王玉忠

（1.河北省林業(yè)科學研究院，河北 石家莊 050061；2.河北省林木良種工程技術研究中心，河北 石家莊 050061）

河北省京津風沙源區(qū)包括張家口、承德兩市所轄24個縣（區(qū)）以及境內林場、牧場，區(qū)域面積757.40萬hm2，占全省國土面積的40.33%，占全國京津風沙源治理工程區(qū)總面積的16.5%。2000年該區(qū)組織實施京津風沙源治理工程以來，通過植被保護、植樹種草、退耕還林、小流域綜合治理以及生態(tài)移民等措施，大力治理沙化土地，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、調整農村經濟結構、增加農牧民收入、促進社會和經濟全面發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著的生態(tài)、經濟和社會效益。

1 河北省京津風沙源區(qū)生態(tài)建設存在的主要問題

1.1 區(qū)域林草資源總量偏低，質量欠佳

目前該區(qū)域森林覆蓋率達35.61%，其中張家口市森林覆蓋率只有21.67%，資源總量依然偏低，與控制風沙災害的要求相差甚遠?，F(xiàn)有林地質量不高，在有林地面積中純林占63.7%，中幼齡林占84.2%，平均蓄積量為27.6m3/hm2，只相當于全國林分平均蓄積量（84.8m3/hm2）的1/3；農田防護林網不完整，特別是壩上地區(qū)防護林中“小老樹”、枯死樹比較多，急需撫育或更新改造；工程區(qū)呈現(xiàn)退化趨勢的草地面積126.9萬hm2，占可利用草地面積的44.2%；草場質量處于中等偏下，平均每公頃載畜能力為3.0羊單位，不足建國初期載畜能力的1/2。

1.2 生態(tài)環(huán)境尚未根本好轉

一是水土流失面積較大。目前該區(qū)仍有50%以上的面積存在水土流失。二是土地風蝕沙化嚴重。2009年沙化土地監(jiān)測結果表明，張承地區(qū)129.1萬hm2沙化土地面積中，輕度沙化面積占88.0%，中度沙化面積占10.9%，重度極重度沙化面積占1.1%。其中河北省重度和極重度沙化土地面積幾乎全部分布在張承地區(qū)。三是水資源供需矛盾日益突出。京津冀地區(qū)人均水資源量（300m3）只有全國人均水量的1/7，是國際極度缺水標準（人均500m3）的60%。多年來，該區(qū)域年可供水資源量逐年減少，但需水量卻逐年增加，京津冀地區(qū)水資源總量已由19世紀50年代末期的280～290億m3減少到21世紀初期的140～150億m3，遠低于254.2億m3的多年平均水平。據(jù)預測，京津地區(qū)到2020年遇平水年將缺水23.8億m3，遇枯水年將缺水30.9億m3。四是濕地持續(xù)減少，生物多樣性受到威脅。由于工農業(yè)和生活用水急劇增加，加上氣候干旱，降水減少，造成地下水位下降，濕地面積縮小，濕地生態(tài)環(huán)境迅速惡化。到目前，常年有水的大小湖淖僅剩200多個，水域面積僅剩1.4萬hm2，比建國前減少4.6萬hm2；濕地面積僅剩16.1萬hm2，比建國前減少10萬hm2；濕生和水生生物也大量減少，很多候鳥、遷徙鳥類已無法在該區(qū)駐留。

1.3 區(qū)域經濟薄弱，農牧民生活水平低

本區(qū)是河北省乃至全國最貧困的地區(qū)之一，傳統(tǒng)的小農生產方式和自給自足的生活方式至今沒有發(fā)生根本變化。區(qū)域經濟綜合實力不強，產業(yè)結構仍處于較低水平，具有鮮明的依農和依礦的資源型特征。農村人口比例大，勞動力素質低，區(qū)域性貧困突出，高素質的科技人才和勞動力向外轉移的趨勢明顯。統(tǒng)計資料顯示，該區(qū)域人均GDP、人均財政收入和農民人均純收入均低于全省平均水平，和京津相比差1～2倍。另外該區(qū)仍有貧困人口132.8萬人。

1.4 生態(tài)建設投入總量不足，單位投資標準低

當前生態(tài)建設工程實行的是國家財政補助政策，不僅投入總量不足，單位面積投入標準也低，與實際造林成本需求存在顯著差異。據(jù)調查，2009年河北省人工造林平均成本為6690元/hm2，其中京津風沙源區(qū)生態(tài)林容器苗造林平均成本8775元/hm2，生態(tài)型經濟樹種造林平均成本11700元/hm2，與國家造林補助標準3000元/hm2相比，平均成本相差3690元/hm2，補助經費不足造林成本的1/2。由于京津風沙源區(qū)經濟不發(fā)達，貧困縣多，地方政府財力有限，地方和群眾投入生態(tài)建設的資金有限。同時隨著治理難度越來越大，苗木和勞動力價格的不斷提高，建設成本也相應不斷增加，生態(tài)建設任務與可供資金之間的矛盾更加突出。

1.5 按流域統(tǒng)籌規(guī)劃不到位，生態(tài)建設與經濟發(fā)展協(xié)調不夠

一是從國家層面上看，雖然啟動了京津風沙源治理、二十一世紀首都水資源持續(xù)利用等工程，而沒有制定區(qū)域生態(tài)建設整體規(guī)劃，在生態(tài)建設上的支持力度不夠、整體協(xié)調不夠，缺少生態(tài)環(huán)境建設的整體推進機制。京津冀三方認識不一，缺乏溝通協(xié)調，各行其是，合作也只限于水源林、森林資源保護等小規(guī)模、小范圍的局部合作，尚未開展全方位、高起點、高層次的合作，這嚴重制約了地區(qū)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。二是從生態(tài)建設工程管理和規(guī)劃設計上看，京津風沙源治理一期工程共設置了林業(yè)建設、草地治理、水利措施、生態(tài)移民四大類、17個項目，分屬林業(yè)、水利、農業(yè)等不同行業(yè)部門管理，且在退耕還林中機械地按樹種劃定生態(tài)林和經濟林比例，并進行硬性約束，造成了工程地塊治理不徹底、措施不完整、部門之間各自為戰(zhàn)的局面，致使生物措施、工程措施、農藝措施一齊上，集中連片，規(guī)模治理的技術路線無法實施，甚至形成了“半拉子”工程。

2 河北省京津風沙源區(qū)生態(tài)建設發(fā)展的對策

2.1 戰(zhàn)略定位與總體思路

河北省京津風沙源區(qū)地處京津周圍，既要為京津阻沙源、保水源，又要加快發(fā)展地方經濟、提高農民收入、建設和諧社會。因此，該地區(qū)生態(tài)建設的戰(zhàn)略定位應該是：在京津冀生態(tài)安全體系構建中的主體地位，在京津冀和諧社會構建中的重要地位，在本區(qū)域和諧發(fā)展中的基礎地位。

依據(jù)“三地位”，該區(qū)域生態(tài)建設的總體思路是：以科學發(fā)展觀為指導，以“構筑生態(tài)安全屏障，完善生態(tài)產業(yè)體系，實現(xiàn)生態(tài)和諧發(fā)展”為目標，堅持區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調、生態(tài)經濟社會和諧發(fā)展的方針，按照預防為主、治理與保護并重、生態(tài)建設與產業(yè)發(fā)展同步的原則，明確目標，科學布局，突出重點，大力實施生態(tài)建設工程，注重治沙、阻沙、保水，盡快建設和恢復林草植被，建立完備的生態(tài)安全體系；大力發(fā)展綠色產業(yè)，突出抓好特色種植業(yè)、以專業(yè)養(yǎng)殖為主的畜牧業(yè)、林果業(yè)、農林果牧產品加工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)等，滿足人們多種需求，建立發(fā)達的生態(tài)產業(yè)體系；大力弘揚綠色文明，提倡公眾綠色消費，提高公眾生態(tài)意識，建立繁榮的生態(tài)文化體系，最終實現(xiàn)區(qū)域經濟、社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 對策措施

2.2.1 建立強有力的組織領導，加強統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調 該區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設涉及到京津冀3個省、市和發(fā)展改革、財政、國土資源、農業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧開發(fā)、環(huán)保等多個部門，因此，各級政府在生態(tài)建設中應處于主導地位，主要領導應親自抓、負總責。為加強組織領導和綜合協(xié)調，建議一是成立由京津冀3省、市政府主要領導掛帥，各市、縣、區(qū)和發(fā)改委、財政等相關部門一把手為成員的組織協(xié)調機構，建立有效地定期協(xié)調、協(xié)商機制。二是由各級發(fā)展改革委統(tǒng)一領導和組織實施京津風沙源區(qū)生態(tài)建設工作，建立跨部門的、合理的、公正的、透明的決策規(guī)則、程序、過程和高效的運行機制，提高生態(tài)建設有關政策的協(xié)調性和一致性，降低工程管理成本，提高工程管理效益。三是運用流域綜合管理技術與方法，從海灤河流域生態(tài)環(huán)境建設與保護整體利益出發(fā)，編制跨省市綜合流域生態(tài)建設規(guī)劃，并嚴格按規(guī)劃實施，確保規(guī)劃的嚴肅性、法規(guī)性。

2.2.2 加大投入，提高標準，建立多元化的生態(tài)建設投入機制 資金是河北省京津風沙源區(qū)生態(tài)建設的重要要素，良好的生態(tài)環(huán)境必須有充足的資金作保障。因此建議，一是確立財政公共投入為主體。生態(tài)建設作為一項生態(tài)修復與重建的公益性社會事業(yè)，理應由政府公共財政投入作為投資主體，在林業(yè)生態(tài)體系建設、生態(tài)文化建設、生態(tài)基礎設施建設等方面加大資金投入力度，建立和完善公共投入機制和績效評價機制，加強資金的監(jiān)管和安全運行，提高資金使用效益。二是統(tǒng)一投資政策，提高單位投資標準。采取中央政府、京津兩市補貼、河北省多方自籌等方式，統(tǒng)一生態(tài)建設投資標準，并按照不同的建設工程采取不同的補助政策，提高補助標準。如對植樹造林、種草等生態(tài)建設主體工程實行中央和省級財政全額投資；對生態(tài)建設附屬工程以及生態(tài)產業(yè)項目可按不同項目提高補助標準或貼息貸款補貼。三是建立多元化的投資機制。通過建立生態(tài)經濟市場、生態(tài)建設項目市場、生態(tài)投融資市場，構建生態(tài)林業(yè)園區(qū)，完善財政、稅收、金融、項目審批、生態(tài)建設產權與使用權交易轉讓等政府支持生態(tài)投融資導向政策和制度，推進生態(tài)經濟市場化，吸引和引導企業(yè)和社會資金投入生態(tài)建設和產業(yè)發(fā)展，拓寬投融資渠道，實現(xiàn)生態(tài)建設投融資主體多元化。

2.2.3 建立政府生態(tài)補償機制，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展 協(xié)調好生態(tài)增益區(qū)和生態(tài)受益區(qū)的區(qū)域利益關系，是生態(tài)建設的重要政策。在市場經濟體制下，按照資源和生態(tài)服務功能資本化，建立合理的流域生態(tài)補償機制，有利于理順流域上下游間的生態(tài)關系和利益關系，加快生態(tài)環(huán)境保護，從而促進全區(qū)域生態(tài)、經濟、社會協(xié)調發(fā)展。一是加大一般性財政轉移支付力度，大力實施生態(tài)扶貧，增強貧困地區(qū)綜合經濟實力，提高貧困人口的生活保障水平和生產能力。二是中央和京、津、冀3省市每年安排一定數(shù)量的財政資金，建立區(qū)域生態(tài)補償專項基金，重點用于河北省京津風沙源區(qū)水資源補償、森林生態(tài)效益補償和禁牧補貼等，逐步擴大補償范圍，并根據(jù)物價水平和生產管理成本等因素，每5年調整一次補償標準。三是借鑒國內外碳匯交易的模式，積極探索開展京津風沙源區(qū)碳匯交易，加快碳匯林建設，逐步建立森林碳匯機制。四是充分發(fā)揮京、津兩市的技術、人才和經濟等優(yōu)勢，通過開展技術服務、培訓技術人才和管理人才，提高受補償者的生產技能和管理組織水平，以技術扶持的形式對生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。

2.2.4 強化科技、人才支撐，提高生態(tài)建設的質量和效益 為了保證生態(tài)工程建設的質量和效益，應加大科技和人才支撐力度。一是加強生態(tài)科技支撐。針對生態(tài)環(huán)境建設中存在的自然條件惡劣、立地條件差、造林綠化難度大等關鍵問題，重點研究良種壯苗快速擴繁技術、脆弱生態(tài)區(qū)造林與植被恢復技術、流域綜合治理技術、森林健康保育及綜合管理技術、自然保護區(qū)生物多樣性保護技術、短周期工業(yè)用材林和珍貴用材林培育技術以及森林火災和生物災害防控技術等，為生態(tài)建設提供強有力的科技支撐。二是加強產業(yè)科技支撐。圍繞農產品貯藏與加工利用和農村新能源建設，以增值增效和循環(huán)利用為目標，重點開展林草高效綜合利用技術研究與示范，農林畜產品加工技術研究與產業(yè)化，新鮮果蔬包裝、運輸及其貯藏技術研究，農村植物源副產品能源化利用關鍵技術開發(fā)與示范，養(yǎng)殖業(yè)廢棄物沼氣化、肥料化利用關鍵技術開發(fā)與集成示范，為生態(tài)產業(yè)發(fā)展提供強有力的科技依托。三是加強人才支撐。樹立人才資源是第一資源的觀念，強化人才意識，充分發(fā)揮特殊的區(qū)位優(yōu)勢，借助國家和京津冀教育、科研機構和人才資源，加速各類科技人才的引進與培養(yǎng)，建立人才引進、吸收、開發(fā)、培養(yǎng)和本土供應的保障制度和柔性制度，培育人才建設和開發(fā)利用的多元模式，優(yōu)化人才結構，創(chuàng)新人才資源培養(yǎng)、利用與動態(tài)管理機制。按照部門分工、分級培訓、分級負責的要求，大力開展技術培訓和技術服務，全面提高生態(tài)建設從業(yè)人員的整體素質。

2.2.5 創(chuàng)新體制和運行機制，構建完善的政策體系 政策體系是河北省京津風沙源區(qū)生態(tài)建設得以持續(xù)有效推進的制度保證。一是根據(jù)該區(qū)域生態(tài)建設要求和實際情況，圍繞植被建設、水資源保護等關鍵問題，盡快出臺相對統(tǒng)一的資源開發(fā)與利用地方法規(guī)，建立和完善京津冀3省市相互配套的生態(tài)建設與保護地方法規(guī)，規(guī)范大流域生態(tài)建設與保護行為。二是優(yōu)先制定規(guī)范政府行為、引導林業(yè)生態(tài)產業(yè)、調動公眾積極性的地方法規(guī)，建立起行之有效的法規(guī)體系。整合生態(tài)行政執(zhí)法力量，強化綜合執(zhí)法，推行生態(tài)執(zhí)法責任制量化考核制度，加強綜合執(zhí)法制度化建設。完善行政監(jiān)察，優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)督機制，嚴懲違法犯罪行為。三是以集體林權和草權制度改革為重點，研究和制定資源流轉、財政稅收、生態(tài)補償及社會化服務等方面的政策和制度，探索土地有償流轉的新機制，從根本上消除制約生態(tài)建設的體制和機制障礙。四是通過建立科學決策機制、規(guī)范政策執(zhí)行過程、完善林草資源評價機制等，全面推進管理體制改革，改進政府管理職能，加強生態(tài)環(huán)境政策調控的引導作用，最大限度地利用各種生產要素，實現(xiàn)自然與社會資源的合理配置。

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