□鐘順清 黃恩齊 鄒興才 張 洪 聶 英 陳曉書

為有效遏制農(nóng)村耕地撂荒，盡快恢復(fù)撂荒地生產(chǎn)，確保2 0 1 3年富順縣糧食總產(chǎn)量達(dá)5 0萬噸目標(biāo)的實現(xiàn)，縣委縣政府研究決定，由縣紀(jì)委監(jiān)察局、縣農(nóng)牧業(yè)局組成聯(lián)合督查組，對全縣各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）撂荒地恢復(fù)生產(chǎn)情況進行了專項督查。根據(jù)匯總整理所督查的情況看，當(dāng)前耕地撂荒由零星到成片，由隱性到直接，且由此引發(fā)的社會問題越來越突出。雖然這些問題在各地農(nóng)村較為普遍，但如果任其蔓延和發(fā)展，勢必影響農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，影響國家糧食生產(chǎn)安全，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定，必須引起高度重視。

一、耕地撂荒的基本情況

2 0 1 3年5月1 4～1 7日，第一次重點督查了全縣2 6個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）中的1 2 5個農(nóng)業(yè)村，1 8 7 5個農(nóng)戶。據(jù)實地調(diào)查統(tǒng)計，調(diào)查農(nóng)戶所承包的總耕地面積5 6 4 3.8畝，撂荒面積3 1 6.1畝，占耕地面積的5.6％，其中常年撂荒和季節(jié)性撂荒分別為4 2.7畝和2 7 3.4畝，分別占撂荒面積的1 3.5％和8 6.5％。調(diào)查點是選擇撂荒現(xiàn)象比較突出的村，因此，此比例不能代表或推算全縣的比例。這一次督查后通報到了全縣各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和相關(guān)部門，同時提出了督查建議，縣委、縣政府決定將撂荒地恢復(fù)生產(chǎn)工作納入各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）2 0 1 3年度綜合目標(biāo)管理考核倒扣分內(nèi)容。各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）黨委、政府收到督查專報后，高度重視，立即召開專題會議，研究部署撂荒地恢復(fù)生產(chǎn)工作，積極采取多種切實有效措施。如收取村、社干部和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）駐村干部工作保證金，將其納入鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）對村目標(biāo)考核內(nèi)容，補助復(fù)耕資金，組織人員代耕代種，村、社交叉互相抽查督促等，確保撂荒地恢復(fù)生產(chǎn)。為了準(zhǔn)確掌握第一次督查后的效果，縣上于6月2 4日至7月8日，對全縣撂荒地恢復(fù)生產(chǎn)情況進行了再次督查，此次督查組到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）后，根據(jù)各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）耕地面積大小，臨時隨機抽取4～5個農(nóng)業(yè)村，代表該鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）接受督查，根據(jù)被督查村的撂荒情況推算該鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）耕地撂荒情況。此次督查結(jié)果：全縣2 6個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）共隨機抽取了1 2 1個農(nóng)業(yè)村接受督查，各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）仍不同程度存在耕地撂荒問題，據(jù)統(tǒng)計，1 2 1個村共有撂荒地7 1.0畝，村平0.6畝，按此推算，全縣3 1 9個農(nóng)業(yè)村共有撂荒地1 8 7.2畝?？梢姡铱h耕地撂荒現(xiàn)象真正得到了有效遏制。從兩次督查了解的情況看，目前耕地撂荒現(xiàn)象呈現(xiàn)以下特點。

1.集體經(jīng)濟組織統(tǒng)的功能弱的地方撂荒多 隨著農(nóng)村改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向多層次，多元化方向發(fā)展，大大增加了農(nóng)民擇業(yè)機會?？糠寝r(nóng)行業(yè)為主要收入來源的一些農(nóng)戶，欲通過集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)耕地經(jīng)營權(quán)，甚至還有較少農(nóng)戶放棄承包權(quán)，把耕地退給集體經(jīng)濟組織。然而限于部分集體經(jīng)濟組織無能力調(diào)劑，還得要求這部分農(nóng)戶繼續(xù)承包經(jīng)營，從而造成這部分耕地?zé)o人耕種而直接撂荒，或采取種下后既不施肥也不管理，收多少算多少式的隱性撂荒。

2．自然條件差的地方撂荒多 山坡、低洼、貧瘠的耕地，因自然條件差，要么灌溉不便，要么耕作不便，即使耕種，其生產(chǎn)成本也相當(dāng)高。有的農(nóng)戶為了保口糧，純粹進行粗放種植；有其他收入來源的農(nóng)戶，干脆不種，任其撂荒。

3.農(nóng)村勞動力外出多的地方撂荒多

因農(nóng)業(yè)本身效益低，農(nóng)民為尋找出路，絕大多數(shù)青壯勞動力外出務(wù)工經(jīng)營，有的甚至舉家外出，丟下責(zé)任田不種，使撂荒耕地面積不斷增加。

4．干旱嚴(yán)重的年份撂荒多 有的地方由于地理位置高，加之又無灌溉設(shè)施，若一旦遭遇嚴(yán)重干旱就無水源保證耕種，致使成片耕地撂荒。

二、耕地撂荒的原因分析

農(nóng)民在獲得了期盼已久的長期而有保障的耕地承包權(quán)后，為什么會出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象呢？從督查調(diào)研的情況看，這不是偶然的，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中各種深層次問題的綜合反映，究其原因主要有以下幾方面：

1.農(nóng)產(chǎn)品價格偏低，嚴(yán)重影響農(nóng)民種地積極性 近年來，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性、階段性和低水平相對過剩，從而造成了農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)偏低。據(jù)我縣5個主要農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)查點的數(shù)據(jù)顯示：2 0 1 2年稻谷價格2.7 6元/k g、小麥價格2.6 6元 /k g、油菜籽價格 5.6 0元 /k g、玉米價格2.5 0元/k g、高粱價格5.5 0元/k g。由此可見，主要農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)偏低，但農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本逐年攀升，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)產(chǎn)品價格漲幅，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種地的積極性。

2.農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高，種地效益低

由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高，特別是勞動力成本越來越高，農(nóng)民種地效益甚微，甚至虧損，大大制約了農(nóng)民種地的積極性。我縣5個主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本調(diào)查點資料顯示：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總成本包括農(nóng)用物資費和生產(chǎn)用工費（不包括土地成本），2 0 1 2年水稻每畝總成本1 0 3 0元，每畝總產(chǎn)值1 5 1 8元，純收益4 8 8元；小麥每畝總成本6 2 5元，每畝總產(chǎn)值6 6 5元，純收益4 0元；油菜每畝總成本7 0 0元，每畝總產(chǎn)值8 4 0元，純收益1 4 0元；玉米每畝總成本8 3 0元，每畝總產(chǎn)值1 0 0 0元，純收益1 7 0元；高粱每畝總成本7 5 5元，每畝總產(chǎn)值1 6 5 0元，純收益8 9 5元。若加上土地成本，種植水稻、小麥、油菜、玉米均會不同程度虧損，只有種植高粱略盈利。如此低的收益水平，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種地的積極性，造成農(nóng)民處于種植有些作物無利可圖，但是不種地又沒有其他收入來源的尷尬境地。

3.農(nóng)村勞動力大量外出轉(zhuǎn)移，從事種地勞動力嚴(yán)重缺乏 隨著農(nóng)村改革深入和經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，一方面，大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工或轉(zhuǎn)向本地二、三產(chǎn)業(yè)而獲得較高收入。如2 0 1 1年全縣外出務(wù)工勞動力3 6.6 6萬個，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的6 5.6％，外出務(wù)工總收入1 1.8 3億，占全年總收入的3 5.6％，已成為農(nóng)民增收的主要渠道之一。另一方面，因農(nóng)村勞動力的大量外流，種地勞動力嚴(yán)重缺乏，加之耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制不夠健全，部分地方耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處于停滯狀態(tài)。

4.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗御自然災(zāi)害的能力差 農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險大的弱勢產(chǎn)業(yè)，受自然災(zāi)害制約程度大?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，難以抵御頻繁出現(xiàn)的旱、澇、霜、雹、病蟲等自然災(zāi)害，從而增加了生產(chǎn)成本和風(fēng)險性，影響了農(nóng)民種植積極性。特別是耕作條件惡化，基礎(chǔ)設(shè)施極差的山坡和低洼地方，易旱易澇，很大程度是“靠天收”，投入多產(chǎn)出少，甚至有投入無產(chǎn)出，農(nóng)民不愿耕種，導(dǎo)致成片撂荒。

三、耕地撂荒引發(fā)的社會問題

近年來，因耕地撂荒引發(fā)的社會問題日益突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

1.造成耕地資源的極大浪費 我縣耕地面積7 1.4萬畝，總?cè)丝? 0 8.4萬人，人均耕地僅0.6 5畝，人多地少，耕地資源極為珍貴。而農(nóng)村出現(xiàn)的大面積撂荒，勢必造成耕地資源的閑置浪費。有些地即使是耕種了，但仍存在耕地資源利用率低，投入不足，很大程度上是粗放經(jīng)營，甚至是掠奪式經(jīng)營，造成耕作方式不合理，生產(chǎn)力和耕作水平下降。

2.加大了農(nóng)村基層工作的難度 由于耕地撂荒的農(nóng)戶有相當(dāng)一部分是舉家外出或主要勞動力外出，且不知去向，給農(nóng)村基層撂荒地復(fù)耕、田土改造、水利興修等工作增加了難度。農(nóng)村撂荒地復(fù)耕、田土改造、水利興修以及防汛、抗旱等涉及到“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”時，出工和籌資在農(nóng)民中出現(xiàn)推諉、扯皮等，強行攤派和撒手不管群眾均有意見，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村干部左右為難。

3.增加了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村兩級負(fù)擔(dān) 在撂荒耕地?zé)o人耕種的情況下，為了完成上級要求的復(fù)耕任務(wù)，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村兩級不得不出資組織勞動力復(fù)耕，加之目前勞動力價格高，使鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村兩級承受較大經(jīng)濟壓力，嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟的正常運行。

4.激化了干群矛盾 為了解決撂荒耕地的復(fù)耕問題，部分鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村兩級干部不得不采取尋找撂荒對象支付撂荒耕地復(fù)耕費用，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從而激化基層干群矛盾，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

四、解決耕地撂荒的對策建議

1.提高對耕地撂荒的認(rèn)識，增強解決撂荒問題的緊迫感 耕地撂荒現(xiàn)象主要是由于種植業(yè)生產(chǎn)成本急劇增長、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力成本大幅上漲、農(nóng)村勞動力嚴(yán)重缺乏、農(nóng)業(yè)比較效益低下、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差、抗災(zāi)能力弱等原因所致，如不及時給予解決，會帶來更大矛盾，動搖農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，影響國民經(jīng)濟健康發(fā)展。因此，各級黨委、政府要提高對耕地撂荒問題的認(rèn)識，增強解決耕地撂荒的責(zé)任感、使命感和緊迫感，切實把解決耕撂荒問題當(dāng)作一項重要而以緊迫的工作來抓。各級農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)要切實履行職責(zé)，加強農(nóng)業(yè)承包合同管理，進一步完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

2.加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展 各地要大力引導(dǎo)農(nóng)民更新觀念，積極調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)的種植模式和粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式；要以市場為導(dǎo)向，依靠科技，發(fā)展適銷對路且優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)產(chǎn)品，以增強市場競爭力，切實把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)到以質(zhì)量和效益為中心的軌道上來。但在結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要結(jié)合本地實際，把資源優(yōu)勢和市場需求結(jié)合起來，依托自身優(yōu)勢培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。同時，還要大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，提高農(nóng)民組織化程度，積極培育連接農(nóng)民和市場的流通中介和專業(yè)合作社，發(fā)展以農(nóng)民為主體的農(nóng)產(chǎn)品營銷隊伍，使農(nóng)業(yè)能夠分享加工、流通環(huán)節(jié)的利潤，有效地避免和減少市場風(fēng)險，增加農(nóng)業(yè)效益，調(diào)動農(nóng)民種地積極性。

3.努力降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，調(diào)動農(nóng)民種地積極性 各級黨委、政府要認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院和省委、省政府制定的政策、制度，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加快農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展進程，努力降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)出率和比較效益，從根本上保護和調(diào)動農(nóng)民種地積極性，這樣農(nóng)民種地才沒有壓力，才會感到種地有奔頭，耕地撂荒現(xiàn)象才能得到有效抑制。

4.推進土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進適度規(guī)模經(jīng)營 各級黨委、政府及集體經(jīng)濟組織要充分發(fā)揮在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)和管理作用，堅持自愿、依法、規(guī)范的原則，從實際出發(fā)，積極探索土地流轉(zhuǎn)的有效途徑，制定土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策。一是妥善處理好勞動力外出和人口、勞力、耕地等變化形成的人地矛盾問題，認(rèn)真做好農(nóng)戶承包耕地的余缺調(diào)劑工作，將耕地流轉(zhuǎn)給勞動力富裕且想種地的種植大戶或龍頭企業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；二是通過與群眾協(xié)商，采取互換的方式，將分散的撂荒耕地集中起來，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一整治后進行招租；三是各地可根據(jù)耕地撂荒的程度及其后果，具體研究制定適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，促使承包方合理利用耕地資源。

5.增加對農(nóng)業(yè)的投入，把保護和扶持農(nóng)業(yè)的政策落到實處 現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)比較效益低的現(xiàn)實，迫切要求增加對農(nóng)業(yè)的投入，把保護和扶持政策落到實處。一是加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，不斷提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力，從而減少農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險，增強農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性；二是加大農(nóng)業(yè)的科技投入，依靠科技來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)轉(zhuǎn)化效率，從而增加農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入的經(jīng)濟效益；三是深入貫徹落實中央和省、市關(guān)于進一步推進政策性農(nóng)業(yè)保險工作的精神，推動政策性種植業(yè)保險工作健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮政策性保險在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險保障作用；四是要切實執(zhí)行按保護價收購農(nóng)產(chǎn)品政策，杜絕壓級壓價，影響農(nóng)民種地積極性。

6.著力構(gòu)建遏制耕地撂荒長效機制，強化對耕地撂荒的監(jiān)督管理 各級人民政府要把解決耕地撂荒荒問題作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一項重要內(nèi)容，與穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進農(nóng)民增收進行統(tǒng)籌謀劃，確保取得實效。要進一步加大宣傳力度，以農(nóng)村土地承包法及各種優(yōu)惠補貼政策等為主要內(nèi)容，開展靈活多樣的宣傳活動，教育農(nóng)民珍惜土地，使承包農(nóng)戶認(rèn)識到恢復(fù)撂荒地耕種是應(yīng)盡的義務(wù)；加強耕地使用管理，建立耕地撂荒督查及懲戒制度，縣紀(jì)委監(jiān)察局、縣目督辦、縣農(nóng)牧業(yè)局、縣國土資源局等部門定期對耕地撂荒情況進行督查，對因工作不力、撂荒耕地嚴(yán)重的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）進行通報，同時將此項工作納入縣政府綜合目標(biāo)管理考核內(nèi)容，并作為評選全縣糧食生產(chǎn)先進鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的重要依據(jù)。