張 萍，和麗萍，王瑞波，楊 碩

(云南省環(huán)境科學(xué)研究院，云南 昆明 650034)

環(huán)評審批是建設(shè)項目行政審批的重要階段，環(huán)評報告編制是環(huán)評審批的必要前置過程，環(huán)評報告是環(huán)評審批的必要的技術(shù)支撐文件。項目環(huán)評工作能否有序地推進(jìn)，直接影響到建設(shè)項目的行政審批及開工建設(shè)。然而，回顧建設(shè)項目的行政審批狀況，建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告質(zhì)量參差不齊等原因，在一定程度上影響了建設(shè)項目行政審批。

1 部分建設(shè)項目環(huán)評文件編制質(zhì)量存在較大問題

1.1 項目可研深度不夠，影響環(huán)評文件編制的進(jìn)度與質(zhì)量

(1)對項目選址的環(huán)境可行性論證不充分

項目可研對選址的環(huán)境可行性論證不夠深入。大部分可研報告中，對建設(shè)項目場(廠)址、線路、路徑的比選，主要從工程建設(shè)條件、建設(shè)費(fèi)用、經(jīng)營費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用及安全條件等方面進(jìn)行比較，對環(huán)境影響的比較分析不夠深入，沒有系統(tǒng)地分析選址是否符合城市總體規(guī)劃及土地利用規(guī)劃，沒有考慮項目場(廠)址是否在環(huán)境敏感區(qū)(包括:需特殊保護(hù)地區(qū)、生態(tài)敏感與脆弱區(qū)、文物古跡保護(hù)區(qū)、社會關(guān)注區(qū)、環(huán)境質(zhì)量已達(dá)不到環(huán)境功能區(qū)劃要求的地區(qū))等因素，導(dǎo)致有些項目選址不合理。到建設(shè)項目的環(huán)評相關(guān)階段，這些問題才被發(fā)現(xiàn)，環(huán)評報告編制階段、環(huán)評報告評估階段及環(huán)評報告審批階段需要開展大量的調(diào)查、協(xié)調(diào)及分析工作，耗費(fèi)較長的時間來協(xié)商解決選址不合理問題，影響環(huán)評報告編制完成的進(jìn)度。有些項目進(jìn)展到環(huán)評階段，由于選址不合理的問題，不得不終止項目，耗費(fèi)大量的財力、人力及時間。

(2)對與國家及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的相符性缺乏考慮

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》(2011 年本)、《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》(國發(fā)〔2005〕40 號)、《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》(國發(fā)〔2009〕38 號)以及多晶硅、磷銨、鐵合金、焦化、水泥、鉛鋅、鋁、銅冶煉、電石等9 個行業(yè)準(zhǔn)入條件等對項目的選址、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、生產(chǎn)工藝與裝備等均有明確限制，40個省級工業(yè)園區(qū)也均有各自明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與定位。但工程可研中，往往沒有考慮到項目是否與上述產(chǎn)業(yè)政策相符。

(3)有些可研編制文本質(zhì)量較差，環(huán)評關(guān)注的問題沒有交待清楚

早在2004 年，國務(wù)院就頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕320 號)，國家項目管理審批根據(jù)投資主體、資金來源、項目性質(zhì)的不同而分別實(shí)行審批制、核準(zhǔn)制和備案制。對于符合核準(zhǔn)制、備案制的建設(shè)項目政府不再進(jìn)行批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障公眾利益等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。在這種情況下，一些建設(shè)項目就沒有項目建議書、可行性研究報告。

有些可研報告的編制深度不夠，對環(huán)評報告編制需要的基礎(chǔ)資料交待不清;有些可研報告僅從工程角度考慮項目的可行性，沒有考慮項目選址及建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模是否符合國家相關(guān)政策，沒有考慮項目的環(huán)境可行性，因此有些可研報告不能很好地支撐環(huán)評過程中開展工程分析以及相關(guān)環(huán)境影響分析，環(huán)評報告編制者需要補(bǔ)充、落實(shí)的內(nèi)容較多，由此造成環(huán)評編制耗時較長。

1.2 有些項目環(huán)評文件的編制質(zhì)量有待提高

部分環(huán)評機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評文件深度和質(zhì)量都不能滿足相關(guān)規(guī)范要求，從而影響環(huán)評文件技術(shù)評估、審批，極大地制約了建設(shè)項目前期工作的進(jìn)度。環(huán)評文件編制中存在的問題主要有:對法規(guī)、政策、規(guī)劃等的要求把握不準(zhǔn)確;對項目環(huán)境影響特征分析與評價重點(diǎn)及等級確定不準(zhǔn)確;工程分析不透徹;環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查不翔實(shí)，監(jiān)測不規(guī)范;環(huán)境影響預(yù)測主觀隨意性較大;環(huán)保措施與環(huán)保要求針對性、可操作性不強(qiáng);環(huán)評文件內(nèi)容追求泛而全，沒有突出重點(diǎn);評價結(jié)論模糊。

1.3 環(huán)評業(yè)務(wù)量較大，環(huán)評從業(yè)單位及人員較少，影響項目進(jìn)度

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐加快，加之環(huán)評相關(guān)法規(guī)的制定與執(zhí)行力度不斷加強(qiáng)，需要開展規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評的項目數(shù)非常多，環(huán)評報告編制人員的工作強(qiáng)度非常大，每人手頭同時承接著多個項目，在一定程度上影響環(huán)評報告的進(jìn)度。另外，一些環(huán)評公司為了實(shí)現(xiàn)其良好的經(jīng)濟(jì)效益與業(yè)績，承接大量環(huán)評項目，一旦與建設(shè)單位簽訂合同、拿到首筆工作經(jīng)費(fèi)以后，如果來不及做，就將該項環(huán)評暫時放著不做。建設(shè)單位對環(huán)評工作程序不熟悉，對環(huán)評單位的督促工作不到位，致使環(huán)評單位往往未能按照合同約定的時間要求完成、提交環(huán)評文件。

2 加大環(huán)評管理，督促提高項目可研及環(huán)評文件的編制質(zhì)量

2.1 項目立項部門及建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)督促項目可研報告質(zhì)量

可行性研究報告及項目申請報告是編制項目環(huán)評文件的基礎(chǔ)性技術(shù)文件，水土保持方案、水資源論證報告、地質(zhì)勘查報告、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估說明書也是環(huán)評文件編制的重要依托，以上支撐性資料質(zhì)量和對環(huán)境保護(hù)理念的貫徹是確保環(huán)評文件編制質(zhì)量、提高編制效率的關(guān)鍵。在基礎(chǔ)性技術(shù)資料的編制中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn):

(1)強(qiáng)化可研編制單位、環(huán)評編制單位、水保編制單位、水資源論證單位、地勘單位、地質(zhì)災(zāi)害評估單位等進(jìn)行前期工作的單位的聯(lián)動及信息共享，及時發(fā)現(xiàn)并解決制約環(huán)評審批的問題。

(2)按照清潔生產(chǎn)原則，確定生產(chǎn)工藝、原輔材料及污染物防治，通過使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放。

(3)對于交通運(yùn)輸?shù)日嫉剌^長的行業(yè)，應(yīng)該盡量優(yōu)化選址及建設(shè)方案，減少占地;對于水電類建設(shè)項目，應(yīng)盡量在此階段落實(shí)生態(tài)流量下放的工程措施。

(4)對于工業(yè)類項目，應(yīng)按照最新的排放標(biāo)準(zhǔn)對污染物進(jìn)行控制，確保污染物實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放;應(yīng)對照危險廢物、一般工業(yè)固體廢物等污染控制標(biāo)準(zhǔn)，確保相關(guān)配套環(huán)保設(shè)施選址及建設(shè)方案合理;同時污染防治方案應(yīng)全面，確保所有污染物均得到合理處置。

(5)經(jīng)濟(jì)主管部門出具的立項文件、規(guī)劃部門或風(fēng)景名勝區(qū)主管部門的選址意見書和國土資源部門的土地利用意見等是下一步開展環(huán)評工作的依托性文件，也是此階段與相關(guān)主管部門落實(shí)上述文件的來源。

(6)在項目選址中，還應(yīng)注意以下問題:確保進(jìn)入工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等園區(qū)的項目符合園區(qū)規(guī)劃要求;加強(qiáng)與園區(qū)主管部門的溝通，使主管部門及時推動園區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作。

2.2 加強(qiáng)對環(huán)評從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，壯大從業(yè)人員隊伍

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，更好地為建設(shè)項目的環(huán)境管理及環(huán)評工作服務(wù)，需要按照“工作高效率、服務(wù)高質(zhì)量、對自己高標(biāo)準(zhǔn)”的“三高要求”，努力打造一支“思想好、作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精、會管理”的環(huán)評隊伍。

(1)建立技術(shù)顧問組，加強(qiáng)對項目環(huán)評文件編制工作的技術(shù)指導(dǎo)

聘用一批知識面廣、技術(shù)全面、理論水平高、環(huán)評工作經(jīng)驗豐富的專業(yè)環(huán)評人員組成重點(diǎn)建設(shè)項目環(huán)評技術(shù)顧問組，并全面負(fù)責(zé)重點(diǎn)建設(shè)項目環(huán)評文件編制的技術(shù)指導(dǎo)工作，對承接重點(diǎn)建設(shè)項目的環(huán)評工程師進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，審核環(huán)評文件，實(shí)現(xiàn)環(huán)評文件編制的過程控制管理。

(2)發(fā)布“十二五”期間重點(diǎn)建設(shè)項目環(huán)評文件編制要求

根據(jù)重點(diǎn)項目的類型及行業(yè)特征，結(jié)合省情，依據(jù)國家關(guān)于環(huán)評報告編制相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則與技術(shù)方法，以及環(huán)評文件審批的條件及要求，邀請省內(nèi)環(huán)評方面的權(quán)威專家組成編制組，編制“十二五”期間重點(diǎn)建設(shè)項目環(huán)評編制要求及基本內(nèi)容，來指導(dǎo)承接重點(diǎn)建設(shè)環(huán)評報告編制人員的環(huán)評報告編制工作，以保證報告編制的質(zhì)量，節(jié)省編制工作周期。

(3)加強(qiáng)對環(huán)評工程師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

要加強(qiáng)環(huán)評工程師的培養(yǎng)，各部門應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造必要的條件，鼓勵更多的環(huán)評工作人員通過環(huán)評工程師職業(yè)資格考試，對已取得資格的環(huán)評工程師也應(yīng)盡可能提供更多的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和工作鍛煉機(jī)會。

通過舉辦短期培訓(xùn)班，建立電子網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)系統(tǒng)等，邀請國內(nèi)、省內(nèi)權(quán)威環(huán)評專家，對承接建設(shè)項目環(huán)評報告編制及技術(shù)評估的人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提高環(huán)評及評估人員的業(yè)務(wù)水平。

(4)嘗試建立省級環(huán)評從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度

鑒于目前獲得國家頒發(fā)的環(huán)評工程師職業(yè)資格證書的人員較少，而對環(huán)評從業(yè)人員的需求量較大的現(xiàn)象，建立嘗試建立省級環(huán)評從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度，對未能獲得國家頒發(fā)的環(huán)評工程師職業(yè)資格證書及上崗證書，但已在從事環(huán)評工作或希望從事環(huán)評工作的人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對成績合格人員頒發(fā)證書，作為其在一定范圍、一定條件下從事環(huán)評工作的從業(yè)資格。

2.3 環(huán)評工程師應(yīng)認(rèn)真編制環(huán)評文件，確保質(zhì)量及時限

不同行業(yè)均有不同的環(huán)境特點(diǎn)，為提高環(huán)評文件編制質(zhì)量，環(huán)評工程師在環(huán)評文件編制中應(yīng)該根據(jù)不同行業(yè)的環(huán)境特征重點(diǎn)關(guān)注以下方面:

(1)認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)的方針政策、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)導(dǎo)則，引進(jìn)和采用新方法、新技術(shù)、新工藝;要加強(qiáng)指導(dǎo)、搞好服務(wù)，科學(xué)引導(dǎo)和推動實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)、技術(shù)升級，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，真正為建設(shè)單位出主意、想辦法。

(2)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)(特別是環(huán)境敏感區(qū))、污染源調(diào)查應(yīng)該完整，資料收集要全面，現(xiàn)場踏勘要深入;對項目的生產(chǎn)工藝流程和產(chǎn)污環(huán)節(jié)分析要清晰全面，水平衡、污染物平衡(如:硫平衡、有毒有害元素平衡等)應(yīng)正確，識別問題要清楚、全面、符合實(shí)際。

(3)污染物排放應(yīng)該達(dá)到相關(guān)污染控制標(biāo)準(zhǔn)的要求，符合區(qū)域污染物總量控制要求;不破壞原有區(qū)域環(huán)境功能，標(biāo)準(zhǔn)適用要正確;對國家有關(guān)政策、法規(guī)，區(qū)域總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃要熟悉，分析應(yīng)全面，引用最新的技術(shù)資料進(jìn)行環(huán)評文件的編制;按照相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則進(jìn)行編制，環(huán)評等級、環(huán)境影響預(yù)測深度應(yīng)該符合項目特點(diǎn)及環(huán)境特征。

(4)采取的污染治理措施應(yīng)該可行可靠，對相關(guān)工程的依托關(guān)系應(yīng)該明確;環(huán)境影響評價的結(jié)論影響清晰明確;環(huán)評文件編制的內(nèi)容與格式應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定及要求，不因“質(zhì)”費(fèi)“時”，避免因質(zhì)量問題反復(fù)修改而耽誤時間。

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