喻文光

調(diào)解，作為解決糾紛的一種有效方式，在我國(guó)具有悠久歷史和文化傳統(tǒng)，被西方學(xué)者譽(yù)為“東方之花”。但在行政訴訟中，由于現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條的禁止性規(guī)定，這支東方之花失去了合法生長(zhǎng)的土壤。不過，它卻以“協(xié)調(diào)和解”或“撤訴”的名義，在司法實(shí)踐中搖曳生姿。是否應(yīng)該使調(diào)解在行政訴訟法中獲得名正言順的地位，是一個(gè)爭(zhēng)論已久的問題?！?〕在行政訴訟法立法之初，對(duì)是否在行政訴訟中適用調(diào)解就有爭(zhēng)論，形成了三類意見，一種意見認(rèn)為可以適用調(diào)解原則，另一種意見認(rèn)為不能適用調(diào)解原則，第三種意見認(rèn)為具有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的案件可以調(diào)解，無財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的案件不能調(diào)解。參見江必新:《行政訴訟與調(diào)解原則》，載《人民司法》1988年第3期，第24頁;于安主編:《行政訴訟法通論》，重慶出版社1989年版，第146、147頁。隨著目前《行政訴訟法》修改工作緊鑼密鼓地展開，該問題再次成為討論的焦點(diǎn)，多數(shù)學(xué)者都建議在《行政訴訟法》中規(guī)定調(diào)解制度?！?〕在中國(guó)政法大學(xué)、北京大學(xué)和中國(guó)人民大學(xué)提交的《〈行政訴訟法〉修改專家建議稿》中都規(guī)定了調(diào)解制度。但學(xué)界對(duì)于行政訴訟調(diào)解理論基礎(chǔ)的討論深度以及具體制度建構(gòu)的精細(xì)化程度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，筆者不揣淺陋，在簡(jiǎn)要梳理行政訴訟調(diào)解法律規(guī)定與司法實(shí)踐彼此矛盾脫節(jié)的問題基礎(chǔ)上，從合作國(guó)家、司法改革、行政訴訟目的以及成本收益分析的角度來探討確立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)，區(qū)別權(quán)利和利益、和解與調(diào)解兩對(duì)概念，并進(jìn)一步從程序保障視角來構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度。

一、行政訴訟調(diào)解的制度需求

一般認(rèn)為，明確規(guī)定行政訴訟中不適用調(diào)解的法律文件最早可追溯到最高人民法院1985年發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》，而最高法院在1987年作出的《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用〈民事訴訟法(試行)〉的若干問題的解答》中再次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)行政案件不適用調(diào)解?！?〕參見楊海坤:《我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的理論探索和初步實(shí)踐》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2008年第1期。雖然在《行政訴訟法》立法過程中對(duì)是否確立調(diào)解制度有爭(zhēng)論，但該法第50條一錘定音，規(guī)定:“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！辈贿^，依據(jù)《行政訴訟法》第67條第3款的規(guī)定，行政賠償案件可以適用調(diào)解。由此可見，在行政訴訟中，除了賠償案件以外的行政案件均不得適用調(diào)解。

然而，與立法的禁止性規(guī)定形成鮮明對(duì)比的是現(xiàn)實(shí)中普遍存在的異化的或隱形的調(diào)解。例如，大量的行政案件是在法院的默許甚至動(dòng)員下通過“協(xié)調(diào)和解”，以原告撤訴的方式解決的。據(jù)最高人民法院2012年工作報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，各級(jí)法院2011年一審行政案件和解撤訴的有6．5萬件，占48%?！?〕統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊2012年3月11日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上所作的《最高人民法院工作報(bào)告(2012)》，來源:http://www．gov．cn/test/2012-03/19/content_2094709．htm，2012年7 月28日訪問。這說明《行政訴訟法》禁止調(diào)解的規(guī)定幾乎名存實(shí)亡。實(shí)定法與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)的這一尷尬局面一方面表明了國(guó)人在規(guī)避法律方面的“聰明才智”〔5〕章劍生:《尋求行政訴訟和解在法律規(guī)范上的可能性——法律解釋方法之視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》第2009第2期。;另一方面也表明行政訴訟中制度供給與制度需求方面的矛盾。實(shí)踐中有些行政案件，例如，因土地征收、房屋拆遷、企業(yè)改制、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等問題引發(fā)的行政爭(zhēng)議，涉及多元的利益主體，多重的法律關(guān)系，錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛，單純用剛性的判決可能會(huì)導(dǎo)致“官了民不了，案結(jié)事未結(jié)”。〔6〕李廣宇:《談行政訴訟中的和解制度》，載《人民司法》2007年第4期。而在不損害國(guó)家、社會(huì)和他人利益的前提下，用調(diào)解的方式，則能更好地化解矛盾，徹底解決糾紛。這對(duì)原告、被告、司法機(jī)關(guān)來說是一種“三贏”的糾紛解決機(jī)制，尤其是對(duì)理性的當(dāng)事人來說，則多了一種可供其自主選擇的實(shí)現(xiàn)利益、解決糾紛的途徑?？梢?，現(xiàn)行的、單一的、剛性的判決模式滿足不了當(dāng)事人對(duì)于糾紛解決機(jī)制的多元化需求。因此，我們?cè)谶M(jìn)行制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)換位思考，從制度需求的角度審視當(dāng)事人需要什么樣的糾紛解決制度，積極回應(yīng)其制度需求?！?〕程金華:《中國(guó)行政糾紛解決的制度選擇——以公民需求為視角》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

對(duì)于如何解釋和處理在行政訴訟調(diào)解中實(shí)踐與法律規(guī)定之間的這種緊張關(guān)系，如何消弭行政爭(zhēng)議的制度供給與需求之間的矛盾，司法界和學(xué)術(shù)界都作出了積極的努力。

為了解決糾紛，尤其是群體性行政爭(zhēng)議，化解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序，以及避免異化或隱形的行政訴訟調(diào)解帶來的負(fù)面效果，最高法院在2005年就將行政訴訟和解制度作為重點(diǎn)課題委托相關(guān)法院進(jìn)行試點(diǎn)。自2006年起，陸續(xù)有廣東、上海、天津等地高級(jí)法院制定實(shí)施了《關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》，規(guī)范了協(xié)調(diào)和解的適用范圍、原則、程序等?！?〕有關(guān)司法文件包括:2006年12月8日廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于發(fā)布《廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于行政案件協(xié)調(diào)和解工作若干問題的意見(試行)》;2007年4月5日上海市高級(jí)人民法院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》;2010年5月5日天津市高級(jí)人民法院《關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》等。關(guān)于各地的司法實(shí)踐探索可參見楊海坤:《我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的理論探索和初步實(shí)踐》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2008年第1期;對(duì)于上海市高院制訂發(fā)布的《協(xié)調(diào)和解意見》的評(píng)述，請(qǐng)參見楊寅:《評(píng)全國(guó)首部協(xié)調(diào)和解行政案件的司法意見》，載《法治論叢》2007年第4期。最高法院也在多個(gè)司法文件中強(qiáng)調(diào)要積極嘗試、創(chuàng)新和推動(dòng)行政訴訟中的協(xié)調(diào)和解機(jī)制?！?〕例如，最高人民法院于2007年1月發(fā)布的《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見》提出了“探索行政訴訟和解制度”的要求;在同年3月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見》中又進(jìn)一步指出，對(duì)行政訴訟案件，人民法院可以根據(jù)案件實(shí)際情況，參照民事調(diào)解的原則和程序，嘗試推動(dòng)當(dāng)事人和解。2010年6月28日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》強(qiáng)調(diào)要做好行政案件協(xié)調(diào)工作。值得一提的是，最高法院在2008年1月14日頒布了《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，該司法解釋被認(rèn)為試圖為行政訴訟中當(dāng)事人和解提供法律依據(jù)，鑒于《行政訴訟法》第51條并沒有規(guī)定和解制度，所以將撤訴作為司法解釋的切入點(diǎn)，以期既能解決現(xiàn)實(shí)問題，又不超越現(xiàn)行法律的規(guī)定?！?0〕李廣宇:《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定”的理解與適用》，載最高人民法院行政審判庭編:《行政執(zhí)法與行政審判》(2008年第1輯)，人民法院出版社2008年版。由上可見，在破解行政訴訟調(diào)解實(shí)踐與實(shí)定法嚴(yán)重脫節(jié)的尷尬局面方面，法院系統(tǒng)可謂不遺余力地積極探索推動(dòng)了被稱之為“和解”或“協(xié)調(diào)和解”的“新”的制度機(jī)制。這一方面回應(yīng)了當(dāng)事人的制度需求，一定程度上疏解了行政爭(zhēng)議解決制度供給與需求方面的矛盾;另一方面也從行政審判的角度回應(yīng)了構(gòu)建和諧社會(huì)的政治需求。法院的這種積極態(tài)度也與目前我國(guó)強(qiáng)調(diào)司法能動(dòng)性的改革趨勢(shì)相適應(yīng)，契合我國(guó)建立“大調(diào)解”制度的時(shí)代背景。但是，法院系統(tǒng)積極推動(dòng)的“和解”或“協(xié)調(diào)和解”是否只是換了一個(gè)名字而已，本質(zhì)上即為“調(diào)解”?這種所謂的制度創(chuàng)新是否是一種變相的違法，是否構(gòu)成了對(duì)“形式法治”的破壞?〔11〕姜明安:《“協(xié)調(diào)和解”:還需完善法律依據(jù)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2007年4月4日第3版。此外，最高法院是否有權(quán)通過司法文件和司法解釋的方式來積極推動(dòng)建立行政訴訟和解或協(xié)調(diào)和解制度，這樣的探索是否具有合法性?這些都是有待解決的理論難題。

學(xué)者在對(duì)現(xiàn)行規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律解釋學(xué)的方法回答行政訴訟可否適用調(diào)解或和解、協(xié)調(diào)和解的問題，并對(duì)前述司法實(shí)踐進(jìn)行了評(píng)議。例如，姜明安教授認(rèn)為，調(diào)解作為能夠正確、及時(shí)化解某些特定種類行政爭(zhēng)議的一種方式，符合行政訴訟法保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的雙重目的。而且，《行政訴訟法》禁止調(diào)解的主體是人民法院，并不禁止法院外的其他第三人，如行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、社會(huì)公益組織或律師等，對(duì)行政訴訟雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。其次，實(shí)定法禁止調(diào)解的階段是審理行政案件時(shí)(即開庭時(shí))，并不禁止法院在非審理行政案件時(shí)進(jìn)行調(diào)解。再次，行政訴訟法規(guī)定的“不適用調(diào)解”，其立法原意是不能以調(diào)解書結(jié)案。所以，法院只要不在開庭審理過程中調(diào)解和不以調(diào)解書結(jié)案，其運(yùn)用調(diào)解方式解決行政爭(zhēng)議就不存在法律障礙?！?2〕姜明安:《“協(xié)調(diào)和解”:還需完善法律依據(jù)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2007年4月4日第3版。但是，姜教授認(rèn)為法院目前推行的協(xié)調(diào)和解方式需要通過修法或制定司法解釋的方式來完善其法律依據(jù)?！?3〕姜明安:《“協(xié)調(diào)和解”:還需完善法律依據(jù)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2007年4月4日第3版。章劍生教授則另辟蹊徑，以最高法院2000年頒行的《行政訴訟法司法解釋》第97條〔14〕該條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。”為解釋媒介，即行政訴訟可以參照民事訴訟規(guī)定，認(rèn)為在《行政訴訟法》未明確禁止行政訴訟和解的前提下，可以參照民事訴訟法關(guān)于和解制度的規(guī)定，在行政訴訟中建立和解制度，以滿足行政訴訟的需要?！?5〕章劍生:《尋求行政訴訟和解在法律規(guī)范上的可能性——法律解釋方法之視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2009年第2期。但這一方案的前提是清晰準(zhǔn)確地界分行政訴訟調(diào)解和行政訴訟和解這兩個(gè)概念。遺憾的是，章教授在文中沒有給出明確的答案。李廣宇法官則從歷史解釋和體系解釋的角度對(duì)最高法院積極推行的協(xié)調(diào)和解制度作了辯護(hù)。他認(rèn)為，從立法資料和曾參加過立法的原人大法工委民法室主任胡康生的談話〔16〕胡康生曾指出:“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。至于人民法院在審理過程中，向雙方當(dāng)事人做些法制教育等工作，以便更好地解決行政案件，如在行政機(jī)關(guān)的具體行政行為正確的情況下，審判人員通過說服教育，使原告認(rèn)識(shí)到自己的訴訟請(qǐng)求錯(cuò)誤而申請(qǐng)撤訴，或者是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有錯(cuò)誤，經(jīng)法院指出后，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正，原告同意申請(qǐng)撤訴的，都能達(dá)到息訟的目的。這樣做不僅是可以的，而且是應(yīng)當(dāng)提倡的?！眳⒁娮罡呷嗣穹ㄔ骸缎姓V訟法》培訓(xùn)班編:《行政訴訟法專題講座》，人民法院出版社1989年版，第49頁。來看，允許人民法院通過做一定說服教育工作而促使當(dāng)事人和解，從而平息訴訟，應(yīng)當(dāng)是《行政訴訟法》的題中應(yīng)有之意?！?7〕李廣宇:《談行政訴訟中的和解制度》，載《人民司法》2007年第4期。而且從體系解釋的角度來說，《行政訴訟法》第51條“因被告改變具體行政行為原告同意并申請(qǐng)撤訴，由人民法院裁定準(zhǔn)許”的規(guī)定，是緊接著第50條禁止調(diào)解規(guī)定的，二者之間具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，說明立法雖禁止調(diào)解，但不禁止當(dāng)事人之間因被告改變具體行政行為而達(dá)成的和解。第51條字面上是關(guān)于當(dāng)事人撤訴的規(guī)定，但卻隱含著和解的內(nèi)容，因?yàn)椤昂徒馐浅吩V的原因，撤訴是和解的結(jié)果”，因此該條規(guī)定“為人民法院通過協(xié)調(diào)促成當(dāng)事人和解預(yù)留了制度空間，也為人民法院制定關(guān)于行政訴訟和解的司法解釋提供了法律依據(jù)?！薄?8〕李廣宇:《“關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定”的理解與適用》，載《行政執(zhí)法與行政審判》(2008年第1集)，人民法院出版社2008年版;李廣宇:《談行政訴訟中的和解制度》，載《人民司法》2007年第4期。持此觀點(diǎn)的還有梁鳳云法官，參見梁鳳云:《行政訴訟和解并未遭遇制度瓶頸》，載《法制日?qǐng)?bào)》2007年5月13日第3版。而沈?？〗淌趧t反對(duì)從撤訴規(guī)定中解釋推導(dǎo)出和解制度以及法院推動(dòng)建立協(xié)調(diào)和解制度的實(shí)踐作法。他運(yùn)用目的解釋和體系解釋的方法，論證《行政訴訟法》關(guān)于撤訴規(guī)定的立法本意是為了限制撤訴，而不是鼓勵(lì)撤訴，因?yàn)椤缎姓V訟法》第51條和行政訴訟法司法解釋第49條第2款都規(guī)定了法院對(duì)撤訴的嚴(yán)格審查和必要的干預(yù)制度，體現(xiàn)了司法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的立法本意。從體系解釋的角度來說，第51條撤訴規(guī)定緊接著第50條禁止調(diào)解的規(guī)定，是對(duì)第50條的強(qiáng)化，表明了立法者不僅禁止調(diào)解，也禁止無原則的撤訴與和解，以防止當(dāng)事人用“和解”的假象來掩蓋其實(shí)現(xiàn)違法目的。而最高人民法院要求各級(jí)法院積極探索行政訴訟的協(xié)調(diào)和解機(jī)制與法律保留原則不相一致，行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或其常委會(huì)以法律形式進(jìn)行規(guī)范?！?9〕沈?？?《和諧統(tǒng)一的行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期。

由此可見，如果不修改現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，用法律解釋的方法，既不能解決現(xiàn)實(shí)和實(shí)定法脫節(jié)的問題，也不能給司法實(shí)踐的制度創(chuàng)新找到令人滿意的法律依據(jù)，因?yàn)橛猛瑯拥慕忉尫椒▍s可能得出完全相反的答案。此外，與其放任現(xiàn)實(shí)中的各種規(guī)避法律的實(shí)踐作法，不如從制度上對(duì)其加以規(guī)范。所以，修改現(xiàn)行法律的禁止性規(guī)定，確立行政訴訟調(diào)解的合法地位，是解決行政訴訟調(diào)解所處窘境的必要途徑。這也是司法實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)?！?0〕反對(duì)在行政訴訟中確立調(diào)解制度的學(xué)者是少數(shù)派，具有代表性的主要有朱新力和林莉紅等學(xué)者。如朱新力教授認(rèn)為:“在我國(guó)行政審判的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，一旦在實(shí)定法上規(guī)定調(diào)解原則，調(diào)解本身所具有的弊端極可能彰顯無疑。從策略上考慮，在撤訴制度實(shí)踐事實(shí)上已起到調(diào)解作用的情況下，不宜再在立法上確立行政訴訟調(diào)解原則?！眳⒁娭煨铝Α⒏叽貉?《行政訴訟應(yīng)確立調(diào)解原則嗎?》，載《行政法學(xué)研究》2004年第4期。而林莉紅教授則認(rèn)為認(rèn)為公權(quán)力能否自由處分，與國(guó)家的法治環(huán)境、公民的法治意識(shí)以及行政訴訟的立法目的相關(guān)聯(lián)，在法治國(guó)家可以，而在中國(guó)這樣法制不健全、不完善，行政訴訟承載解決爭(zhēng)議以及監(jiān)督行政權(quán)等多重目的的國(guó)家，不能讓行政機(jī)關(guān)自由處分公權(quán)力。參見林莉紅:《論行政訴訟中的協(xié)調(diào)——兼評(píng)訴訟調(diào)解》，載《法學(xué)論壇》2010年第5期。當(dāng)然，確立行政調(diào)解制度的前提是要論證其正當(dāng)性和必要性。前文已從現(xiàn)實(shí)需要的角度說明了這種必要性。以下則從理論基礎(chǔ)角度進(jìn)行討論。

二、行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)

學(xué)者在探討是否應(yīng)該確立行政訴訟調(diào)解制度時(shí)的理論爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在三個(gè)方面:行政機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力可否處分;法院行政審判的任務(wù)是否僅限于對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行裁判;調(diào)解協(xié)議會(huì)否損害公共利益或第三人合法權(quán)益。對(duì)此，很多學(xué)者從現(xiàn)代行政中行政裁量權(quán)的廣泛存在、公共行政方式多樣化和行政法理念的變化(如服務(wù)行政、合作行政、契約理念、公眾參與)以及調(diào)解制度本身的制度價(jià)值等角度進(jìn)行了討論，對(duì)確立該制度的必要性和正當(dāng)性達(dá)成了基本的共識(shí)?！?1〕關(guān)于應(yīng)否確立行政訴訟調(diào)解制度的爭(zhēng)論綜述，以及對(duì)該制度理論基礎(chǔ)的探討的主要研究成果，請(qǐng)參見楊海坤:《我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的理論探索和初步實(shí)踐》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2008年第1期;葉必豐:《行政和解和調(diào)解:基于公眾參與和誠實(shí)信用》，載《政治與法律》2008年第5期;劉東亮:《論行政訴訟中的調(diào)解——兼與朱新力教授商榷》，載《行政法學(xué)研究》2006年第2期;湛中樂等著:《行政調(diào)解、和解制度研究——和諧化解法律爭(zhēng)議》，法律出版社2009年版，第18頁。筆者則將從合作行政、司法改革、行政訴訟目的和成本收益分析的視角展開論述，以期充實(shí)和拓展現(xiàn)有的理論研究成果。

(一)合作國(guó)家與行政訴訟調(diào)解

隨著憲政民主的發(fā)展和公共行政的改革，現(xiàn)代國(guó)家已成為一個(gè)合作國(guó)家?！?2〕Trute，Vom Obrigkeitsstaats zur Kooperation，in:Umwelt-und Technikrecht，Bd．48，S．13 ff．;Schulze-Fielitz，in:Dose/Voigt(Hrsg．)，Kooperatives Recht，S．325．在國(guó)家治理和社會(huì)管理中，政府不再唱獨(dú)角戲，不再單純運(yùn)用單方的、命令的方式，而是更多通過理性商談、公眾參與、公私合作、指導(dǎo)和激勵(lì)等協(xié)商治理的形式。〔23〕Pitschas，Mediation als kollaborative Governance，in:D?V 2011，Heft9，S．334．國(guó)家與社會(huì)、公民的關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化。在合作國(guó)家中，公民的主體地位得到凸顯，其不再是被動(dòng)的被管理者和消極的服務(wù)接受者，而是合作者、決策參與者。與此相對(duì)應(yīng)，完成行政任務(wù)的責(zé)任也在國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人之間進(jìn)行合理分配，社會(huì)的自我規(guī)制被強(qiáng)化，個(gè)體的自我責(zé)任被強(qiáng)調(diào)。在合作國(guó)家中，國(guó)家除了保留必須由其負(fù)責(zé)的領(lǐng)域外，其他的領(lǐng)域都交由社會(huì)去自我規(guī)制、自我管理。既然國(guó)家和社會(huì)，國(guó)家和公民形成了一種合作關(guān)系來共同合作完成行政任務(wù)，在出現(xiàn)矛盾和糾紛時(shí)，也要共同承擔(dān)解決問題的責(zé)任。行政調(diào)解就是國(guó)家和公民社會(huì)之間形成的責(zé)任共同體的產(chǎn)物，是一種社會(huì)自我規(guī)制形式的解決糾紛的工具?！?4〕Pitschas，Mediation als Methode und Instrument der Konfliktmittlung im?ffentlichen Sektor，NVwZ 2004，S．398，399．

行政法也隨著合作國(guó)家的發(fā)展而轉(zhuǎn)變?yōu)楹献餍姓?，成為“以合作方式將公共福祉具體化的秩序理念”〔25〕Schmidt-A?mann，in:Isensee/Kirchhof，HdbStR III，1988，§ 70 Rdnr．8．。很多行政管理規(guī)范的表達(dá)方式也從條件式命題轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)式，即不作具體的規(guī)定，只為行政機(jī)關(guān)設(shè)定任務(wù)和目標(biāo)。行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)和目標(biāo)，可以有多種選擇，裁量的余地隨之增大。例如，其可以與相對(duì)人簽訂目的協(xié)議或通過協(xié)商對(duì)話來實(shí)現(xiàn)設(shè)定的行政管理目標(biāo)。行政活動(dòng)方式的變化以及行政法的發(fā)展變遷，都迫使行政訴訟法與時(shí)俱進(jìn)，拓展行政訴訟解決糾紛的模式。〔26〕Ziekow，Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit-M?glichkeiten der Implementation und rechtliche Folgerungen，NVwZ 2004，S．392．因?yàn)樾姓V訟的審查對(duì)象——行政行為發(fā)生了深刻的變化，行政訴訟對(duì)其審查監(jiān)督的方式也必須適當(dāng)調(diào)整，例如，要審查行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人訂立的目標(biāo)協(xié)議的合法性、合理性。另一方面，行政訴訟的功能也不僅限于對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行合法或違法的二元裁判，而是要定紛止?fàn)?，做到案結(jié)事了。所以，解決爭(zhēng)議的司法活動(dòng)的方式應(yīng)當(dāng)多元化，可以用和解或調(diào)解的方式徹底解決爭(zhēng)議。尤其是在行政程序中行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人可以通過合作協(xié)商來完成行政任務(wù)，對(duì)于行政爭(zhēng)議可以通過行政調(diào)解的方式來解決的情況下，在行政訴訟中也可以允許當(dāng)事人在調(diào)解人的主持下通過合作協(xié)商來解決適合調(diào)解的行政爭(zhēng)議。〔27〕Ziekow，Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit-M?glichkeiten der Implementation und rechtliche Folgerungen，NVwZ 2004，S．391．可以說，行政訴訟調(diào)解是在合作國(guó)家背景下，行政訴訟對(duì)行政活動(dòng)方式多元化和行政法變革而做出的一個(gè)回應(yīng)。這又與司法的現(xiàn)代化改革緊密聯(lián)系在一起。

(二)司法改革與行政訴訟調(diào)解

在行政訴訟中引入調(diào)解制度是與現(xiàn)代法治國(guó)家中法院角色、功能的轉(zhuǎn)變以及司法改革息息相關(guān)的。〔28〕Pitschas，Mediation als Methode und Instrument der Konfliktmittlung im?ffentlichen Sektor，NVwZ 2004，S．396．

自20世紀(jì)后半葉以來，西方法治國(guó)家尤其是福利國(guó)家掀起了“接近司法/通向正義(Access to Justice)”的改革浪潮。一方面，改革促使法院放下權(quán)威主義的架子，面向公民，簡(jiǎn)化訴訟程序，以方便民眾積極地利用司法途徑實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。另一方面，將正義與司法(法院)區(qū)分開來，改變?cè)V訟實(shí)現(xiàn)正義的單一化思想，擴(kuò)大理解和解釋正義的內(nèi)涵，通過司法的社會(huì)化改革，例如，提供多元化的糾紛解決機(jī)制(ADR)，使公民有機(jī)會(huì)獲得具體而符合實(shí)際的正義，即解決糾紛的權(quán)利?！?9〕Marc Galanter:《糾紛處理與訴訟外的替代政策——接近正義運(yùn)動(dòng)的第三波》，載［意］莫諾·卡佩萊編:《福利國(guó)家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版;范愉等:《多元化糾紛解決機(jī)制與和諧社會(huì)的構(gòu)建》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，第357、358頁;［日］棚瀨孝雄:《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年修訂版，第9頁(季衛(wèi)東代譯序——《當(dāng)事人在法院內(nèi)外的地位和作用》)。人們對(duì)法院功能的狹隘認(rèn)識(shí)也得以改變，意識(shí)到“不能把法院在解決糾紛中所做的貢獻(xiàn)完全等同于根據(jù)判決來解決糾紛。法院的主要貢獻(xiàn)是為私人或公共的場(chǎng)所中所產(chǎn)生的交涉和秩序提供規(guī)范的和程序的背景。”〔30〕Marc Galanter:《糾紛處理與訴訟外的替代政策——接近正義運(yùn)動(dòng)的第三波》，載［意］莫諾·卡佩萊編:《福利國(guó)家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版。法院的角色也隨之改變，從國(guó)家審判權(quán)的行使者轉(zhuǎn)變成為一個(gè)為公民提供實(shí)現(xiàn)其利益的司法服務(wù)的供給者。既然是服務(wù)，就要努力滿足公民的各種需求，應(yīng)該為民眾提供糾紛解決的多種途徑，民眾可以從中選擇一種最適合自己的，而行政訴訟調(diào)解就是其中一種?！?1〕Ziekow，NVwZ 2004，S．392．所以，法院的工作除了審判外，還應(yīng)包括通過調(diào)解的方式來解決糾紛。另外，將調(diào)解引入行政訴訟中也改變了傳統(tǒng)的訴訟文化，使訴訟的對(duì)抗性大大緩和，更多地向協(xié)商性轉(zhuǎn)化。公民可以在專業(yè)調(diào)解員的主持下，與行政機(jī)關(guān)平起平坐，一起討論出一個(gè)既令雙方滿意又能快速解決爭(zhēng)議的辦法?！?2〕Pitschas，NVwZ 2004，S．402;范愉等:《多元化糾紛解決機(jī)制與和諧社會(huì)的構(gòu)建》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，第357、358頁。

反觀我國(guó)，法院系統(tǒng)一直在積極倡導(dǎo)以“司法為民”、“能動(dòng)司法”、“司法服務(wù)”等理念為指導(dǎo)的司法改革，雖具有較強(qiáng)的為構(gòu)建和諧社會(huì)服務(wù)的政治色彩，但不可否認(rèn)的是，法院系統(tǒng)為在行政訴訟中引入多元糾紛解決機(jī)制做出了積極探索，使公民保護(hù)合法權(quán)益的可能性增加，也暗合了世界各國(guó)司法改革潮流，證明了行政訴訟調(diào)解與司法改革之間的內(nèi)在聯(lián)系。

(三)行政訴訟目的與行政訴訟調(diào)解

學(xué)界對(duì)行政訴訟的目的存在爭(zhēng)論，有諸如保護(hù)說、監(jiān)督說、雙重目的說、三重目的說、依法行政說等。〔33〕關(guān)于行政訴訟目的的各種不同學(xué)說綜述，參見馬懷德主編:《行政訴訟法原理》，法律出版社2003年版，第67、68頁。筆者認(rèn)為，行政訴訟的直接目的是解決行政爭(zhēng)議，間接目的是監(jiān)督行政行為，根本目的是保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。行政訴訟本質(zhì)上是解決行政爭(zhēng)議的訴訟制度，通過解決行政爭(zhēng)議，來保護(hù)相對(duì)人的主觀公權(quán)利，維護(hù)客觀法秩序，實(shí)現(xiàn)法的安定性。行政爭(zhēng)議可能既涉及權(quán)利爭(zhēng)端，也涉及利益沖突。而權(quán)利和利益是有所不同的，正是二者的區(qū)別突顯了調(diào)解不同于判決的優(yōu)勢(shì)以及引入調(diào)解的必要性。因此，以下首先闡明權(quán)利和利益的聯(lián)系和區(qū)別，再探討調(diào)解在徹底解決爭(zhēng)議、保護(hù)相對(duì)人權(quán)益方面的優(yōu)勢(shì)。

關(guān)于定義和界分“權(quán)利”和“利益”兩個(gè)概念，理解“權(quán)利”和“利益”之間的關(guān)系，在法理學(xué)和法哲學(xué)界一直有不同的觀點(diǎn)?！?4〕我國(guó)學(xué)者對(duì)權(quán)利的八種定義，參見范進(jìn)學(xué):《權(quán)利概念論》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第2期;對(duì)利益不同的定義綜述，參見周旺生:《論法律利益》，載《法律科學(xué)》2004年第2期。在利益法學(xué)派看來，利益是權(quán)利的基礎(chǔ)，權(quán)利內(nèi)含的實(shí)質(zhì)性要素是主體對(duì)利益的追求或維護(hù)，權(quán)利是利益在法律上的表現(xiàn)以及法律對(duì)利益的確認(rèn)，法律權(quán)利則是受法律保護(hù)的利益?！?5〕Joseph Raz:Legal Rights，Oxford Journal of Legal Studies，1984(4);嚴(yán)海良:《以利益為基礎(chǔ)的權(quán)利本位觀——拉茲的權(quán)利概念分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2010年第5期。利益法學(xué)派使人們注意到了權(quán)利背后的利益，揭示了權(quán)利和利益之間的緊密聯(lián)系。但是，利益并不等同于權(quán)利。有學(xué)者總結(jié)二者具有以下區(qū)別。首先，從目的與手段上看，利益往往是權(quán)利的目的，權(quán)利往往是獲得利益的手段。權(quán)利的享有與行使在很多時(shí)候是基于利益之目的，是為了獲得特定的利益。其次，從價(jià)值論的角度來考察，權(quán)利具有道德價(jià)值，利益具有功利或經(jīng)濟(jì)價(jià)值。最后，從主體上來說，權(quán)利主體并不等同利益主體，反之亦然?！?6〕范進(jìn)學(xué):《權(quán)利概念論》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第2期。關(guān)于這一區(qū)分的分析，在對(duì)《侵權(quán)責(zé)任法》調(diào)整范圍的討論中有充分展開，可參見劉士國(guó):《侵權(quán)責(zé)任法重大疑難問題研究》，中國(guó)法制出版社2009年版，第1頁;肖繼耘:《對(duì)“權(quán)利”與“利益”之爭(zhēng)的剖析——基于侵權(quán)責(zé)任法的視角》，來源:www．chinalawinfo．com，法寶引證碼 CLI．A．053855，2012年8月26日訪問。

法院的判決通常只是針對(duì)爭(zhēng)議的權(quán)利主張、法律地位，依據(jù)實(shí)體法作出非此即彼的是非判斷，結(jié)局是一輸一贏。在行政訴訟中，法院的判決只是對(duì)爭(zhēng)議行政行為作“合法/違法”的二元判斷，但如果爭(zhēng)議背后隱藏的利益沖突沒有得到真正解決，就會(huì)導(dǎo)致“案結(jié)事不了”或循環(huán)訴訟。例如土地征用或房屋拆遷案件，如果只對(duì)行政決定的合法性作出裁判，作出撤銷或維持決定，而不解決爭(zhēng)議涉及的安置計(jì)劃、補(bǔ)償形式及標(biāo)準(zhǔn)等重要利益問題，只能是把矛盾又推回給了當(dāng)事人，可能會(huì)引發(fā)新的矛盾糾紛，甚至觸發(fā)群體性利益沖突?！?7〕劉東亮:《論行政訴訟中的調(diào)解——兼與朱新力教授商榷》，載《行政法學(xué)研究》2006年第2期。與判決不同，調(diào)解是對(duì)利益的滿足。就如姐妹倆爭(zhēng)一個(gè)甜橙，母親如果不問原因，則很為難，要么只給一個(gè)人，要么對(duì)半分，但如果進(jìn)一步問清她們要甜橙的目的，則可以找到一個(gè)兩全其美的辦法，各得其所，因?yàn)榻忝脗z也許一個(gè)是要榨橙汁，一個(gè)是要橙皮做蛋糕。〔38〕Seibert，Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit-Erfahrungen und überlegungen zu einer alternativen Streitbeilegung，NVwZ 2008，S．365．調(diào)解不囿于當(dāng)事人爭(zhēng)議的權(quán)利主張或法律地位，而是通過對(duì)話交流來找到爭(zhēng)議背后的爭(zhēng)議，即隱藏在權(quán)利主張后的利益沖突，針對(duì)當(dāng)事人沖突的根本利益訴求，尋求共識(shí)，努力平衡各方的實(shí)際利益，最后實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏。〔39〕Ortloff，Gerichtsmediation am VG Berlin-Karsten-Michael Ortloff erster Gerichtsmediator，NVwZ 2003，S．1357;Pitschas，Mediation als Methode und Instrument der Konfliktmittlung im?ffentlichen Sektor，NVwZ 2004，S．397．由此觀之，若想徹底地解決行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)行政訴訟的根本目的——保護(hù)相對(duì)人的“合法權(quán)益”(即合法的權(quán)利和利益)，就應(yīng)當(dāng)突破審判機(jī)關(guān)只能做合法性判斷的藩籬，突破認(rèn)為法院的功能只是針對(duì)權(quán)利主張進(jìn)行是非裁判的狹隘認(rèn)識(shí)，引入調(diào)解機(jī)制，增強(qiáng)司法對(duì)當(dāng)事人利益的救濟(jì)功能，彌補(bǔ)裁判功能的不足。確立行政訴訟調(diào)解制度完全符合《行政訴訟法》第1條規(guī)定的保護(hù)相對(duì)人“合法權(quán)益”的目的，是行政訴訟制度的題中應(yīng)有之意。

(四)成本收益分析與行政訴訟調(diào)解

區(qū)別權(quán)利和利益不僅有助于全面理解行政訴訟的目的以及法院的裁判和救濟(jì)功能，而且也是運(yùn)用成本收益方法來分析調(diào)解制度的前提。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)者看來，選擇和解、調(diào)解或民事訴訟是當(dāng)事人以交易成本為核心，對(duì)成本和收益進(jìn)行理性分析后，經(jīng)過博弈實(shí)現(xiàn)利益最大化的一種選擇。〔40〕［美］理查德·波斯納:《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，蔣兆康譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第723-730頁。在涉及公共利益和公權(quán)力的行政訴訟中，運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法的前提是區(qū)分權(quán)利主張和利益訴求，以及由此產(chǎn)生的主張權(quán)利和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的不同。〔41〕M?llers，Kooperationsgewinne im Verwaltungsprozess，in:D?V 2000，Heft16，S．675．在行政訴訟中，當(dāng)事人實(shí)際的利益訴求可能超出了談判或爭(zhēng)議的對(duì)象，或隱藏在權(quán)利主張之后。所以，如果用利益訴求來取代權(quán)利主張，則可以擴(kuò)大雙方用來談判交易的客體，從而可以通過補(bǔ)償、賠償?shù)确绞剑瑵M足當(dāng)事人的利益訴求，達(dá)成合意解決糾紛，實(shí)現(xiàn)雙贏。這是博弈理論中的“非零和的博弈”。〔42〕Douglas G．Baird/Robert H．Gertner/Randal C．Picker，Game Theory and the Law，1994，S．317．區(qū)分利益訴求和權(quán)利主張也可以用來解釋交易成本問題。談判立場(chǎng)(權(quán)利主張)相當(dāng)于用來交易的商品，擴(kuò)大的利益訴求則對(duì)應(yīng)交易成本。也就是說，交易成本可以理解為實(shí)現(xiàn)利益的成本。任何能夠節(jié)約交易成本、實(shí)現(xiàn)利益的可能性都會(huì)影響交易對(duì)價(jià)以及提高達(dá)成協(xié)議的可能性。〔43〕M?llers，Kooperationsgewinne im Verwaltungsprozess，in:D?V 2000，Heft16，S．669．例如，某家餐廳因?yàn)椴シ懦重惖囊魳窋_民被行政機(jī)關(guān)撤銷經(jīng)營(yíng)許可后，提起行政訴訟。該餐廳的利益訴求不僅局限于撤銷行政決定這個(gè)權(quán)利主張，還包括盡早重新營(yíng)業(yè)，繼續(xù)維護(hù)與行政機(jī)關(guān)和鄰居的關(guān)系，以及繼續(xù)播放音樂來招攬顧客增加盈利。對(duì)其來說，最符合成本收益原則的解決方案不是把官司打到底，要一個(gè)說法，而是與行政機(jī)關(guān)通過調(diào)解達(dá)成協(xié)議，撤回訴訟，行政機(jī)關(guān)則為其頒發(fā)一個(gè)附條件的許可(限制音樂播放的時(shí)間段和分貝)，同時(shí)餐廳對(duì)鄰居所受噪音損害進(jìn)行賠償?！?4〕M?llers，Kooperationsgewinne im Verwaltungsprozess，in:D?V 2000，Heft16，S．669．問題在于，行政機(jī)關(guān)能否與其達(dá)成這樣一個(gè)交易?在這個(gè)交易中成本是真正降低了，還是轉(zhuǎn)嫁給了其他人?這就涉及在行政訴訟中運(yùn)用成本收益分析的界限問題。

行政機(jī)關(guān)沒有像民事主體那樣的意思自治權(quán)和對(duì)自己權(quán)利的處分權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能出賣公共利益和公權(quán)力。行政機(jī)關(guān)代表的利益是法定的公共福祉，即所有私人和公共的利益。〔45〕Martin Morlok，Vom Reiz und vom Nutzen，von den Schwierigkeiten und den Gefahren der?konomieischen Theorie für das ?ffentlichen Recht，in:C．Engel/M．Morlok(Hrsg．)，?ffentliches Recht als Gegenstand ?konomischer Forschung，1998，S．1 ff．所以，不能完全用成本效益的方法來解釋公法。因?yàn)槠湟?，效益本身就是一個(gè)需要具體化、正當(dāng)化的概念，效益也不能優(yōu)先于民主，盡管有效率地配置資源是實(shí)現(xiàn)民主的可能條件?！?6〕Karl Homann，Rationalit?t und Demokratie，1988，S．168 ff．;Manfred Schmidt，Demokratietheorie，2．Aufl．1997，S．140 ff．其二，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的效益標(biāo)準(zhǔn)非常抽象，而行政事務(wù)非常復(fù)雜，需要在具體情境下分析某一具體問題是否存在更有效益的解決方案?！?7〕Christian Kirschner，“Das ?ffentliche Rechtals Gegenstand ?konomischer Forschung”-die Begegnung der deutschen Staatsrechtslehre mit der Konstitutionellen Politischen ?konomie-Konferenzergebnisse，in:C．Engel/M．Morlok(Hrsg．)，?ffentliches Recht als Gegenstand ?konomischer Forschung，1998，S．325．所以，成本的考量只有在遵守有關(guān)成本能否轉(zhuǎn)嫁給第三方的法律規(guī)定的情況下才能進(jìn)行。例如，前述案例中，行政機(jī)關(guān)不能讓餐廳繳付一定金錢就免除其遵守法律的義務(wù)，這樣就侵害了其他餐廳的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位，也損害了餐飲業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。所以，需要通過法律規(guī)定來防止交易成本外部化。例如，《德國(guó)行政程序法》第56條第1款第2句規(guī)定了關(guān)聯(lián)禁止，即“禁止在公法合同中對(duì)沒有實(shí)際聯(lián)系的履行義務(wù)進(jìn)行交換”。這可以理解為一個(gè)關(guān)于禁止成本外部化的規(guī)定。〔48〕M?llers， Kooperationsgewinne im Verwaltungsprozess，in:D?V 2000，Heft16，S．670，673．因此，通過調(diào)解提高效益的目的只有在遵守法律的前提下才能達(dá)到，因?yàn)橹挥羞@樣才能保證成本是真的節(jié)約了，而不是轉(zhuǎn)嫁給了他方。成本的考量不能成為破壞民主法治原則的理由，也不能用成本收益的方法來解釋這些基本原則。只有遵守了運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析方法的界限，才能用這種很抽象的理論來論證行政訴訟調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)。〔49〕M?llers，Kooperationsgewinne im Verwaltungsprozess，in:D?V 2000，Heft16，S．675．

調(diào)解除了帶來交易成本外部化(即公共利益或第三方利益被忽視或侵害)的風(fēng)險(xiǎn)，還可能會(huì)使法治國(guó)家或民主保障原則得不到遵守，實(shí)體法或程序法的規(guī)定被回避，造成“法治國(guó)家的寒噤”〔50〕Hoffmann-Riem，Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts als Aufgabe，A?R，Bd．115(1990)，S．423．。如何避免或減弱調(diào)解帶來的這些風(fēng)險(xiǎn)呢?答案是國(guó)家要對(duì)調(diào)解的過程進(jìn)行規(guī)制，對(duì)調(diào)解設(shè)定實(shí)體法和程序法上的限制。〔51〕Appel，in:Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle，Grundlagen des Verwaltungsrechts，Band II，§32 Privatverfahren，Rn．124;Pünder，in:Erichsen/Ehlers(Hrsg．)，Allgemeines Verwaltungsrecht，2010，§ 16 I 2，Rn．11．具體而言，在實(shí)體方面，相關(guān)實(shí)體法律規(guī)范是調(diào)解的指導(dǎo)方針，不能成為調(diào)解的對(duì)象或客體;也不能因?yàn)樗^的經(jīng)濟(jì)效益考量而置法律規(guī)定于不顧。行使裁量權(quán)做出的決定也必須符合法律規(guī)范的目的。但通過實(shí)體法對(duì)行政決定內(nèi)容正確性的規(guī)范還是有局限的，必須結(jié)合程序法的規(guī)范?！?2〕Pünder，in:Erichsen/Ehlers(Hrsg．)，Allgemeines Verwaltungsrecht，2010，§ 16 I 2，Rn．11，12．所以，要構(gòu)建適當(dāng)?shù)男姓V訟調(diào)解程序制度，應(yīng)從調(diào)解的原則、調(diào)解的適用范圍、調(diào)解人的地位、調(diào)解的模式與程序以及調(diào)解協(xié)議的效力等方面規(guī)范這一制度。

三、行政訴訟調(diào)解的具體制度構(gòu)建

(一)行政訴訟調(diào)解與和解的區(qū)別

在討論如何具體建構(gòu)行政訴訟調(diào)解制度之前，必須首先界分行政訴訟調(diào)解與和解這兩個(gè)概念，因?yàn)椴徽撛趯W(xué)術(shù)界還是司法實(shí)務(wù)界，這兩個(gè)概念在大多數(shù)情況下都被混同或等同使用，而忽視了它們之間的區(qū)別與聯(lián)系。有學(xué)者在總結(jié)學(xué)界不同觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和規(guī)范文本的角度梳理、辨析了調(diào)解、和解和協(xié)調(diào)和解這三個(gè)概念，認(rèn)為三者在法律依據(jù)、參與的主體范圍、適用的案件范圍和結(jié)案方式等方面具有不同點(diǎn)，〔53〕胡建淼、唐震:《行政訴訟調(diào)解、和解抑或協(xié)調(diào)和解》，載《政法論壇》2011年第4期。但沒有深入探討行政訴訟調(diào)解和和解的適用條件和各自的制度優(yōu)勢(shì)。因此，筆者擬結(jié)合域外法和我國(guó)《民事訴訟法》的規(guī)定對(duì)此展開論述。

公法領(lǐng)域內(nèi)的調(diào)解(Mediation)與和解(Conciliation，Compromise)是兩個(gè)不同的概念。美國(guó)1996年頒行的《行政爭(zhēng)議法》同時(shí)列舉了這兩種替代性糾紛解決機(jī)制(§571．Definitions(3))?！?4〕關(guān)于美國(guó)的行政調(diào)解制度及ADR運(yùn)作，可參見湛中樂等:《行政調(diào)解、和解制度研究——和諧化解法律爭(zhēng)議》，法律出版社2009年版，第61頁;王錫鋅:《規(guī)則、合意與治理— 行政過程中ADR適用的可能性與妥當(dāng)性研究》，載《法商研究》2003年第5期。在大陸法系的法域，瑞士在2007年把“友好協(xié)商和調(diào)解”增加進(jìn)《瑞士行政程序法》(Art．33b，VwVG)，德國(guó)2012年6月21日頒布了統(tǒng)一的《調(diào)解法》，〔55〕BGBl 2012．I，S．1577．該法也適用于行政訴訟程序。另外，《德國(guó)行政程序法》第55條和《行政法院法》第106條規(guī)定了和解制度。在德國(guó)法上，適用和解的前提是:(1)存在著事實(shí)或法律方面的不明確性;(2)這種不明確性不能消除或需要付出不成比例的代價(jià)才能消除;(3)雙方均需作出讓步;(4)行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán)而且認(rèn)定和解有利于消除不明確性?！?6〕Spieth，§ 55 Vergleichsvertrag，Beck＇scher Online-Kommentar，Rn．34-49;Hartmut Maurer，Allgemeines Verwaltungsrecht，14 Aufl．S．373 f．對(duì)于調(diào)解制度，根據(jù)德國(guó)《調(diào)解法》第1條的法律定義，調(diào)解是指“一種保密的、結(jié)構(gòu)化的程序，在該程序中當(dāng)事人可以在一個(gè)或多個(gè)調(diào)解員的幫助下自愿和自負(fù)其責(zé)地力求友好協(xié)商解決糾紛”。調(diào)解人則指“獨(dú)立、公正，但沒有決定權(quán)的人員，由其來引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解程序?！睂W(xué)者總結(jié)認(rèn)為，調(diào)解具有如下重要特征:調(diào)解人本身不具有對(duì)糾紛處理的決定權(quán);調(diào)解協(xié)議充分考慮各方追求的實(shí)質(zhì)利益，而不局限于其提出的表面權(quán)利主張，且面向未來，不損害爭(zhēng)議各方的長(zhǎng)久關(guān)系;遵循自愿和保密原則，未經(jīng)當(dāng)事人同意，調(diào)解的相關(guān)信息不得外露?！?7〕Vo?，§ 3 Mediation im Verwaltungsrecht，Rn．5-25，in:Johlen/Oerder(Hrsg．)，Münchener Anwaltshandbuch，Verwaltungsrecht．

由此，我們可以總結(jié)出德國(guó)行政訴訟和解與調(diào)解制度的聯(lián)系和區(qū)別。首先，從主體的角度看，和解是當(dāng)事人雙方在沒有第三方參與的情況下達(dá)成的。調(diào)解由中立的第三人來組織和主持，但其沒有決定權(quán)。其次，從適用的前提條件看，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人訂立和解合同的法定前提是存在著事實(shí)或法律方面的不明確性，為了消除該不明確性，實(shí)現(xiàn)法律的安定性，雙方可以相互讓步，放棄一部分主張，達(dá)成和解。而對(duì)調(diào)解的適用沒有這些前提條件。再次，從內(nèi)容看，和解合同的核心是從法律角度來分配確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而調(diào)解協(xié)議則更多從雙方追求的直接或隱含利益角度來解決糾紛，實(shí)現(xiàn)雙贏。最后，從效力的角度看，和解合同屬于公法合同，具有約束力，尤其是行政訴訟中的和解，具有執(zhí)行力，可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行;而調(diào)解協(xié)議沒有直接的法律約束力。

有學(xué)者指出，調(diào)解與和解的最大不同在于:和解是當(dāng)事人對(duì)各自權(quán)利主張的讓步;而調(diào)解是把各自權(quán)利主張之后隱藏的利益都擺到臺(tái)面上，進(jìn)行協(xié)商、達(dá)成利益平衡，這種利益上的總體平衡是調(diào)解的最突出特征?！?8〕Ziekow，NVwZ 2004，S．392．和解很難使達(dá)成妥協(xié)的雙方認(rèn)為自己獲得了最大的利益，正如Ludwig Erhard所說，很難使分到蛋糕的人認(rèn)為自己得到的是最大的那塊。調(diào)解則不是簡(jiǎn)單地分蛋糕，而是把蛋糕做大，做出多樣化的分配，使每個(gè)人得到與其利益最相符的、對(duì)其最合適的那塊蛋糕。〔59〕Seibert，Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit-Erfahrungen und überlegungen zu einer alternativen Streitbeilegung，NVwZ 2008，S．365．與和解相較，這是調(diào)解的最主要的優(yōu)勢(shì)。

正是由于行政訴訟調(diào)解具有的上述制度優(yōu)勢(shì)，德國(guó)新頒布的《調(diào)解法》納入了行政訴訟調(diào)解。該法的頒布是為了貫徹歐盟《關(guān)于民商事案件中調(diào)解制度若干問題的指令》(Richtlinie 2008/52/EG des Europ?ischen Parlaments und des Rates über bestimmte Aspekte der Mediation in Zivil-und Handelssachen vom 21．5．2008)，但卻把各種形式的行政訴訟調(diào)解也都囊括進(jìn)去，進(jìn)行了統(tǒng)一立法。〔60〕BR-Dr 60/11，S．10，14;德國(guó)學(xué)者對(duì)將公法領(lǐng)域內(nèi)的調(diào)解統(tǒng)一包括進(jìn)《調(diào)解法》的評(píng)價(jià)和質(zhì)疑，請(qǐng)參見:Guckelberger，Einheitliches Mediationsgesetz auch für verwaltungsrechtliche Konflikte?NVwZ 2011，S．390．在此法頒布之前已有一半的州在行政法院積極試點(diǎn)調(diào)解程序?！?1〕von Bargen，Au?ergerichtliche Streitschlichtungsverfahren(Mediation)auf verwaltungsrechtlichem Gebiet in rechtsvergleichender Perspektive，EuR 2008，S．209f;Ortloff，Europ?ischen Streitkultur und Mediation im deutschen Verwaltungsrecht，NVwZ 2007，S．33f．這些行政法院都設(shè)有專門的經(jīng)過培訓(xùn)的法庭調(diào)解員?！?2〕Seibert，Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit-Erfahrungen und überlegungen zu einer alternativen Streitbeilegung，NVwZ 2008，S．365．專業(yè)的調(diào)解員保證了調(diào)解的質(zhì)量，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，進(jìn)入調(diào)解程序的行政訴訟案件有75-90%最終都通過友好協(xié)商的方式得到解決。〔63〕Ortloff，Europ?ische Streitkultur und Mediation im deutschen Verwaltungsrecht，NVwZ 2007，S．34．新頒布的《調(diào)解法》也明確規(guī)定了調(diào)解員需要經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)后才可以上崗(§5，Mediationsgesetz)。由于律師認(rèn)為法官調(diào)解員對(duì)其職業(yè)構(gòu)成了競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)過立法的博弈和妥協(xié)，法院的調(diào)解員將被改稱為“協(xié)調(diào)法官”(Güterichter)，但其任務(wù)和職責(zé)以及使用的調(diào)解方法都不變?！?4〕Ahrens，Mediationsgesetzund Güterichter-Neue gesetzliche Regelungen der gerichtlichen und au?ergerichtlichen Mediation，NJW 2012，2470．

在我國(guó)，2007年5月頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在第40條和第50條分別規(guī)定了行政復(fù)議中的和解與調(diào)解制度，并限定了各自適用的條件。但是，對(duì)于兩者的區(qū)別，我們無法在現(xiàn)行法律規(guī)范中找到相關(guān)規(guī)定?；凇缎姓V訟法》脫胎于《民事訴訟法》，尤其是行政訴訟法司法解釋規(guī)定“在行政訴訟中可以參照民事訴訟的相關(guān)規(guī)定”，所以，我們可以通過考察《民事訴訟法》關(guān)于調(diào)解與和解的規(guī)定來區(qū)別這兩種制度。《民事訴訟法》第9條規(guī)定了調(diào)解的基本原則，又專章(第八章，第85-91條)規(guī)定了調(diào)解的具體制度，在第51條規(guī)定了和解制度。二者的區(qū)別與聯(lián)系體現(xiàn)在:二者都發(fā)生在訴訟過程中，都是以當(dāng)事人合意的方式解決糾紛，都能夠產(chǎn)生終結(jié)訴訟的后果。但二者也有明顯區(qū)別。首先，性質(zhì)不同，調(diào)解是審判行為與當(dāng)事人處分行為的結(jié)合;而和解僅為當(dāng)事人行使處分權(quán)的行為。其次，人民法院是否參與不同，調(diào)解從啟動(dòng)、過程到達(dá)成協(xié)議都有法院的參與，而和解則是當(dāng)事人在沒有法院參與下自主達(dá)成的。最后，效力不同，調(diào)解協(xié)議具有等同于生效判決的效力，而且是結(jié)案方式之一;和解不屬于法院結(jié)案方式，通常以原告撤訴而終結(jié)訴訟?！?5〕江偉主編:《民事訴訟法》(第五版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第191、192頁。

以德國(guó)法以及我國(guó)《民事訴訟法》區(qū)分調(diào)解與和解的標(biāo)準(zhǔn)作為參照系，筆者認(rèn)為，我國(guó)實(shí)踐中推行的協(xié)調(diào)和解包括了調(diào)解與和解，是二者的混合或融合，同時(shí)也摻雜了為完成維穩(wěn)政治使命的一些工作機(jī)制。〔66〕胡建淼、唐震:《行政訴訟調(diào)解、和解抑或協(xié)調(diào)和解》，載《政法論壇》2011年第4期。例如，司法文件規(guī)定，法律規(guī)定不明確或者法律規(guī)定與相關(guān)政策不統(tǒng)一的行政案件，可以適用協(xié)調(diào)和解，〔67〕參見2007年4月5日上海市高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》。即為典型的德國(guó)法上的行政訴訟和解。而最高法院2010年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》中列舉的可以協(xié)調(diào)的行政裁決、行政確權(quán)、行政處罰、行政征收、行政補(bǔ)償和行政合同案件，以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件，則屬于調(diào)解的范圍。而最高法院關(guān)于撤訴的司法解釋規(guī)定可認(rèn)定為“被告改變其所作的具體行政行為”之情形，然后原告申請(qǐng)撤訴的，〔68〕參見《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》第4條規(guī)定。實(shí)際上是當(dāng)事人在沒有法院的參與下，互相妥協(xié)達(dá)成的和解。

綜上，調(diào)解與和解不論在我國(guó)《民事訴訟法》、《行政復(fù)議實(shí)施條例》中，還是域外的立法和實(shí)踐中，都是兩種不同的制度，有不同的適用條件，能發(fā)揮不同的功能。因此，筆者建議，在修改《行政訴訟法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)內(nèi)外已經(jīng)成熟的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分別規(guī)定行政訴訟調(diào)解與和解制度，以改變目前協(xié)調(diào)和解的混雜狀況，同時(shí)使行政訴訟和民事訴訟能夠較好地銜接配套。囿于本文的篇幅和主題，以下只討論行政訴訟調(diào)解的具體制度建構(gòu)問題。

(二)行政訴訟調(diào)解的原則

學(xué)者對(duì)此已有較深入的討論，也基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為主要包括合法原則、自愿原則?！?9〕法大、北大、人大版的行政訴訟修改專家建議稿都有涉及。筆者建議立法時(shí)增加保密原則，即“未經(jīng)當(dāng)事人同意，調(diào)解的相關(guān)信息不得透露給他人或行政機(jī)關(guān)”。保密原則應(yīng)當(dāng)確立為行政訴訟調(diào)解的基本原則，因?yàn)橹挥性诒Ｃ茉瓌t的保障下，當(dāng)事人才會(huì)對(duì)調(diào)解人產(chǎn)生信賴，毫無顧慮地說出自己的心里話，才可能找到其權(quán)利主張背后隱藏的利益訴求，從而找到各方當(dāng)事人所追求利益的共同點(diǎn)，并以此為基點(diǎn)，找到一個(gè)滿足各方利益的解決方案。〔70〕Pitschas，Mediation als Methode und Instrument der Konfliktmittlung im?ffentlichen Sektor，NVwZ 2004，S．397．另外，保密性也是當(dāng)事人的重要程序利益。但保密原則在某些情形下會(huì)與公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)沖突，例如，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中交易、讓渡了公共利益，而公眾卻因?yàn)楸Ｃ茉瓌t對(duì)此無從知曉、無法監(jiān)督。所以，保密是一般原則，對(duì)行政訴訟調(diào)解涉及重大公共利益的，則應(yīng)建立適當(dāng)?shù)男畔⑴吨贫?，例如，在不公開調(diào)解過程和細(xì)節(jié)的前提下公布調(diào)解協(xié)議的基本內(nèi)容和結(jié)果。〔71〕范愉:《行政調(diào)解問題芻議》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。

(三)調(diào)解的范圍

關(guān)于調(diào)解的范圍，學(xué)者和司法文件多從正面列舉可以適用行政訴訟調(diào)解的爭(zhēng)議類型，主要包括群體性糾紛案件、自由裁量案件、行政合同案件、直接或間接涉及民事糾紛的行政確認(rèn)、行政裁決案件、不履行法定職責(zé)的案件等?！?2〕參見朱?；荨ス?《我國(guó)行政審判中調(diào)解制度的改革與完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2002年第5期;周偉:《行政訴訟制度的實(shí)證考察——以湖北省為例》，載《公民與法》2009年第3期;方世榮:《我國(guó)行政訴訟調(diào)解的范圍、模式及方法》，載《法學(xué)評(píng)論》2012年第2期;《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》;《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》。但這種方式的缺點(diǎn)在于可能掛一漏萬，不能詳盡周延地包容所有可能情形。也有學(xué)者采取了否定列舉的方式。〔73〕劉東亮:《論行政訴訟中的調(diào)解——兼與朱新力教授商榷》，載《行政法學(xué)研究》2006年第2期。但排除方式同樣也存在遺漏某些應(yīng)該被排除的事項(xiàng)之弊端。因此，筆者主張調(diào)解范圍的規(guī)定宜粗不宜細(xì)，或者借鑒《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，只用一個(gè)裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)來界定有限調(diào)解的范圍，或者不作具體規(guī)定。例如，可以規(guī)定，相對(duì)人起訴后，法院應(yīng)該審查適用調(diào)解的適當(dāng)性，并將調(diào)解的可能性、程序、模式等告知當(dāng)事人，由當(dāng)事人來選擇。這既符合調(diào)解的自愿原則，也符合調(diào)解所具有的社會(huì)自我規(guī)制的特性。這樣，一方面可為調(diào)解制度的未來發(fā)展預(yù)留一個(gè)開放空間，另一方面可將審查權(quán)交給法院進(jìn)行個(gè)案的判斷和處理。

(四)調(diào)解主持人和第三人

調(diào)解主持人最重要的特征是不具有案件的決定權(quán)，以保證其中立性。即主持人只是居中為當(dāng)事人的平等對(duì)話提供平臺(tái)，創(chuàng)造調(diào)解環(huán)境，起中介、溝通作用，同時(shí)組織和控制調(diào)解進(jìn)程。因此，調(diào)解的主持人應(yīng)由非主審法官擔(dān)任。此外，由于調(diào)解對(duì)主持人的表達(dá)、溝通、協(xié)調(diào)、談判及專業(yè)能力的要求都很高，因此主持人需要受到專門的培訓(xùn)并在工作中積累經(jīng)驗(yàn)。為此，可以借鑒德國(guó)的做法，在法院設(shè)具有法官身份的專職法庭調(diào)解員，其不判案而只負(fù)責(zé)調(diào)解工作。專職法庭調(diào)解員要受到特別的培訓(xùn)，以提高調(diào)解的質(zhì)量?！?4〕Seibert，Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit-Erfahrungen und überlegungen zu einer alternativen Streitbeilegung，NVwZ 2008，S．365．同時(shí)，為了避免調(diào)解將交易成本外部化，即將交易成本轉(zhuǎn)嫁給第三人，侵害其合法權(quán)益，必須允許或通知有利害關(guān)系的第三人參加到調(diào)解中來，并將其權(quán)利主張及利益訴求充分考慮進(jìn)調(diào)解協(xié)議中。

(五)調(diào)解的模式和程序

設(shè)計(jì)調(diào)解的模式和程序需要先思考兩個(gè)前提性問題:其一，行政訴訟的目的;其二，以服務(wù)為導(dǎo)向的法律救濟(jì)制度。關(guān)于第一點(diǎn)，因?yàn)樾姓V訟重要目的之一是監(jiān)督行政行為，所以法院的判決對(duì)于行政機(jī)關(guān)有導(dǎo)向作用，行政機(jī)關(guān)將以此來評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)自己行為的法律后果。因此，不宜像民事訴訟那樣一味追求調(diào)解或在法律中規(guī)定強(qiáng)制性的訴前調(diào)解。關(guān)于第二點(diǎn)，以服務(wù)為導(dǎo)向則要求應(yīng)該在案件受理后首先進(jìn)行審查，看是否適合用調(diào)解的方式來解決該糾紛，而且要把調(diào)解的可能性、程序等信息告知當(dāng)事人。另外，在訴訟各階段都可以適用調(diào)解，即正式審理前的訴前調(diào)解、審理開始后的庭上調(diào)解、庭外調(diào)解等。應(yīng)當(dāng)貫徹復(fù)數(shù)窗口法院的思想(Multi-Door-Courthouse-Idea)，為當(dāng)事人提供解決糾紛的各種可能性?！?5〕Ziekow，Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit-M?glichkeiten der Implementation und rechtliche Folgerungen，NVwZ 2004，S．395．

(六)調(diào)解協(xié)議的效力

調(diào)解協(xié)議作為公法合同具有實(shí)體和程序上的雙重效力。從實(shí)體角度而言，其確定了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、法律地位和利益訴求。從程序角度而言，調(diào)解協(xié)議具有終結(jié)訴訟的效力。這兩種效力會(huì)相互影響。如果調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反了法律規(guī)定，侵害了第三人利益或規(guī)定了不具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性的雙務(wù)義務(wù)等，則會(huì)被撤銷或自始無效。相應(yīng)地，調(diào)解協(xié)議終結(jié)訴訟的程序效力也喪失，訴訟將重啟。另外，應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解協(xié)議設(shè)定合理的反悔期限，在此之前，當(dāng)事人可隨時(shí)撤銷協(xié)議，以保障合意的自愿性和真實(shí)性。

四、結(jié)語

綜上所述，從理論基礎(chǔ)和實(shí)踐需要的角度來看，都有必要在行政訴訟中引入調(diào)解制度，正如凱爾森所言:“只有這樣一種法律秩序，它并不滿足這一利益而犧牲另一利益，而是促成對(duì)立利益之間的妥協(xié)，以便使可能的沖突達(dá)到最小限度，才有希望比較持久地存在。只有這樣一種法律秩序才能在比較永久的基礎(chǔ)上為其主體保障社會(huì)和平?！薄?6〕［奧］凱爾森:《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書出版社1996年版，第13頁。但需要強(qiáng)調(diào)指出的是，我們不能迷信調(diào)解，調(diào)解不是萬能良藥，只能作為已久經(jīng)考驗(yàn)的訴訟裁判的一種補(bǔ)充方式，解決糾紛的另外一種方式和途徑?！?7〕Seibert，Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit-Erfahrungen und überlegungen zu einer alternativen Streitbeilegung，NVwZ 2008，S．370．而且，“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的政策也不適合在行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)推行，因?yàn)檫@樣會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)制性調(diào)解，與調(diào)解的根本原則——自愿原則背道而馳。因此，必須根據(jù)爭(zhēng)議的性質(zhì)和實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待，確定該行政爭(zhēng)議適合調(diào)解的才可以進(jìn)行調(diào)解。