張志貴，狄 勇

（山東省淮河流域水利管理局，山東 濟(jì)南 250100）

南四湖實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度研究

張志貴，狄 勇

（山東省淮河流域水利管理局，山東 濟(jì)南 250100）

針對(duì)南四湖流域用水矛盾突出，水資源利用現(xiàn)狀較惡劣的問(wèn)題，深入研究由管理紅線體系、管理制度體系、管理保障體系構(gòu)成的南四湖實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，以緩解嚴(yán)峻的水資源供需矛盾，促進(jìn)南四湖流域社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

南四湖；水資源；管理制度

南四湖流域人均水資源量?jī)H250m3，屬于資源性嚴(yán)重缺水地區(qū)。雖然1956年國(guó)務(wù)院已批復(fù)明確規(guī)定“微山湖湖面由山東省微山縣統(tǒng)一管理”，但當(dāng)?shù)厮从山K、山東兩省共用，省際用水矛盾較為突出。

1）取水許可和水資源費(fèi)征收不統(tǒng)一。目前淮河水利委員會(huì)依據(jù)《水利部關(guān)于授予淮河水利委員會(huì)取水許可管理權(quán)限的通知》（水政資［1994］276號(hào)），對(duì)南四湖的取水實(shí)施許可管理。山東省濟(jì)寧市、微山縣等水利部門(mén)則依據(jù)《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》等法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)山東省境內(nèi)的南四湖取水實(shí)施許可管理并征收水資源費(fèi)。

2）用水總量控制管理。為解決江蘇、山東兩省用水矛盾，管好用好南四湖的水資源，國(guó)家農(nóng)委以國(guó)農(nóng)辦字［1980］第50號(hào)文批轉(zhuǎn)水利部《關(guān)于處理蘇魯兩省南四湖地區(qū)邊界水利問(wèn)題的報(bào)告》對(duì)山東、江蘇兩省南四湖用水總量進(jìn)行了規(guī)定，但未得到貫徹落實(shí)。

3）入河排污口管理。南四湖周邊排污單位眾多，南四湖相關(guān)管理部門(mén)加大了對(duì)南四湖周邊排污口的監(jiān)控，建立了相應(yīng)的檢查制度，目前主要由淮委進(jìn)行管理，山東省在此方面的管理也在加強(qiáng)。

4）區(qū)域用水效率有待提高。雖然當(dāng)?shù)卣叨戎匾曀Y源節(jié)約制度，但與2011年中央一號(hào)文件的要求相比，計(jì)劃用水制度、超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度等用水效率控制制度尚待進(jìn)一步健全，重點(diǎn)取用水戶(hù)的節(jié)約用水管理尚待進(jìn)一步加強(qiáng)。

1 影響水資源管理的因素分析

1.1 南四湖流域及流域水資源的特殊性

南四湖的形成與黃河改道、決口泛濫及運(yùn)河開(kāi)發(fā)密切相關(guān)，由南陽(yáng)湖、獨(dú)山湖、昭陽(yáng)湖、微山湖四湖相連而成。二級(jí)壩建成以后，南四湖實(shí)際僅是上下兩級(jí)湖，由于二級(jí)壩的調(diào)蓄，上下級(jí)湖蓄水量差別很大。南四湖屬于淮河流域泗河水系，承接魯、蘇、豫、皖4省32個(gè)縣（市、區(qū)）的53條入湖河道的來(lái)水，其河道變化的復(fù)雜情況，不但在全國(guó)，恐怕在世界上也是少有的。

1.2 南四湖流域資源開(kāi)發(fā)對(duì)水資源環(huán)境的影響

農(nóng)業(yè)的發(fā)展和養(yǎng)殖業(yè)造成的污染對(duì)流域水資源環(huán)境產(chǎn)生了影響。農(nóng)業(yè)灌溉回歸水進(jìn)湖、不科學(xué)的種植方式造成水土流失、流域內(nèi)畜禽養(yǎng)殖所產(chǎn)生的糞便和飼料大都未經(jīng)處理排入河流和水體，以及農(nóng)業(yè)用水量缺乏科學(xué)有效的控制措施，造成水體污染、湖泊淤積和流域水資源的嚴(yán)重消耗。近年來(lái)，各行各業(yè)對(duì)水的需求高速增長(zhǎng)，工農(nóng)業(yè)爭(zhēng)水、城鄉(xiāng)爭(zhēng)水的矛盾日趨突出，水環(huán)境日益惡化，同時(shí)南四湖已成為周邊縣（市、區(qū)）工業(yè)廢水和生活廢水的納污湖，水質(zhì)污染已成為制約湖區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。目前，有18個(gè)?。ㄊ校┑拇霸诖撕叫?，船上的生活污水和各種廢棄物也直接排入水體，對(duì)河流和湖體的水質(zhì)污染影響很大。旅游業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了許多水環(huán)境問(wèn)題，沿湖城鎮(zhèn)日常生活污水消耗水中的溶解氧，人的糞便、餐飲服務(wù)業(yè)排出生活污水流入湖中，加重污染湖體水質(zhì)，增加南四湖湖水污染的負(fù)荷。

1.3 流域內(nèi)不同行政區(qū)域水資源管理的利益訴求

南四湖湖區(qū)處于一種多頭分散管理的狀態(tài)，利益關(guān)系復(fù)雜而龐大。在南四湖流域水資源管理中，流域內(nèi)各個(gè)行政區(qū)域間在水資源的開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)等方面表現(xiàn)出了以各自利益為中心的狀況，導(dǎo)致了區(qū)域之間水事糾紛不斷出現(xiàn)。

目前分行業(yè)、分部門(mén)的分散管理體制，使水資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和治理、節(jié)約、配置缺乏有效的統(tǒng)一性，難以實(shí)現(xiàn)水資源的合理開(kāi)發(fā)、高效利用和切實(shí)保護(hù)，在水資源保護(hù)和合理配置方面難以形成強(qiáng)有力的手段。

2 構(gòu)建最嚴(yán)格水資源管理制度體系

根據(jù)南四湖流域水資源的特點(diǎn)和管理現(xiàn)狀，針對(duì)水資源管理實(shí)踐中存在的問(wèn)題，按照2011年中央一號(hào)文件、中央水利工作會(huì)議的總體部署，依據(jù)山東省貫徹實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理的總體安排，結(jié)合南四湖實(shí)際需要，從管理目標(biāo)、管理制度、管理保障三方面分別構(gòu)建相關(guān)的管理紅線體系、管理制度體系、管理保障體系。

在管理目標(biāo)上，需要按照實(shí)行劃定“三條紅線”的要求；在管理制度上，需要按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，構(gòu)建嚴(yán)格的管理制度體系；在管理保障上，需要按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，建立健全相關(guān)的工程保障體系、監(jiān)控體系和體制機(jī)制保障體系和法規(guī)保障體系。

2.1 管理紅線體系

確立南四湖水資源管理的控制指標(biāo)體系，是在南四湖實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的基本前提。按照水利部統(tǒng)一部署要求及《山東省用水總量控制管理辦法》的規(guī)定，開(kāi)展用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污等控制指標(biāo)（即“三條紅線”）的制定分解工作。

1）南四湖用水總量控制指標(biāo)。包括兩方面：一是具有引水功能河流的引水總量控制指標(biāo)；二是通過(guò)提水泵站等直接從南四湖取水的取水總量控制指標(biāo)。

2）南四湖用水效率控制指標(biāo)。主要是指南四湖周邊有關(guān)行政區(qū)域的用水效率控制指標(biāo)。

3）南四湖水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)。依據(jù)山東省政府批復(fù)的《山東省水功能區(qū)劃》和《山東省水功能區(qū)限制排污總量意見(jiàn)》等，制定分區(qū)域及各水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)。

2.2 管理制度體系

對(duì)南四湖水資源的開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)進(jìn)行嚴(yán)格管理，是在南四湖實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的最主要抓手，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1）用水總量控制制度，包括水資源論證管理、取水許可管理。

2）用水效率控制制度，主要是指計(jì)劃用水管理、計(jì)量收費(fèi)管理。

3）水功能區(qū)限制納污控制制度，涉及到水功能區(qū)管理、入河（湖）排污口管理。

4）評(píng)估考核制度，分別是“三條紅線”的評(píng)估制度和“三條紅線”的考核制度兩部分。

2.3 管理制度的保障體系

1）工程體系。為了在南四湖實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，需進(jìn)一步加強(qiáng)包括南四湖水資源控制工程、水網(wǎng)工程體系等相關(guān)工程體系建設(shè)，完善相關(guān)的工程管理體制。

2）監(jiān)控體系。從南四湖實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)際需求出發(fā)，加快建設(shè)完善三方面的監(jiān)控系統(tǒng)。包括南四湖用水總量監(jiān)控、重點(diǎn)取用水戶(hù)實(shí)時(shí)監(jiān)控和水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)控。

3）體制機(jī)制體系。健全完善的水資源管理體制機(jī)制體系是最嚴(yán)格水資源管理制度高效運(yùn)轉(zhuǎn)的有效支撐。主要從以下3個(gè)方面構(gòu)建完善南四湖水資源管理的體制機(jī)制體系：流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制；區(qū)域內(nèi)部集中統(tǒng)一的水資源管理體制；區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)各部門(mén)之間的合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

4）法規(guī)保障體系。南四湖實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，需要在法律制度建設(shè)和嚴(yán)格的水行政執(zhí)法方面提供保障，主要指南四湖法律制度體系和南四湖水行政執(zhí)法體系。

3 結(jié) 語(yǔ)

南四湖流域水資源管理，通過(guò)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理，可促進(jìn)水資源有效利用、節(jié)約和保護(hù)的管理，從而提高其開(kāi)發(fā)利用效率，緩解和克服當(dāng)今嚴(yán)峻的水資源供需矛盾，對(duì)加強(qiáng)南四湖流域水資源管理、促進(jìn)南四湖流域社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有重要作用。同時(shí)南四湖作為南水北調(diào)工程的組成部分，實(shí)施南四湖水資源嚴(yán)格管理，對(duì)為南水北調(diào)工程提供安全的水資源和良好的水生態(tài)環(huán)境，對(duì)支撐和保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也具有非常重要的意義。

（責(zé)任編輯張玉燕）

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張志貴（1963—），男，高級(jí)工程師