□歐 敏

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是指土地承包經(jīng)營權(quán)人在法律許可的范圍內(nèi)，在不轉(zhuǎn)移土地占有的情況下，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)的擔保；當債務(wù)人不履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)依法處分該土地承包經(jīng)營權(quán)并由處分所得的價款優(yōu)先受償。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，解決了土地規(guī)模經(jīng)營遇到的資金瓶頸問題，使土地流轉(zhuǎn)更加順暢，同時也吸引更多的農(nóng)戶、專合組織以及農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)經(jīng)營土地，促進生產(chǎn)要素自由流動，增加農(nóng)業(yè)投入，從而增強了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的活力。

一、現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定

1.《農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)規(guī)定 《農(nóng)村土地承包法》第4 9條的規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)”。這類土地一般是荒溝、荒山、荒丘、荒灘等農(nóng)村“四荒”地?？梢钥闯觯恋爻邪?jīng)營權(quán)能否抵押應(yīng)具備兩個條件：第一、土地承包經(jīng)營權(quán)必須通過其他方式承包而取得，這是相對家庭承包方式而言的；第二、經(jīng)依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)證書。但是，這里并沒有明文禁止以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押。因此，2 0 0 5年最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋1 5條規(guī)定：承包方以土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當認定無效?？梢?，以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押是無效的。

2.《擔保法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題的規(guī)定 《擔保法》第3 4條、3 7條就有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否允許抵押的問題，采取了針對不同土地類型區(qū)別對待的基本立場，具體標準是：四荒土地的承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，而其他土地承包經(jīng)營權(quán)一概禁止抵押。此外，在以土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立企業(yè)的情況下，無論承包人還是以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的企業(yè)，均不得在該入股的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押。設(shè)定抵押的，應(yīng)認定抵押行為無效。可見，擔保法禁止以土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押。

3.《物權(quán)法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定 2 0 0 7年施行的《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)正式定性為用益物權(quán)，徹底結(jié)束了有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)還是債權(quán)的長久爭論?！段餀?quán)法》第1 2 8條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的期限不超過承包期的剩余期限。”第1 3 3條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！币布词钦f，家庭承包的集體土地（一般是普通耕地、林地和草地）屬于保障性土地，其上設(shè)立的承包經(jīng)營權(quán)不得抵押；而通過招標、拍賣和公開協(xié)商等商業(yè)交易方式承包的集體土地（多為四荒地）屬于營利性土地，其上設(shè)立的承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點情況

2 0 0 9年3月中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會提出“有條件的地方可適行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”。此后，江蘇省淮北市、山東省壽光市、貴州省黔南州、福建省武平縣以及四川省成都市等地陸續(xù)開展了土地承包經(jīng)營權(quán)試點工作。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點經(jīng)驗一是要準備充分。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押涉及多方面利益，要通過政府搭臺、人行助推、農(nóng)信社配合，明確工作責任，工作流程，本著審慎原則，對風險規(guī)避措施進行細化，在論證基礎(chǔ)上精心落實試點樣本；二是設(shè)計完備的試點方案。綜合考慮各地具體情況，試點方案力求完備規(guī)范，明確貸款發(fā)放、有效抵押、貸款辦理、風險防范等各種機制，明確規(guī)定貸款發(fā)放流程；三是操作嚴格規(guī)范。嚴格按照土地承包經(jīng)營權(quán)抵押方案、辦法進行，嚴格審查貸款對象的信用狀況，確保風險低、收益好、可持續(xù)發(fā)展能力強。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在問題

（1）法律障礙 盡管有央行的支持，但僅有當?shù)剞r(nóng)村信用社參與試點，其他商業(yè)銀行仍然不敢跟進，原因正在于土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物缺乏明確的法律依據(jù)?！段餀?quán)法》及《擔保法》都規(guī)定土地使用權(quán)不得抵押。最高院涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件的有關(guān)法律規(guī)定及司法解釋也規(guī)定，承包方以土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或抵償債務(wù)應(yīng)認定無效。一旦發(fā)生糾紛，銀行能否勝訴就存在重大的不確定性。

（2）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺不完善 如果在糾紛中法院判定銀行勝訴，銀行把收到手里的土地如何處置也是一個問題。由于目前土地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范，缺少交易市場和中介組織，銀行手里一旦積累大量農(nóng)村土地，要不改變農(nóng)業(yè)用途而將其全部流轉(zhuǎn)出去存在很大困難，價值也難以實現(xiàn)，土地抵押也形同虛設(shè)。

（3）農(nóng)村社會保障體系尚未建立

農(nóng)民大規(guī)模將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給銀行，如果無法還貸，土地被銀行收走了，失地農(nóng)民缺乏生活保障，演變?yōu)椤傲髅瘛?，將會危及社會穩(wěn)定。

三、開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的建議

1.修訂土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度

黨的十七屆三中全會《決定》中明確提出要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”這實際上強化了土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性和物權(quán)性質(zhì)。允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押將賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)其土地財產(chǎn)收益。建議對《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔保法》等現(xiàn)有法律進行修訂，允許農(nóng)民以承包土地進行抵押，從根本上消除土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律障礙，保障土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保功能的完全實現(xiàn)。

2.建立土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估和市場化服務(wù)制度 建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估中介機構(gòu)，制定科學的評估標準，綜合考慮土地所在區(qū)域、種養(yǎng)殖品種、先期投入、地上附作物、行使抵押權(quán)的成本等多種因素的權(quán)重，合理確定抵押物價值。同時，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)，引入社會資本，為土地流轉(zhuǎn)當事人提供完備的市場信息、法律服務(wù)，最終形成市場化的交易服務(wù)機制。

3.加強土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)指導與監(jiān)督 由人民銀行和金融監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)合出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》，明確其貸款對象及條件、規(guī)范貸款操作流程，建立貸款風險評估、防范于保障機制，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)范發(fā)展。

4.加強對試點工作的政策保障在現(xiàn)有法律未許可的情況下，應(yīng)將開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點視為政策性貸款，建立政策保險、政府貼息、基金補償?shù)榷嘀仫L險保障補償機制，切實防范此類貸款的信貸風險，對于確因風險導致無法收回的貸款損失，要通過嚴格審核認定后由財政出資予以賠償。