葛新斌

2004年元旦，中共中央“一號文件”宣布了一項重大惠農(nóng)新政:準備用五年的時間逐步取消農(nóng)業(yè)稅，并增加對農(nóng)業(yè)的投入，逐步擴大對農(nóng)民的補貼范圍。2005年12月底，全國人大常委會通過決議，自2006年元旦起，廢止實施了48年之久的《農(nóng)業(yè)稅條例》，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，全部免征牧業(yè)稅。從此，中國延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”步入歷史博物館。這一劃時代的惠農(nóng)新政，隨即對農(nóng)村教育政策產(chǎn)生了直接影響。中央政府決定，從2007年秋季開始，免除農(nóng)村公辦義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生的書雜費。2008年秋季，全國城鎮(zhèn)公辦義務(wù)教育學(xué)校同樣免除學(xué)生的書雜費。至此，我國義務(wù)教育進入了免除學(xué)費和書雜費的新時代。在上述重大政策轉(zhuǎn)變的同時，中央政府還出臺了一系列的配套政策與措施。于是，我國農(nóng)村教育的面貌“為之一變”!然而，實地調(diào)查顯示，與城鎮(zhèn)學(xué)校相比，農(nóng)村學(xué)校仍可一言蔽之曰:“硬件不硬，軟件更軟!”本文即從農(nóng)村學(xué)校的“人”(師資隊伍)與“財”(教育經(jīng)費)兩個方面略作梳理與分析，以期尋求相關(guān)問題的有效解決之道。

一、農(nóng)村的教師隊伍仍然很簿弱

1980年之前，農(nóng)村教師隊伍的主體是民辦教師。在計劃體制時代，我國農(nóng)村教育規(guī)模較小，師資培養(yǎng)體系尚不健全，每年培養(yǎng)的新教師數(shù)量極為有限。尤其在“文革”期間，各級各類師范院校停止正常招生，農(nóng)村學(xué)校更是無法得到正常的師資補充。1977年恢復(fù)高考之后，各級各類師范院校開始源源不斷培養(yǎng)出新的師資，他們逐漸補充到了農(nóng)村學(xué)校之中。1980年代初，國家出臺規(guī)定，不再吸納新的民辦教師入職。1986年《義務(wù)教育法》頒布之后，隨著農(nóng)村教育規(guī)模的擴張，師范院校畢業(yè)生開始大量進入農(nóng)村教師隊伍行列。1990年至2000年十年間，隨著“普九”達標驗收工作的大力推進，中央政府曾明確宣布:“決不把民辦教師問題帶入21世紀!”于是，各級政府通過“關(guān)、招、轉(zhuǎn)、辭、退”等措施，到2000年之后，農(nóng)村學(xué)校已經(jīng)不再任用民辦教師。［1］然而，在民辦教師退出歷史舞臺后，農(nóng)村教師隊伍之中又出現(xiàn)了代課教師人數(shù)迅速膨脹的現(xiàn)象。從2006年開始，隨著各大媒體不斷曝光代課教師方面存在的嚴重問題，中央政府開始堅定決心解決代課教師問題。各地通過實施“代轉(zhuǎn)公”考試等措施，使得代課教師人數(shù)從形式上開始大為下降。然而，最近研究者發(fā)現(xiàn)，一些欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校仍在以極低的薪資，聘用不叫“代課教師”的代課教師——“臨聘教師”。這些人員往往學(xué)歷很低，并且大都沒有接受過正規(guī)的教師教育。這值得我們認真反思:在不解決合格教師有效供給的前提下，以往那種通過簡單行政命令的方式，“一刀切”清理某類人員的做法，究竟其成效如何?

就整體狀況來看，當前我國農(nóng)村教師隊伍普遍存在著學(xué)歷達標率較低、職稱結(jié)構(gòu)偏低、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理、人員素養(yǎng)不合格等情況。譬如，廣東某山區(qū)縣擁有在編教師4 130余名，其中，高中教師學(xué)歷達標率為63%，初中86%，小學(xué)98%，具有本科學(xué)歷的初中教師僅占8.2%;全縣教師擁有高級職稱者為77人;音樂、體育、美術(shù)、英語和信息技術(shù)學(xué)科的教師多為其他學(xué)科教師兼任或經(jīng)短期培訓(xùn)后轉(zhuǎn)任。之所以會出現(xiàn)上述情況，根源就在于農(nóng)村教師待遇過低。以廣東為例，目前珠三角地區(qū)的中小學(xué)辦公教師，月入往往在六七千元以上，高中教師甚至月入過萬。而欠發(fā)達地區(qū)的中小學(xué)教師月薪卻只有兩千元左右，個別地方的公辦教師月薪甚至還不足千元。在市場經(jīng)濟條件下，巨大的收入落差，必然導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的“人才吸留”效應(yīng)。于是，欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校就會普遍出現(xiàn)“新人進不來，能人留不住”的窘困局面。研究者多次實地調(diào)查皆發(fā)現(xiàn)，2000年以后，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村學(xué)?；旧险衅覆坏剿仞B(yǎng)較高的教師。甚至出生于這些地方的較高層次的師范院校畢業(yè)生，也很少有返鄉(xiāng)任教者。與此同時，欠發(fā)達地區(qū)的骨干教師和優(yōu)秀校長卻又在源源不斷地流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。于是，欠發(fā)達地區(qū)的教育領(lǐng)導(dǎo)者對于較高層次“國培計劃”“省培計劃”之類的教師繼續(xù)教育項目，往往懷抱著“愛恨交織”的心態(tài):一方面，他們希望通過高層次的教師培訓(xùn)活動，輸送本地的骨干教師出去增廣見聞，提高專業(yè)發(fā)展水平;另一方面，他們往往又擔心通過這些培訓(xùn)活動，本地的教師結(jié)識到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的教師，從而埋下“順藤摸瓜”而“離家出走”的種子。

如前所述，農(nóng)村教師隊伍建設(shè)中的諸多尷尬，其根源即在于農(nóng)村教師收入偏低。而農(nóng)村教師收入水平的高低，又直接受制于目前“縣財支付”的農(nóng)村教師工資發(fā)放機制。這種機制也是我國現(xiàn)行教育投入體制欠合理的一個具體表現(xiàn)。對于欠發(fā)達地區(qū)的縣級政府而言，更是一筆十分沉重的財政負擔。近年來，一些欠發(fā)達地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)了中小學(xué)教師為爭取更高收入和待遇水平而導(dǎo)致的大規(guī)模聚集事件，就已突出地反映出當前農(nóng)村教師工資發(fā)放機制的脆弱性。

面對上述情況，中央和地方各級政府既非閉目塞聽，更非無所作為。相反，自2000年以來，為解決農(nóng)村教師隊伍建設(shè)中存在的諸多問題，從中央到地方都在連續(xù)不斷地出臺相應(yīng)的對策與措施。譬如，2000年全國農(nóng)村稅費改革后，各地政府出臺的“教師工資發(fā)放縣級行政首長負責制”，即從根本上遏制了全國范圍內(nèi)大面積拖欠農(nóng)村教師工資的現(xiàn)象。到2007年，在要求地方政府清理代課教師的同時，中央政府又出臺了教育部所屬六所師范院校招收免費師范生的政策，至今已有兩屆免費師范生畢業(yè)后從教。此外，中央政府還出臺了“農(nóng)村教育碩士培養(yǎng)計劃”、“中西部農(nóng)村特崗教師計劃”和“中小學(xué)教師國培項目”等政策;一些省級政府也出臺過“農(nóng)村教師上崗?fù)速M計劃”、“城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育計劃”以及發(fā)達地區(qū)對口支援欠發(fā)達地區(qū)的“千校扶千校計劃”。就這些政策措施的實際效果而言，可以說，它們都在一定程度上，從某個側(cè)面緩解了農(nóng)村師資隊伍建設(shè)中存在的突出問題。然而，就整體效果而言，這些政策措施目標并非一致，其影響也常有相互抵牾之處。尤其是這些政策措施往往“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，治標不治本，無法有效解決農(nóng)村教師隊伍“新人進不來，能人留不住，整體素養(yǎng)偏低”這一“老大難”問題。

針對這種局面，多年以來，研究者曾在各種場合和向政府提交的咨詢報告中，反復(fù)提及一個“標本兼治”之策:即進一步加大中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付力度，盡快建立欠發(fā)達縣域農(nóng)村教師工資保障機制，以實質(zhì)性地提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村教師的收入和待遇水平。其具體措施包括:一是提高農(nóng)村教師工資投放的財政統(tǒng)籌層級，把目前農(nóng)村教師工資的“縣財支付”方式，調(diào)整為“省縣結(jié)合”體制;二是以省級行政區(qū)劃為單位，根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況和消費水平，把全區(qū)劃分為若干個不同的農(nóng)村教師工資標準區(qū)域;三是在核定全區(qū)縣級財政支付教師工資能力的前提下，對照該縣省定教師工資標準，由省級財政補足縣級財力無法支付的差額。只有如此，才能大面積和實質(zhì)性地提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村教師的收入水平，避免出現(xiàn)解決“民辦教師”問題后又來了“代課教師”，解決“代課教師”后再冒出“臨聘教師”之類的現(xiàn)象，進而吸引社會上較高素養(yǎng)的人員到欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村學(xué)校從教。

二、農(nóng)村教育經(jīng)費依然很短缺

1985年5月中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出把“發(fā)展基礎(chǔ)教育的責任交給地方”。于是，在縣域范圍內(nèi)，逐漸形成了縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和(行政)村“三級辦學(xué)”的局面。在這種體制下，農(nóng)民通過繳納農(nóng)業(yè)稅費、集資辦學(xué)款、農(nóng)村教育費附加、“三提五統(tǒng)”(三項村提留和五項鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款)以及書雜費等費用，支撐起了我國實施義務(wù)教育之后的農(nóng)村教育大廈。當年粉刷在農(nóng)村學(xué)校斑駁土墻上的醒目標語——“人民教育人民辦，辦好教育為人民”，就直觀地揭示出“分級辦學(xué)”體制下農(nóng)村義務(wù)教育不過是“農(nóng)民自己辦學(xué)”的事實真相。越來越沉重的教育負擔，是構(gòu)成上個世紀末期農(nóng)民負擔過重的一個重要組成部分。為穩(wěn)定農(nóng)村基層政權(quán)和社會的穩(wěn)定，從2000年開始，中央政府在全國范圍內(nèi)開始推行農(nóng)村“稅費改革”政策。這一惠民政策在減輕農(nóng)民負擔的同時，也給農(nóng)村教育帶來了致命危機，隨后全國范圍內(nèi)再次出現(xiàn)了大規(guī)模拖欠農(nóng)村教師工資的現(xiàn)象。為破解這一困局，2001年5月，中央政府出臺《關(guān)于我國基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，規(guī)定免除鄉(xiāng)村兩級的教育投入責任，從而確立了“以縣為主”的農(nóng)村教育投入體制。在此體制下，縣級財政主要用于保障教師工資的按時足額發(fā)放，上級財政轉(zhuǎn)移支付款抵補農(nóng)村教育費附加減收的經(jīng)費缺口并用于農(nóng)村學(xué)校的基建投入，書雜費收入用作公用經(jīng)費以維持學(xué)校的日常運作。這就是當時農(nóng)村教育經(jīng)費投入的所謂“三保政策”。

然而，欠發(fā)達地區(qū)縣級財政大都難以滿足本縣教育基本的經(jīng)費需求，“以縣為主”體制有效運作的前提條件在欠發(fā)達地區(qū)并不存在!有鑒于此，2005年12月，中央決定建立中西部地區(qū)農(nóng)村教育經(jīng)費保障新機制，其實質(zhì)即加大對中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村教育經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付力度。2006年6月，修訂后的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定了省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃與實施本地區(qū)義務(wù)教育的法律責任，從此我國農(nóng)村教育經(jīng)費進入“省級統(tǒng)籌”時代。這種體制的實質(zhì)含義在于:一方面，對中西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村教育而言，中央財政開始承擔起更大的財政責任;另一方面，對東部沿海發(fā)達地區(qū)來說，省級財政應(yīng)承擔起更多的均衡發(fā)展農(nóng)村教育的責任。正是在此背景下，以中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付資金為后盾，從2006年秋季開始，我國農(nóng)村教育開始翻開既免學(xué)費又免書雜費的歷史新頁。

不過，我們更應(yīng)清醒地看到，農(nóng)村免費義務(wù)教育仍然處于一個較低的水平上運行。近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，仍有不少農(nóng)村學(xué)校存在著辦學(xué)用房緊張、功能場室配備不足、教育教學(xué)設(shè)施設(shè)備短缺、公用經(jīng)費短缺以及缺乏教研和教師繼續(xù)教育費用等現(xiàn)象。尤為嚴重的是，還有不少地方存在著極為沉重的農(nóng)村教育債務(wù)。這些債務(wù)主要形成于世紀之交的前后兩個十年之間:一是1990年代各地“普九”達標驗收，農(nóng)村地區(qū)大量舉債建校，后因農(nóng)村“稅費改革”后取消農(nóng)村教育費附加，造成“普九”建校債務(wù)陡然無從償還;二是自2000年以來，歷經(jīng)“以縣為主”和“省級統(tǒng)籌”兩次體制調(diào)整，中央和省級財政雖然加大了對農(nóng)村教育經(jīng)費的專項轉(zhuǎn)移支付力度，但每次體制變遷之后的專項轉(zhuǎn)移支付額度皆無法抵補在原來體制之下經(jīng)費減收的缺口;此外，上級轉(zhuǎn)移支付的財政專項資金又往往要求基層財政予以經(jīng)費配套，這就造成了地方政府在財力吃緊的情況下，仍要舉債“配套”上級財政專項資金的局面。上述幾個方面的因素疊加起來，致使農(nóng)村教育債務(wù)越滾越大?？赡軙钊舜蟾幸馔獾氖?，即便在經(jīng)濟總量、財政、稅收和居民儲蓄總額連續(xù)多年均居全國第一位的廣東，截至2012年初，據(jù)不完全統(tǒng)計，全省農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)仍達50多億元。［2］如果上級財政對此“作壁上觀”，那么，這些債務(wù)就永遠難以如數(shù)清償。

針對上述問題，中央和省級政府并非無動于衷，而是通過加大財政轉(zhuǎn)移支付等政策措施，對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村教育加以扶持和幫助。就現(xiàn)有情況看，我國的財政轉(zhuǎn)移支付資金主要包括三類情況:一是一般性轉(zhuǎn)移支付資金，主要是根據(jù)1994年“分稅制”改革之前三年內(nèi)下級財政上繳上級財政的平均額度來確定;二是專項轉(zhuǎn)移支付資金，主要用于抵補2000年農(nóng)村“稅費改革”后基層財政農(nóng)村教育費附加以及2007年農(nóng)村義務(wù)教育免費后書雜費減收的缺口;三是財政專項資金，主要用于解決上級政府較為關(guān)注的教育熱點問題，如農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整、農(nóng)村學(xué)校信息技術(shù)教育設(shè)備裝配和農(nóng)村中小學(xué)校舍安全改造等，都曾設(shè)有財政專項資金。從上述財政轉(zhuǎn)移支付制度的運行效果來看，雖在中央政府確立對中西部農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制之后，中央和省級財政對農(nóng)村教育的轉(zhuǎn)移支付力度都在不斷加大之中，然從總體上看，我國的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度還存在著以下突出問題。

首先，財政轉(zhuǎn)移力度與農(nóng)村教育發(fā)展所需資金之間缺口較大?，F(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量不足，經(jīng)常讓人產(chǎn)生“杯水車薪”的感慨。譬如，多項實地調(diào)查皆發(fā)現(xiàn)，在2000年農(nóng)村“稅費改革”之后，上級財政撥付的專項轉(zhuǎn)移支付資金，往往無法抵補基層財政農(nóng)村教育費附加減收后的經(jīng)費缺口。［3］同樣，在2007年農(nóng)村義務(wù)教育免除書雜費后，上級財政僅按普通中小學(xué)的生均公用經(jīng)費標準撥付高等級學(xué)校減收的書雜費缺口。［4］由此，每次改革之后，農(nóng)村學(xué)校就有“雪上加霜”的感覺。其次，現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度有待進一步完善。如現(xiàn)有財政專項資金的設(shè)置較為隨意、相關(guān)部門及其主管人員資金管理權(quán)限過大、專項資金運作不夠規(guī)范、資金使用效益偏低等現(xiàn)象較為普遍，極易造成滋生腐敗的溫床。再次，轉(zhuǎn)移支付資金的撥付方式欠合理公平。譬如，不少財政專項資金往往要求基層政府給予經(jīng)費配套;最近一段時間，不少地方又興起“以獎代撥”政策。由于欠發(fā)達地區(qū)縣級政府財力不足，就很容易導(dǎo)致或虛假出資，或舉債配套，或干脆不再申請相關(guān)的專項資金等不良現(xiàn)象。這類資金撥付方式對欠發(fā)達地區(qū)既不公平，更不利于扶助欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。最后，財政轉(zhuǎn)移支付資金的后續(xù)監(jiān)管乏力。目前，一些地方也在嘗試通過“縣、市(區(qū))黨政主要領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)教育實績考核制”和“收支兩條線”等途徑監(jiān)管相關(guān)資金的使用情況，但因缺乏更加切實有效的監(jiān)督措施，在一些地方，針對“專款專用”要求，甚至出現(xiàn)了“專吃?？睢钡恼{(diào)侃說法。

為切實緩解農(nóng)村教育經(jīng)費長期短缺的困境，學(xué)界一向主張必須盡快建立起基于公共財政體制之上的公平合理和法治長效的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。針對上述現(xiàn)行問題，我們認為，在強化“省級統(tǒng)籌”體制的前提下，可考慮采取如下具體措施:一是科學(xué)測算欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村教育經(jīng)費缺口。上級財政部門可在各縣現(xiàn)有財力及其發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村教育發(fā)展的經(jīng)費需求量，測算出未來若干年內(nèi)該縣農(nóng)村教育經(jīng)費的短缺額度。二是加大一般性財政轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)上述經(jīng)費缺口額度，上級財政部門實質(zhì)性提高一般性轉(zhuǎn)移支付的財政資金數(shù)量，同時，把專項轉(zhuǎn)移支付資金并入一般性轉(zhuǎn)移支付之中，并逐步裁減和壓縮財政專項資金項目及其額度。三是強化財政轉(zhuǎn)移支付資金的績效考評?？蓢L試引入“第三方評價”和采取財政資金競爭性分配等方式，加強對財政轉(zhuǎn)移支付資金使用成效的績效評估，并把評估結(jié)果與后續(xù)轉(zhuǎn)移支付額度直接掛起鉤來。如能采取上述改革措施，農(nóng)村教育經(jīng)費長期短缺的局面或可稍加緩解，農(nóng)村教育方有可能奠定較為扎實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

農(nóng)村教師隊伍建設(shè)中存在的諸多問題，歸根結(jié)底，皆跟農(nóng)村教育經(jīng)費投入不足有著千絲萬縷的聯(lián)系;而經(jīng)費投放的多寡，既與農(nóng)村教育投入體制變遷的“倒逼機制”相關(guān)，更與教育事業(yè)相對于政治、經(jīng)濟以及社會發(fā)展的“邊緣化”位置結(jié)緣。［5］隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加速乃至最終完成，我國農(nóng)村教育問題必將漸次展開并不斷得以破解。待到我國大多數(shù)居民都已進入城鎮(zhèn)地區(qū)居住和生活之際，農(nóng)村教育的“人財”問題即將得到一種“釜底抽薪”式的解決。當然，到了那時，隨遷入城的農(nóng)民工子女能否真正平等地享有教育權(quán)利，則會成為另一個重大的教育和社會問題。

［1］方征，葛新斌.我國編外教師問題及其政策啟示.教育理論與實踐，2010(8):32-36.

［2］冼偉鋒.廣東農(nóng)村為化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)向債權(quán)人勸捐.南方農(nóng)村報，2012-03-31.

［3］葛新斌.興寧農(nóng)村費稅改革后教育狀況分析——以教育經(jīng)費變動為中心.開放時代，2003(5):83-97.

［4］張霞珍.免費義務(wù)教育:政府亟待處理的三對關(guān)系——基于廣東省某縣義務(wù)教育經(jīng)費的調(diào)查.教育發(fā)展研究，2008(7):35-38.

［5］葛新斌.農(nóng)村教育:現(xiàn)代化的棄兒及其前景.教育理論與實踐，2003(12):37-40.