程玉林

(哈爾濱工業(yè)大學 人文與社會科學學院，哈爾濱150001)

一、現(xiàn)行中小企業(yè)政策的實質(zhì)

稅費、融資、市場準入、資金支持等向中小企業(yè)公開的普惠扶持政策解決的是其與大企業(yè)間的公平問題，使市場經(jīng)濟競爭的主體有相對公平的環(huán)境，這也是市場經(jīng)濟國家普遍的做法，具有規(guī)律性。在政策環(huán)境沒有公平對待大企業(yè)與中小企業(yè)關系的同時，中小企業(yè)自身在政策享有上千差萬別，不同地區(qū)的中小企業(yè)政策待遇不同，同一地區(qū)的中小企業(yè)待遇也不盡相同。中小企業(yè)政策的本質(zhì)是政策特惠。

就中小企業(yè)群體而言，社會在給予中小企業(yè)普惠政策的同時往往還伴有特惠政策。各級政府各部門幾乎都握有扶持中小企業(yè)發(fā)展的重金，對一些項目投資、補貼、資助等，這些并非普惠的利益只有個別企業(yè)能夠申請獲得。從表面上看這是一種普惠政策，因為它面對相同屬性的中小企業(yè)，一視同仁，不存在任何歧視。但是僧多粥少，相同能力的中小企業(yè)不能均等獲得政策利益，只能由其中的部分或少數(shù)企業(yè)得到政策眷顧，名義上的政策普惠本質(zhì)上是政策特惠。

中小企業(yè)稅費有統(tǒng)一的標準，具有普適性，應當被看作政策普惠，這是相對于大企業(yè)優(yōu)勢地位而給中小企業(yè)的政策照顧，體現(xiàn)的是社會人文情懷。暫且拋開中小企業(yè)是否得到了政策照顧不說，僅就中小企業(yè)自身而言，真實的稅費執(zhí)行標準也是不統(tǒng)一的，這種不統(tǒng)一不但表現(xiàn)在地區(qū)差異上，也在同一地區(qū)不同企業(yè)之間大量存在。所以，制度安排上的政策普惠也包含著普惠中的不公平，可以被看作準政策特惠。

政策特惠資源呈現(xiàn)快速增長的趨勢。為了扶持中小企業(yè)發(fā)展，國家出臺專門的《中小企業(yè)促進法》及其他綜合性政策文件，從制度安排上體現(xiàn)對中小企業(yè)的扶持和鼓勵。與此相配套的就是稅費優(yōu)惠和設立專門的預算科目，安排中小企業(yè)發(fā)展專項資金、科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金、中小企業(yè)服務體系專項資金，整體資金規(guī)模已經(jīng)超過百億元，除少部分轉(zhuǎn)化為面對中小企業(yè)的公共產(chǎn)品外，其中的大部分構成政策特惠資源。

二、中小企業(yè)政策特惠的成因

在一項中小企業(yè)政策與中小企業(yè)成長環(huán)境的相關性研究中，認為中國中小企業(yè)政策差異化現(xiàn)象較為突出。不同所有制性質(zhì)的中小企業(yè)明顯感受到政府政策上的差異，外資企業(yè)好于內(nèi)資企業(yè)［1］。我們一直存在所有制情懷。從清一色的公有制經(jīng)濟到以公有制經(jīng)濟為主體多種所有制經(jīng)濟并存，習慣于所有制思維而不是市場主體思維。作為所有制，不同的主體有差別;作為市場經(jīng)濟的主體，則不存在身份上的差別，只有能力上的不同。所有制情結導致了中小企業(yè)政策上的差別和歧視。

此種政策呈現(xiàn)出來的效應通常是這些外資企業(yè)利用享受到的政策特惠，與內(nèi)資企業(yè)爭奪優(yōu)勢人力資源及其他各類資源，保持生產(chǎn)經(jīng)營過程中的強勢地位，另一方面在國際市場上則高舉反傾銷的大棒砸向內(nèi)資企業(yè)。外資企業(yè)從兩個方面對內(nèi)資企業(yè)處于強勢地位，這是一種人為制造的不公，其根源是扭曲的政績觀和GDP 至上的發(fā)展觀。

從中小企業(yè)政策資源上看，政策資源的供給呈現(xiàn)出為各級政府各部門分割壟斷的格局，各行業(yè)扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策和資金會落實到具體企業(yè)，一個行業(yè)中只有少數(shù)企業(yè)能夠獲得政策資源，這必然出現(xiàn)政策資源供給的有限性與企業(yè)需求的無限性矛盾，這個矛盾的結果就是政策普惠轉(zhuǎn)化成為政策特惠。政策資源的部門壟斷實質(zhì)上是被政府部門中起支配和決定作用的關鍵人物壟斷，他們直接掌握政策資源分配和督檢，從中獲得實在的利益是很方便的，以至于形成了所謂的政策資源支配中的潛規(guī)則，政府扶持企業(yè)發(fā)展的專項資金約20%被雁過拔毛，成為政府官員的回扣［2］。此種政策資源使用和消費機制使政策特惠得到強化。

三、中小企業(yè)政策特惠的負效應

政策特惠的確支持了某些中小企業(yè)的超常發(fā)展，甚至使個別企業(yè)成為有一定影響的大企業(yè)。但是對政策的評價不能夠只看其對個別企業(yè)成長的作用狀況，因為影響和決定企業(yè)成長因素過于復雜，很難區(qū)分政策因素與其他因素之間的界限，因此對政策特惠要從宏觀上進行評價。

(一)尋租成為必然

中小企業(yè)政策資源實際被眾多的政府部門分割所有，中小企業(yè)在獲取政府公共服務和取得政策資源上彼此競爭博弈。當有限的政策資源與眾多的中小企業(yè)需求相博弈的過程中，中國社會的人情關系的作用會充分顯現(xiàn)，權錢交易就自然滋生。部分政策資源發(fā)生轉(zhuǎn)向，脫離政策資源發(fā)揮效應領域，構成政策的沉沒成本。一些獲得特惠政策資源的企業(yè)得了政策特惠癥，利用一切可以使用的手段進行特惠政策公關，依賴特惠政策生存。這必然產(chǎn)生設租與尋租，權錢自然走到一起，沆瀣一氣，所產(chǎn)生的風氣對社會持續(xù)而可怕。

(二)中小企業(yè)之間難顯公平

從市場經(jīng)濟的理論邏輯看，需求產(chǎn)生供給，供給創(chuàng)造需求都是成立的。其本質(zhì)是強調(diào)供求取決于市場，企業(yè)的生死存亡取決于市場，而不是依靠政策或計劃。但是近似于叢林規(guī)則的市場又為社會人文情懷所約束與摒棄，對待中小企業(yè)的政策就屬于社會人文情懷，為社會所需要。中小企業(yè)的特惠政策雖然有其合理性的一面，但是這一面與其所產(chǎn)生的負面效應相比可以忽視不計。市場經(jīng)濟中最具價值的創(chuàng)新也好還是增加供給也罷，都不是政策特惠的結果，甚至與政策特惠毫無關系，反而是過多過亂的中小企業(yè)特惠政策造成了中小企業(yè)之間的太多不公平。

(三)宏觀調(diào)控失靈

從十幾年前開始中國政府向以“五小”為代表的落后產(chǎn)能宣戰(zhàn)，試圖通過淘汰落后產(chǎn)能，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟集約增長。時至今日，落后產(chǎn)能依舊是經(jīng)濟生活中的焦點問題之一，甚至出現(xiàn)了越是淘汰落后產(chǎn)能反而落后產(chǎn)能越是突出的怪現(xiàn)象，比較典型的就是鋼鐵業(yè)。落后產(chǎn)能的產(chǎn)生乃至于強化，原因也許這樣那樣，但同中小企業(yè)政策同樣相關。中小企業(yè)準入門檻低，眾多的中小企業(yè)停滯在低價競爭、相互模仿、污染環(huán)境、浪費資源等低層次生存狀態(tài)。政府從就業(yè)尤其是從本地區(qū)GDP 增長的角度出發(fā)，對于經(jīng)營不善的中小企業(yè)不斷給出政策惠顧，盡可能不使企業(yè)死掉。這樣好企業(yè)不能快速成長，爛企業(yè)不能退出市場，由市場自動完成的資源優(yōu)化組合，實現(xiàn)經(jīng)濟集約增長的狀態(tài)難以企及。政府的宏觀調(diào)控一定立足微觀經(jīng)濟主體對市場信號靈敏反應的基礎上，如果企業(yè)過度仰賴政府的特定政策，那么企業(yè)會患政策依賴癥，對市場信號失去敏感，以影響市場信號為途徑的政府宏觀調(diào)控必然失靈。

(四)分割市場

“當縣長建藥廠”、“當縣長建酒廠”等曾經(jīng)是一段時期民間流行語。問題的核心不是由誰來建廠，而是廠建在哪里，是廠生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務由誰來承接，是廠得到的政府惠顧。政府公務用車必須優(yōu)先采購本地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的汽車;藥品采購必須優(yōu)先考慮本地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的藥品;公務招待和宴請用酒必須是本地酒廠生產(chǎn)的;泥草房改造和居民建筑節(jié)能改造所用的建筑材料需要在本地企業(yè)采購，凡此種種都可以歸結到政府政策之中。此種政策與稅費政策、融資政策、市場準入政策等完全不同，后者具有政策國民待遇的屬性，前者完全是超國民待遇的，此種政策的超國民待遇造成的直接結果就是分割市場。

四、中小企業(yè)政策轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)升級和現(xiàn)代化

中國的人均GDP 已經(jīng)超過了6000 美元，進入到中等收入國家行列。要避免中等收入陷阱，必須加快產(chǎn)業(yè)升級速度，通過勞動生產(chǎn)率的提升，減少低收入人口，從而縮小收入差距，緩解社會矛盾，高質(zhì)量建設成小康社會。對此中小企業(yè)肩負著重要的歷史使命，政府中小企業(yè)政策必然要發(fā)生轉(zhuǎn)變。

(一)政策轉(zhuǎn)向的必然性

眾多的中小企業(yè)仍停滯在低價競爭、相互模仿、污染環(huán)境、浪費資源等低層次生存狀態(tài)階段。企業(yè)利潤薄，生存艱難，在各種要素成本不斷快速攀升中逐步走向了末路，可持續(xù)發(fā)展正經(jīng)受著痛苦的考驗。在市場經(jīng)濟中產(chǎn)業(yè)升級和實現(xiàn)增長方式的轉(zhuǎn)變首先應當是企業(yè)自身的主動行為，因為越是能夠降低消耗提高效率就越是能夠在競爭中處于主動地位。這個過程中政策引導也是不可或缺的，這需要把中小企業(yè)政策的重點放到實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和現(xiàn)代化上。政策在平衡中小企業(yè)與大企業(yè)之間公平關系的同時，政策轉(zhuǎn)向提高中小企業(yè)市場準入門檻，清除市場中不合格的中小企業(yè)，迫使中小企業(yè)面向現(xiàn)代化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。

生產(chǎn)力性質(zhì)的變革使企業(yè)規(guī)制悄然發(fā)生變化。信息革命發(fā)生以來機器大工業(yè)時代企業(yè)所追求的某些重要內(nèi)容呈現(xiàn)出弱化趨勢。企業(yè)之間的競爭不再單純地表現(xiàn)為規(guī)模擴張和成本降低上，而是更多地專注于企業(yè)核心能力的建設和差異上。不斷膨脹的產(chǎn)品和服務外包規(guī)模本質(zhì)上是以核心競爭力為依托的企業(yè)之間的分工協(xié)作的深化，依據(jù)核心能力彼此分割協(xié)作鏈條上的價值。單純從生產(chǎn)力上看，新技術的應用也在壓縮企業(yè)合理規(guī)模的空間，企業(yè)呈現(xiàn)小型化趨勢。居民收入和消費水平的提升以及個性化需求對商品和服務的價格敏感度的降低，能夠滿足市場差異化和個性化需求的中小企業(yè)有廣闊的生存空間。中小企業(yè)政策要適應生產(chǎn)力性質(zhì)變化和生產(chǎn)關系出現(xiàn)的新態(tài)勢做出相應的調(diào)整。

(二)政策普惠更有助于政策目標的實現(xiàn)

政策普惠也好政策特惠也罷，它們都應當為政策目標服務。我們制定中小企業(yè)政策所要實現(xiàn)的目標是保護中小企業(yè)自由競爭，推動國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)國家經(jīng)濟繁榮［3］。如果能夠認同這樣的中小企業(yè)政策目標，那么保護中小企業(yè)自由競爭就是協(xié)調(diào)中小企業(yè)與大企業(yè)的關系，使中小企業(yè)獲得與大企業(yè)相對公平的生存環(huán)境，在稅費征繳、融資等方面給中小企業(yè)更多關照;推動國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展就是中小企業(yè)發(fā)展的約束條件，即中小企業(yè)必須走集約發(fā)展之路。稅費征收標準以及融資等專門針對中小企業(yè)的普惠政策從制度上實現(xiàn)企業(yè)競爭條件的公平。政策特惠只適用極少數(shù)有重大技術或方法創(chuàng)新的中小企業(yè)，或者說政策特惠不能夠成為中小企業(yè)政策主角，不能成為政策的常態(tài)到處使用，更不能成為政府各部門尋租資源。

(三)政策轉(zhuǎn)向的途徑

政府部門尤其是擁有制定和實施中小企業(yè)政策權力的政府部門，必須要有先進的政策理念。所謂先進的政策理念，就是制定中小企業(yè)政策部門應當清楚地知道，政策的制定和實施能夠使中小企業(yè)始終把企業(yè)目標與社會目標統(tǒng)一起來，企業(yè)在自利的同時能夠他利，把利己與利他不斷放在更高的起點上。進一步說，政策的制定和實施不該局限于GDP 增加，而在于提升經(jīng)濟增長的素質(zhì)。本著這樣的理念，中小企業(yè)政策轉(zhuǎn)向應當有以下幾個途徑:

一是嚴格中小企業(yè)市場準入門檻和清除市場中不合格中小企業(yè)并行不悖。在相當多的區(qū)域或地區(qū)，地方政府部門招商引資幾乎是饑不擇食、寒不擇衣，凡商都招，最基本的環(huán)境評價都要應付了事，至于資源消耗、掠奪性使用勞動、產(chǎn)品的安全性和可回收性等更是不聞不問，縱容企業(yè)做出格事。企業(yè)雖然能夠?qū)崿F(xiàn)極大自利，企業(yè)行為卻產(chǎn)生嚴重的負外部效應。在這樣的背景下，優(yōu)秀企業(yè)不能夠快速成長，不能夠占有更大的市場份額，經(jīng)濟增長就沒有質(zhì)量，實現(xiàn)現(xiàn)代化沒有基礎。所以，制定中小企業(yè)市場準入標準，防止不合格的中小企業(yè)進入市場至關重要。對于達不到環(huán)評標準、產(chǎn)品回收標準、能源消耗標準等要求的現(xiàn)有中小企業(yè)，通過贖買或給與一定補償?shù)日呤侄问蛊渲鸩酵顺鍪袌?，而不應當使用行政手段強制淘汰?/p>

二是政府要轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整和理順政府與中小企業(yè)的關系，由微觀干預轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理和服務。政府機構設置應當結合機構改革進行精簡和統(tǒng)一，減少政府審批環(huán)節(jié)，對中小企業(yè)實行登記備案制度，減少對中小企業(yè)經(jīng)營活動限制性規(guī)定。只要不是國家法令不準涉獵和經(jīng)營的產(chǎn)品，中小企業(yè)都可以從事生產(chǎn)經(jīng)營。市場經(jīng)濟制度中，市場的本意就是自由就業(yè)自由賺錢，這與市場需求信號千變?nèi)f化的邏輯相吻合。市場是變化的，企業(yè)經(jīng)營范圍卻受到限制，只能夠從事主營范圍內(nèi)的生產(chǎn)和經(jīng)營活動，要改變主營范圍必須申請政府許可，這是與市場邏輯相悖的。

三是取消中小企業(yè)政策特惠，設計好政策普惠。政策特惠雖然取得一定的積極成效，但是同其產(chǎn)生的負面效應相比，這些成效就顯得不足為道。在政策特惠既得利益者那里微不足道的成效也會被放大的。取消政策特惠是剝奪既得利益者的利益，將會很難，但是同中小企業(yè)政策特惠資源的異化效應相比，即使再難也必須取消，實現(xiàn)中小企業(yè)政策的標準化和統(tǒng)一化，即實現(xiàn)政策普惠。

結 論

政出多門，多門出政，既反映了政府機構龐雜，又說明中小企業(yè)政策涉獵的政府部門多?？赡艹霈F(xiàn)的結果就是政府部門從自身利益出發(fā)，使得中小企業(yè)政策本身具有局限性和片面性。能否像有的國家那樣，政府設立專門的中小企業(yè)管理和服務機構，針對中小企業(yè)的特點制定系統(tǒng)性的中小企業(yè)政策，服務于中小企業(yè)的發(fā)展。當下的一些政府部門對中小企業(yè)既服務管理又收取服務管理費，指望這樣的部門制定扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策是有難度的?，F(xiàn)實經(jīng)濟生活中的經(jīng)濟政策的落實所以遇到彈簧門、玻璃門現(xiàn)象，本質(zhì)是涉及部門利益。不進行機構改革就無法從本質(zhì)上消除諸如此類的問題。中小企業(yè)因為自身的特點，生活在經(jīng)濟領域中的確有千難萬難，但是相對于融資難、稅費負擔重、市場準入難等公認的困難之外，獲得政策特惠資源更為困難。政策特惠資源為政府部門所有和眾多中小企業(yè)競爭此種有限資源的狀態(tài)下，其已經(jīng)異化成為設租和尋租對象，對中小企業(yè)產(chǎn)生的積極作用甚至可以忽略不計。權衡利弊，應當盡早取消政策特惠資源。完善市場機制就能夠?qū)崿F(xiàn)各類資源的合理搭配和組合，政府沒有必要介入到資源配置的微觀經(jīng)濟領域，面向具體的中小企業(yè)配置政策資源。中小企業(yè)政策理念的更新雖然需要過程，但是面向現(xiàn)代化應當始終都是政策的方向和重點，在此基礎上設計中小企業(yè)政策應該是不二法門。

［1］袁紅林，陳小鋒．我國中小企業(yè)政策與中小企業(yè)成長環(huán)境的相關性［J］．企業(yè)經(jīng)濟，2012，(2):176－180．

［2］劉洋．財政部原處長涉賄2454 萬元批錢要拿兩成好處費［N］．新京報，2013－08－05(1)．

［3］郭子雪．美日韓三國中小企業(yè)政策比較［J］．經(jīng)濟論壇，2004，(6):120－121．