葛銘

摘要：自上世紀90年代國務院發(fā)布《關于加強預算外資金管理的決定》以來，“收支兩條線”管理制度經(jīng)過三個階段的不斷完善、深化，在制止“三亂”行為，防止腐敗，促進經(jīng)濟秩序好轉(zhuǎn)，增強宏觀調(diào)控能力，強化監(jiān)督制約等方面均取得明顯成效。本文回顧了“收支兩條線”制度的改革進程，分析了目前執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位在執(zhí)行該制度過程中存在的問題，并提出了完善對策。

關健詞：行政事業(yè)單位；收支兩條線；完善對策

“收支兩條線”制度實施多年，從宏觀層面看，在執(zhí)行該制度后，各級財政可通過賬戶控制、資金控制、票據(jù)控制、稽查控制、核算控制、監(jiān)督控制的手段實行對執(zhí)收執(zhí)罰單位的全方位管理，成效顯著。但從微觀層面看，“收支兩條線”制度在某些執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位的貫徹落實仍存在一定問題。

一、“收支兩條線”在實踐中存在的問題

1.“非稅收入”與支出、績效考評相掛鉤

上世紀90年代，中央財政部門規(guī)定行政收費、罰沒收入不得與部門收支相掛購，也不得下達收入指標，但目前仍有部分主管部門對行政執(zhí)法單位下達收入目標任務，并以完成的收入數(shù)按比例返還可自由支配的金額，年終上級以完成經(jīng)濟指標的考評來“以收定支”并與績效考核掛鉤，使部分行政事業(yè)單位為完成目標任務本末倒置，在行政執(zhí)法中形成了錯誤的認識，將完成收入目標當成首要任務，且單位往往把扣除政府統(tǒng)籌后的非稅收入視為己有，支出過程中，按照本部門的要求使用，隨意性較大，非稅收入使用不規(guī)范。而另一些執(zhí)法任務重，收費來源少的執(zhí)收執(zhí)罰單位則可能會因經(jīng)費緊張、無上級返還款導致工作積極性不高。

2.多頭設立銀行賬戶，資金轉(zhuǎn)移隨意

雖然地方政府對行政事業(yè)單位多頭開戶行為已進行集中清理整頓，但這一現(xiàn)象并未得到完全遏制，某些單位出于自身利益或為隱匿資金在不同銀行私設賬戶。這種多頭開戶行為增加了行政事業(yè)單位逃避各方監(jiān)督、財務人員隨意轉(zhuǎn)移資金的風險，增加了同級財政及上級主管部門監(jiān)管的困難。且部分事業(yè)單位未按《行政事業(yè)單位預算外資金銀行賬戶管理的規(guī)定》將預算外資金按收入與支出分開開設銀行賬戶，收入與支出混同核算；對取消了獨立核算資格的下屬行政分支機構未核銷基本存款賬戶，收支仍通過不合規(guī)賬戶核算匯繳，與上級部門取消行政分支機構獨立核算資格為強化管理的本意相去甚遠。

3.票款分離、罰繳分離制度執(zhí)行錯亂

主要體現(xiàn)在過期票據(jù)未及時繳銷，又未納入收費信息管理系統(tǒng)進行監(jiān)控管理，在執(zhí)罰執(zhí)收過程中仍在使用，導致部分票據(jù)管理失控及財政資金流失。現(xiàn)場執(zhí)法未實現(xiàn)票款分離、罰繳分離，現(xiàn)場執(zhí)法收繳費用未履行相應批準手續(xù)，“以收抵支”。部分現(xiàn)場執(zhí)法單位地處偏遠，執(zhí)法收入不能及時入庫，在上級沒有撥付備用金的情況下，自然會坐收坐支，以支出發(fā)票抵消票據(jù)款。

4.人員財物多頭管理，同級財政缺乏監(jiān)督

部分地市級執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位實行的是條塊分割的管理模式，省級與地方事權財權劃分不清，財權歸省級財政，征收的非稅收入全部上繳省財政，經(jīng)費由省直單位核拔，同級財政無權監(jiān)管本地市級執(zhí)收執(zhí)罰單位，上級財政監(jiān)督通常只在政策層面，沒有進行直接、常態(tài)督查，因而形成監(jiān)管盲區(qū)。雖然省直主管單位會委托同級政府審計，執(zhí)收執(zhí)罰單位為了規(guī)范也自請社會審計，但這種審計通常只是常規(guī)抽樣審計，僅限于賬目的合法合規(guī)性檢查，不涉及內(nèi)部控制制度、執(zhí)法流程、銀行賬戶的開設使用等的監(jiān)查，不會引發(fā)下屬基層執(zhí)收執(zhí)罰單位對執(zhí)法行為合法合規(guī)性的關注。

二、解決對策與建議

1.轉(zhuǎn)變觀念，樹立執(zhí)法服務理念

首先應取消收入與單位績效效益掛鉤的做法，在政府非稅收入管理政策和部門預算編制中建立激勵約束機制，足額撥付經(jīng)費，以調(diào)動執(zhí)收單位積極性，確保應收盡收，出臺規(guī)范的工資和津貼制度，弱化狹隘的利益驅(qū)動；其次應采取措施統(tǒng)一強化各執(zhí)法部門的思想認識，進一步明確行政事業(yè)收費的財政資金屬性，為相關部門執(zhí)法人員設立法規(guī)界限，使“收支兩條線”制度改革得到廣泛支持和理解并促進規(guī)范實施。

2.統(tǒng)一管理口徑，防止政出多門

首先要擴大“收支兩條線”制度的管理范疇，統(tǒng)一管理規(guī)則，集中對執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位的人員財物進行管理，改變管理松散的局面。其次要依靠現(xiàn)代化的網(wǎng)絡技術，建立信息共享平臺，實現(xiàn)非稅收入信息在財政部門、主管部門、執(zhí)收部門和交款人之間的互通，確保政府非稅收入及時足額上繳國庫或財政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用現(xiàn)象發(fā)生。最后要建立財政預算資金績效評價制度，對非稅收入征管的全過程進行評估監(jiān)督，提高財政資金的使用效益。

3.完善政府控制制度，強化同級財政監(jiān)督

（1）對以往未按規(guī)范管理制度設立的多頭銀行賬戶進行徹底清理，依照合法程序履行審批手續(xù)設立銀行賬戶，開設統(tǒng)一的“預算外財政資金專戶”，通過國庫集中支付制度對資金的使用進行集中控制和管理，實現(xiàn)真正的收支脫鉤。

（2）繳銷或?qū)⒁咽r效的票據(jù)納入執(zhí)收信息管理系統(tǒng)，把好以票控費關，加強對所屬單位的管理指導，及時糾正錯誤，增強法制觀念，提高遵守財政法紀的自覺性。

（3）開展“收支兩條線”制度的專項檢查，對執(zhí)收執(zhí)罰單位收費項目、資金及票據(jù)使用、執(zhí)行最新制度的規(guī)范性等環(huán)節(jié)保持及時跟蹤督查。審計監(jiān)督應不僅限于會計賬目的檢查，還應從法規(guī)約束、履行行政職能層面考察，并建立相應的責任追究制，為檢查中發(fā)現(xiàn)的問題提供解決途徑。

（4）進一步完善信息控制系統(tǒng)。近年來國家通過推行國庫單一賬戶、實行國庫集中收付和政府采購制度等各項預算管理制度改革，建立了各種信息管理平臺，在規(guī)范財務、執(zhí)法行為方面成效顯著，為進一步確保證非稅收入信息的真實性、及時性和有效性，提高政府非稅收入資金的管理效能和水平，有必要建立一套科學完整的信息監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)財政、銀行、主管部門、執(zhí)收單位信息聯(lián)網(wǎng)，保持信息暢通，提高管理效率，減少監(jiān)管成本，增加執(zhí)收執(zhí)罰行為的公開透明度。

4.結(jié)合事業(yè)單位改革推動“收支兩條線”管理向縱深發(fā)展

應健全機制，加快立法，將“收支兩條線”管理納入法制化軌道，確立“收支兩條線”制度的法律地位，增強“收支兩條線”制度的執(zhí)行剛性。加快行政事業(yè)單位的改革步伐，剝離事業(yè)單位的行政職能，將之轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮懿块T，使行政職能與事業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)真正分離，擴大非稅收入收繳范圍，進一步規(guī)范執(zhí)收執(zhí)罰行為。

三、結(jié)束語

本文總結(jié)了目前執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位在“收支兩條線”管理中存在的問題，并提出了解決對策?！笆罩蓷l線”制度歷經(jīng)十多年的改革實踐，取得了一定成效，但要徹底實現(xiàn)“收支兩條線”管理，事業(yè)單位在思想上、法制化、配套改革方面還有待進一步深化。應加大宣傳統(tǒng)一思想提高認識，逐步將政府性規(guī)費全部納入預算管理，實現(xiàn)全口徑預算，擴大非稅收入收繳范圍，強化財政綜合預算管理，以達到建立完整統(tǒng)一的公共財政體系的目的。

參考文獻：

[1]秦 君 霍鳳麗：淺論收支兩條線的財務管理[J].決策探索，2007（5）：58.

[2]張康偉：淺淡“收支兩條線”管理存在的問題及解決之道[J].上海審計，2003（1）：19-20.

[3]黃守杰：淺議“收支兩條線”管理[J].新疆財會，2005（11）：33-35.

[4]劉 杰：完善收支兩條線制度[J].合作經(jīng)濟與科技，2006（7）：53-54.