)行資源的分配合理。

第一，財政資源作為政策執(zhí)行資源主體，其有效劃分首先要求上級政府優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)，合理劃分中央、省、市、縣之間的稅收比例，改變縣級政府沒有獨立主體稅種的局面。中央要根據(jù)職能服務(wù)受益范圍大小程度確職責(zé)歸屬，決定與地方財權(quán)、事權(quán)的分配，以此為基礎(chǔ)合理劃分各級政府財政的支出比重。第二，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)混雜、透明性較低，同時易受主觀因素影響，要通過調(diào)整中央和地方的收支結(jié)構(gòu)，加大對民生、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付力度，來改善縱向財政分配不均勻的現(xiàn)象，實現(xiàn)政府間轉(zhuǎn)移支付的均等化，提高地區(qū)間政策執(zhí)行資源均等化水平。第三，重視政策執(zhí)行資源分配的績效考核。通過信息采集建立數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，防止資金層層截留現(xiàn)象出現(xiàn)，檢驗政策執(zhí)行資源分配對不同縣區(qū)政策執(zhí)行的影響，不斷完善政策執(zhí)行資源分配機(jī)制。

(二)完善縣級政府的執(zhí)行資源分配利用體系

對于縣級政府而言，除了外部執(zhí)行資源的保障外，縣級政府要提高對有形政策執(zhí)行資源的使用率，重視對無形政策執(zhí)行資源的創(chuàng)造利用，實現(xiàn)對有限政策執(zhí)行資源的最大化利用。

一方面，縣級政府不斷完善自身建設(shè)，提高執(zhí)行資源利用能力。通過提升工作人員的素質(zhì)、改善機(jī)構(gòu)設(shè)置、改進(jìn)政策執(zhí)行流程、提升信息管理能力等方式，提升縣級政府的執(zhí)行力。在政策執(zhí)行的過程中，減少重復(fù)、繁瑣配套制度的出現(xiàn)，通過合法的執(zhí)行程序?qū)崿F(xiàn)政策最終執(zhí)行與政策的精神理念的結(jié)合。另一方面，要優(yōu)化政策執(zhí)行資源配置體系?？h級政府對政策執(zhí)行過程中的資源分配具有再次分配的性質(zhì)，這就強(qiáng)調(diào)資源分配的公正、高效，實現(xiàn)執(zhí)行資源的最優(yōu)配置。據(jù)統(tǒng)計，“縣域資源配置優(yōu)化度對縣級政府的資源配置能力影響最大，其回歸系數(shù)高達(dá)1.238”［7］，因此，要做好科學(xué)的規(guī)劃，重視長遠(yuǎn)利益，將公共服務(wù)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策擺在同樣重要的位置上，改變資源投入型的政策執(zhí)行的方式，改變將資源過多地投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的現(xiàn)象。

(三)提升縣級政府政策執(zhí)行資源的創(chuàng)造汲取能力

提升縣級政府資源創(chuàng)造能力最主要的是要保證縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)地發(fā)展，保證財政收入的穩(wěn)步提高，這是提升縣級政府財政資源的核心。資源創(chuàng)造汲取能力是縣級政府公共服務(wù)能力的重要組成部分，要注重執(zhí)行資源的多渠道吸收，尤其是在公共服務(wù)政策的執(zhí)行領(lǐng)域，要實現(xiàn)公共物品供給的多渠道，吸納公益單位、公司、社會組織參與到公共服務(wù)體系的建設(shè)中來，鼓勵社會捐助，增加公共政策的執(zhí)行資源。

最后，要重視無形的政策執(zhí)行資源的培養(yǎng)和利用?？h級政府在政策執(zhí)行的過程中忽視了政府形象和權(quán)威對民間社會產(chǎn)生的導(dǎo)向作用。尤其是在征地補(bǔ)償、 計劃生育等涉及到民生的政策領(lǐng)域，強(qiáng)制性的政策執(zhí)行容易誘發(fā)大規(guī)模群體性事件?！熬嚯x民眾最近的縣級政府不可能與民間社會保持相當(dāng)?shù)木嚯x，政府如擁有充足的民間資源，將可克服公民追求私利，解決集體行動的困境，進(jìn)而提高治理能力。民間資源可視為達(dá)成政策目標(biāo)的重要資源以及工具?！保?］這種執(zhí)行信息的不完備會造成政策執(zhí)行偏差的出現(xiàn)。所以，縣級政府要健全和民眾的溝通渠道，建立政策執(zhí)行信息采集分析系統(tǒng)，從中塑造政府權(quán)威，改變行政命令的政策執(zhí)行方式通過高效公正的政策執(zhí)行和廉潔奉公的作風(fēng)建設(shè)來塑造政府形象，增加縣級政府政策執(zhí)行的權(quán)威資源。

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