寧有才 王彩云

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

自1980年美國(guó)學(xué)者約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主:共和政府的多數(shù)原則》一文中首次從學(xué)術(shù)意義上使用“協(xié)商民主(deliberative democracy)”一詞以來(lái)，協(xié)商民主已經(jīng)成為當(dāng)代西方政治學(xué)理論研究的一股強(qiáng)流，勢(shì)不可擋。而從國(guó)內(nèi)來(lái)看，理論層面的協(xié)商民主研究是在2003年以后，但來(lái)勢(shì)兇猛，協(xié)商民主儼然成為諸如政治學(xué)、公共管理學(xué)等眾多學(xué)科的熱門(mén)研究領(lǐng)域。這對(duì)早于理論層面協(xié)商民主的中國(guó)基層協(xié)商民主實(shí)踐來(lái)說(shuō)無(wú)疑是如虎添翼，因而各種探討和總結(jié)基層協(xié)商民主實(shí)踐的研究也接踵而至，但具體到推進(jìn)基層協(xié)商民主的動(dòng)力研究相對(duì)較少或不系統(tǒng)。動(dòng)力問(wèn)題至關(guān)重要，缺乏有效動(dòng)力的支撐，推進(jìn)基層協(xié)商民主就成為無(wú)根之木，難以可持續(xù)，這從某些基層協(xié)商民主實(shí)踐的舉步維艱可窺一斑。因此，探討基層協(xié)商民主推進(jìn)過(guò)程的動(dòng)力要素以及分析其可持續(xù)發(fā)展的路徑就成為研究協(xié)商民主的題中之義。

一、我國(guó)基層協(xié)商民主實(shí)踐及其動(dòng)力訴求

自20 世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)開(kāi)展了豐富多彩的協(xié)商民主實(shí)踐活動(dòng)。主要包括以下幾種形式:一是以浙江溫嶺市為代表的民主懇談會(huì)①參見(jiàn)郎友興:《商議式民主與中國(guó)的地方經(jīng)驗(yàn):浙江省溫嶺市的“民主懇談會(huì)”》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2005年第1期;蔣招華、何包鋼:《協(xié)商民主懇談:參與式重大公共事項(xiàng)的決策機(jī)制》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2005年10月24 日;陳剩勇、吳興智:《公民參與與地方公共政策的制定——以浙江省溫嶺市民主懇談會(huì)為例》，《學(xué)術(shù)界》2007年第5期;胡家勇等:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與財(cái)力分析——浙江省溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況調(diào)查》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2008年第2期;吳太勝:《話(huà)語(yǔ)民主理論與我國(guó)基層民主理論實(shí)踐探索——以浙江基層民主創(chuàng)新為例》，《長(zhǎng)江論壇》2010年第5期等。;二是以各種議事會(huì)為代表的民主議事會(huì)，如安徽桐城的“黨員代表議事會(huì)”②參見(jiàn)吳茂松、開(kāi)五四:《桐城推行黨員代表議事會(huì)制度》，載《安慶日?qǐng)?bào)》2008年9月2 日。、吉林輝南的“黨群議事會(huì)”③參見(jiàn)張玉成、王連生:《輝南建立“黨群議事會(huì)”制度》，載《吉林日?qǐng)?bào)》2008年8年16 日。、遼寧大連的“政協(xié)社區(qū)議事會(huì)”④參見(jiàn)楊麗娟:《大連“政協(xié)社區(qū)議事會(huì)”暢通民意訴求》，載《遼寧日?qǐng)?bào)》2008年10月27 日。、四川邛崍的“新村發(fā)展議事會(huì)”⑤彭大鵬:《讓基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)——對(duì)成都新村發(fā)展議事會(huì)的考察》，中國(guó)政府創(chuàng)新網(wǎng):http://www.chinainnovations.org/Item.aspx?id=32961。;三是以各種論壇為代表的社區(qū)論壇、村民論壇，如南京的社區(qū)論壇⑥參閱梁瑩:《市民論壇:離協(xié)商民主還有多遠(yuǎn)?——以南京市的“市民論壇”活動(dòng)為研究個(gè)案》，《求實(shí)》2008年第3期;梁瑩:《“公民論壇”中的地方政府回應(yīng)——以南京市“市民論壇”為例》，《中國(guó)行政管理》2010年第6期。、廣州羊城論壇⑦參見(jiàn)李萍:《羊城論壇:推進(jìn)廣州公民參與民主管理的有效途徑》，《求索》2006年第2期;黃振輝，王金紅:《協(xié)商民主與中國(guó)地方治理創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第5期。等;四是聽(tīng)證會(huì)，如基層立法聽(tīng)證會(huì)、行政決策聽(tīng)證會(huì)等;五是工資集體協(xié)商制度①參見(jiàn)《工資集體協(xié)商試行辦法》，中華人民共和國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部第九號(hào)令，2000年10月10 日;關(guān)明鑫:《新時(shí)期中國(guó)工資集體協(xié)商制度研究》，載《中國(guó)工運(yùn)》2008年第4期。;六是互聯(lián)網(wǎng)公共論壇②參見(jiàn)陳剩勇、杜潔:《互聯(lián)網(wǎng)公共論壇與協(xié)商民主:現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策》，《學(xué)術(shù)界》2005年第5期;何國(guó)平、藍(lán)翰祥:《基于互聯(lián)網(wǎng)的協(xié)商民主實(shí)踐——以“五一”黃金周存廢中的網(wǎng)絡(luò)輿論為例》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第3期。，如“肝膽相照”論壇③參見(jiàn)朱亞鵬:《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)下中國(guó)公共政策議程設(shè)定模式的轉(zhuǎn)型——基于“肝膽相照”論壇的分析》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第5期。。

在這些基層協(xié)商民主實(shí)踐中，尤以浙江溫嶺市的民主懇談會(huì)最為出名、典型。浙江省溫嶺市的民主懇談會(huì)，肇始于1999年溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，其初衷是嘗試采用一種干部和民眾面對(duì)面交流的教育形式，后來(lái)陸續(xù)發(fā)展出民情懇談、村民民主日、農(nóng)民講臺(tái)、民情直通車(chē)等形式，直到2000年8月統(tǒng)一更名為民主懇談會(huì)。后來(lái)經(jīng)過(guò)若干改進(jìn)和創(chuàng)新，又發(fā)展了包括“民主溝通會(huì)、決策聽(tīng)證會(huì)、決策議事會(huì)、村民議事會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決會(huì)、黨代表建議回復(fù)會(huì)、重要會(huì)議論證會(huì)和村民監(jiān)督管理會(huì)”④陳家剛:《協(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009 版，第221頁(yè)。等新的形勢(shì)。民主懇談會(huì)實(shí)際上是“政府決策的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，官員和公民的平等對(duì)話(huà)會(huì)，也是不同利益群體之間的協(xié)調(diào)溝通會(huì)”⑤郭宇寬:《聚焦浙江縣級(jí)市溫嶺的“民主懇談會(huì)”》，《南風(fēng)窗》2004年2月18 日。，被譽(yù)為“中國(guó)基層民主政治新曙光”⑥陳家剛:《溫嶺改革:開(kāi)啟基層協(xié)商民主新路徑》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2012年11月26 日，第005 版。，必將成為我國(guó)基層協(xié)商民主未來(lái)發(fā)展之典范。美國(guó)學(xué)者費(fèi)什金教授曾對(duì)浙江省溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)的民主懇談實(shí)驗(yàn)評(píng)論說(shuō):“這比美國(guó)的實(shí)踐還好”⑦［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第268頁(yè)。。

我國(guó)基層協(xié)商民主的蓬勃發(fā)展，推動(dòng)了基層政府治道變革，擴(kuò)大和保障了公民權(quán)益，提高了基層政策和政府的合法性，促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。這些原創(chuàng)性中國(guó)基層協(xié)商民主實(shí)踐不但成為推進(jìn)中國(guó)政治文明的鮮活力量，而且成為各地一道十分靚麗的風(fēng)景線(xiàn)。隨著理論的創(chuàng)新和拓展，部分基層協(xié)商民主實(shí)踐還在不斷改革探索并逐步完善和深化。然而，遺憾的是，有的則已經(jīng)停止改革試驗(yàn)并恢復(fù)原狀，例如，浙江溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)——作為民主懇談的發(fā)源地就是這樣一個(gè)典型案例?！版?zhèn)黨委書(shū)記一換，原有的關(guān)于漁業(yè)懇談的結(jié)果就束之高閣。市委書(shū)記一換，推動(dòng)民主協(xié)商制度的動(dòng)力就減小?！雹啵郯模莺伟?《協(xié)商民主:理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第163頁(yè)。另外，部分協(xié)商民主由于形式主義明顯、實(shí)質(zhì)價(jià)值缺失，造成公眾參與的冷淡，例如，“價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”頻頻遭遇信任危機(jī)。這些事例生動(dòng)地說(shuō)明基層協(xié)商民主發(fā)展存在動(dòng)力缺失問(wèn)題。所以，一方面要看到我國(guó)基層協(xié)商民主發(fā)展所取得的成就，同時(shí)要看到我國(guó)基層協(xié)商民主發(fā)展存在的問(wèn)題，其中，民主動(dòng)力機(jī)制不足已成為突出問(wèn)題，若不改善，將成為制約我國(guó)基層協(xié)商民主進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。

從目前協(xié)商民主實(shí)踐的創(chuàng)立、發(fā)展、中止、變革等實(shí)際情況來(lái)看，可以將推進(jìn)我國(guó)基層協(xié)商民主的動(dòng)力概括為三個(gè)方面:治理動(dòng)力、利益動(dòng)力和理論動(dòng)力。治理動(dòng)力也是治理壓力，是因?yàn)榛鶎庸彩聞?wù)的治理困境所帶來(lái)的壓力或動(dòng)力，傳統(tǒng)的公共行政方式已經(jīng)無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和矛盾，需要新的路徑和手段來(lái)替代;利益動(dòng)力就是指協(xié)商民主實(shí)踐過(guò)程的各參與主體的利益需求，不同參與主體的不同利益傾向和利益訴求影響基層協(xié)商民主進(jìn)程;理論動(dòng)力是指理論的突破和重新定位，它已成為我國(guó)基層民主實(shí)踐的重要助推力量，降低了基層政府民主創(chuàng)新的政治風(fēng)險(xiǎn)。

二、推進(jìn)基層協(xié)商民主的治理動(dòng)力

治理動(dòng)力其實(shí)也是治理壓力。治理壓力就是指解決當(dāng)前我國(guó)基層政府面臨的矛盾和問(wèn)題，提高公共事務(wù)治理效率，維護(hù)一方和諧穩(wěn)定，促進(jìn)全面發(fā)展的壓力。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面發(fā)生深刻變革和巨大調(diào)整，基層公共事務(wù)治理矛盾和問(wèn)題倒逼基層政府必須采取合適手段或工具來(lái)提高治理的有效性，其中，協(xié)商民主就是一種可行的有效選擇?！爸卫硎撬械胤秸苿?dòng)協(xié)商機(jī)制動(dòng)機(jī)的核心。所有的動(dòng)機(jī)和理由可以提煉為治理驅(qū)動(dòng)的協(xié)商過(guò)程?！雹幔郯模莺伟?《協(xié)商民主:理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第146－147頁(yè)。治理動(dòng)力主要來(lái)自于三個(gè)方面:

(一)基層社會(huì)問(wèn)題和矛盾的壓力。我國(guó)的現(xiàn)代化改革是一種“壓縮式”改革。一方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活在短期內(nèi)取得舉世矚目的成就;另一方面，社會(huì)問(wèn)題和矛盾長(zhǎng)期積累積壓，得不到有效的消化。經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，這種問(wèn)題和矛盾更加突出。從整個(gè)國(guó)家層面來(lái)看，地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題、貧富差距問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、腐敗問(wèn)題等引起人們的普遍關(guān)注和強(qiáng)烈不滿(mǎn);從基層的微觀層面來(lái)看，土地征用、房屋拆遷、暴力執(zhí)法、勞資關(guān)系、村集體資產(chǎn)流失等引發(fā)的問(wèn)題和矛盾正在不斷地加劇和惡化，在一些地方甚至演化為暴力沖突，群體性事件發(fā)生率逐年增加。這些問(wèn)題和矛盾直接關(guān)系到老百姓的切身利益，若處理不當(dāng)必然引起社會(huì)動(dòng)蕩，直至影響政府合法性，動(dòng)搖政治統(tǒng)治。因此，基層社會(huì)問(wèn)題和矛盾呼吁基層政府必須作出及時(shí)回應(yīng)，采取切實(shí)可行措施和有效手段來(lái)解決分歧，化解矛盾。協(xié)商民主以其固有優(yōu)勢(shì)就應(yīng)運(yùn)而生。比如，協(xié)商民主作為一種有效治理形式，其價(jià)值和功能在處置群體性事件中得到充分體現(xiàn)。重慶出租車(chē)事件、廈門(mén)PX項(xiàng)目事件、廣東番禺垃圾焚燒事件的妥善解決就是典型的案例。①昌業(yè)云、馬曉黎:《協(xié)商民主在預(yù)防和處置群體性事件中的功能》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。在巨大的壓力下，引入?yún)f(xié)商制度可以緩解緊張的干群關(guān)系，提升基層公共決策的合法性。用基層官員話(huà)來(lái)說(shuō):“搞村級(jí)民主懇談，我可以放心睡大覺(jué)”②［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第146－147頁(yè)。。形象生動(dòng)地說(shuō)明基層協(xié)商民主實(shí)踐的價(jià)值與貢獻(xiàn)。

(二)公民民主訴求不斷增強(qiáng)的壓力。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，改革開(kāi)放所帶來(lái)的巨大紅利促進(jìn)整個(gè)國(guó)家物質(zhì)財(cái)富的巨大增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高，公民民主意識(shí)與訴求不斷增強(qiáng)。近年來(lái)，公民對(duì)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活的關(guān)注和參與空前高漲，比如對(duì)“延長(zhǎng)退休年齡”、“個(gè)人所得稅法修改”、“收入分配制度改革”、“網(wǎng)絡(luò)反腐”、“個(gè)人養(yǎng)老金雙軌制”等的廣泛參與和持續(xù)關(guān)注就是其典型體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)繁榮促進(jìn)政治民主，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激發(fā)了人們的參與意識(shí)、民主意識(shí)和公共意識(shí)，并反過(guò)來(lái)產(chǎn)生了對(duì)于民主程序和民主機(jī)制的需求?！雹坳惣覄?《溫嶺改革:開(kāi)啟基層協(xié)商民主新路徑》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2012年11月26 日第005 版。公民強(qiáng)大的民主訴求迫使基層政府采取民主的制度、形式和方法來(lái)作出回應(yīng)，而協(xié)商民主正以其參與性、包容性、平等性、公開(kāi)性等特性和優(yōu)勢(shì)成為回應(yīng)公民民主訴求的有效路徑之一。

(三)基層傳統(tǒng)工作方式、方法的改革壓力。由于長(zhǎng)期文化、制度以及歷史傳統(tǒng)等因素，時(shí)至今日，我國(guó)仍然存在著強(qiáng)大的官本位、政府本位和人治意識(shí)，民本位、社會(huì)本位和法治意識(shí)相對(duì)缺失，公民參與渠道和手段較為狹窄薄弱，行政強(qiáng)制、指令性安排長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)，工作手段簡(jiǎn)單生硬，工作作風(fēng)傲慢粗暴。這些以壟斷性、封閉性、等級(jí)化、強(qiáng)制性等為特征的決策體制、工作方式和方法與整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程和文明社會(huì)建設(shè)相背離，與老百姓的期待和訴求相去甚遠(yuǎn)，造成了群眾極大的抵制情緒和反感心理。而集決策體制、決策方式和治理形式于一身的協(xié)商民主，以其包容性、公開(kāi)性、參與性、平等性、公共理性等特征對(duì)傳統(tǒng)官僚制行政無(wú)疑是一種改進(jìn)和突破。正如有學(xué)者所言，協(xié)商民主的動(dòng)力“來(lái)源于現(xiàn)代社會(huì)矛盾的沖突需要一個(gè)文明、透明、公平的解決方案”④［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第163頁(yè)。。

三、推進(jìn)基層協(xié)商民主的利益動(dòng)力

協(xié)商民主的參與主體是協(xié)商過(guò)程的基本要素，而“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”⑤《馬克思恩格斯全集》(第1 卷)，人民出版社1956年版，第82頁(yè)。，因此，參與主體的利益訴求是推進(jìn)基層協(xié)商民主的關(guān)鍵動(dòng)力之一?；鶎訁f(xié)商民主參與主體是多元的，包括基層政府及其官員、公民個(gè)體、利益群體、新聞媒體及專(zhuān)家學(xué)者等。不同的參與主體的利益傾向、價(jià)值取向的差異性也是非常明顯的，也就是說(shuō)，這里的利益訴求具有多樣性，既可以是經(jīng)濟(jì)利益，也可以是政治利益，還可以是政治權(quán)益。例如，作為基層政府及其官員，可能考慮的更多的是政治責(zé)任和政治利益，而作為個(gè)體的公民，其考慮的重點(diǎn)可能就是其經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)益。

(一)基層政府及其官員的利益驅(qū)動(dòng)。正如亨廷頓的“政治領(lǐng)袖推動(dòng)民主”⑥［美］亨廷頓:《第三波——20 世紀(jì)后期民主化浪潮》，三聯(lián)書(shū)店上海分店1998年版，第120－121頁(yè)。觀點(diǎn)所昭示的，我國(guó)基層協(xié)商民主也是由基層政府及其政治精英所推動(dòng)的，基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)的意志和決心是決定協(xié)商民主能否生存和發(fā)展的關(guān)鍵因素⑦［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第163頁(yè)。。沒(méi)有基層政府及其官員的支持就不可能發(fā)展任何形式的協(xié)商民主，更不可能實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展，這是由官本位、政府本位下的行政強(qiáng)權(quán)政治決定的?；鶎诱捌涔賳T的利益訴求主要體現(xiàn)在:一是公共利益。首先是區(qū)域性公共利益。作為區(qū)域性社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主體、管理主體及公共服務(wù)主體，區(qū)域性公共利益追求是其責(zé)任所驅(qū)、義務(wù)所在。協(xié)商民主作為一種新的治理手段和決策體制能為區(qū)域性公共利益發(fā)展提供工具價(jià)值和實(shí)質(zhì)意義。區(qū)域性公共利益是推動(dòng)基層協(xié)商民主發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力之一。其次，基層政府官員的強(qiáng)烈的責(zé)任感、使命感。公職人員的責(zé)任感、使命感其實(shí)也是一種公共利益、政治利益，因?yàn)樗惺痉缎r(jià)。從浙江省溫嶺市民主懇談的推進(jìn)過(guò)程來(lái)看，當(dāng)?shù)鼗鶎庸賳T的強(qiáng)烈責(zé)任意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)起到了重要的推動(dòng)作用?！皬恼憬〉念I(lǐng)導(dǎo)，臺(tái)州市、溫嶺市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，到具體操作協(xié)商民主機(jī)制的溫嶺市委宣傳部、市人大的有力推動(dòng)，他們肩負(fù)使命和責(zé)任，勇于探索、勇于創(chuàng)新，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的保證”。①陳家剛:《溫嶺改革:開(kāi)啟基層協(xié)商民主新路徑》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2012年11月26 日第005 版。二是私人利益。根據(jù)公共選擇理論的假設(shè)，基層官員也是理性經(jīng)濟(jì)人，也追求個(gè)體利益的最大化。在實(shí)踐中，基層官員的個(gè)體利益最大化更多表現(xiàn)在名譽(yù)、權(quán)力、獎(jiǎng)勵(lì)以及職務(wù)晉升上。政績(jī)是獲取這些利益的合法理?yè)?jù)，因此，提升政績(jī)是基層官員推進(jìn)協(xié)商民主的重要?jiǎng)訖C(jī)。而處在改革開(kāi)放和轉(zhuǎn)軌變革時(shí)代的中國(guó)，改革創(chuàng)新是反映政績(jī)的重要標(biāo)簽之一。近些年來(lái)，一些基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)因其原創(chuàng)性的協(xié)商民主改革而得表彰、獎(jiǎng)勵(lì)或職務(wù)晉升。相反，那些來(lái)自上級(jí)政府壓力，不是原創(chuàng)性的基層協(xié)商民主推動(dòng)因感覺(jué)難有新意就缺乏動(dòng)力。

(二)公民個(gè)體的利益驅(qū)動(dòng)。作為個(gè)體的公民，其參與協(xié)商民主的意愿是隨著利益訴求的不斷實(shí)現(xiàn)而逐步增強(qiáng)的。公民個(gè)體的利益動(dòng)機(jī)主要體現(xiàn)在:一是經(jīng)濟(jì)利益。生計(jì)大于民主?！霸诠駲?quán)利、政治責(zé)任和利益關(guān)懷等各種驅(qū)動(dòng)政治參與的因素之中，在當(dāng)前的中國(guó)基層政治活動(dòng)中，對(duì)利益的關(guān)懷是公民參與政治生活的主要?jiǎng)恿Α?，②陳家?《協(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009 版，第242頁(yè)。這在基層協(xié)商民主實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)。凡是涉及公民切身的、眼前的利益的協(xié)商民主活動(dòng)，公民就給予充分關(guān)注，積極爭(zhēng)取參加并表達(dá)自己觀點(diǎn)和意見(jiàn);而凡是跟自己利益相去甚遠(yuǎn)或者是對(duì)未來(lái)的一種規(guī)劃，公民參與的積極性就明顯下降。二是政治權(quán)益。隨著物質(zhì)文化生活水平的提高，公民的權(quán)利意識(shí)不斷提升，政治主人翁意識(shí)不斷增強(qiáng)，更多的公民意識(shí)到公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是其應(yīng)有的政治權(quán)利。在某些地方已經(jīng)形成了一種“不通過(guò)協(xié)商，老百姓就抱怨”的局面，“要我參加”變成“我要參加”，這是公民權(quán)利意識(shí)的彰顯，也是政治責(zé)任感的增強(qiáng)，無(wú)疑成為推動(dòng)基層協(xié)商民主的重要力量。

(三)利益群體、專(zhuān)家學(xué)者、新聞媒體等參與主體的利益驅(qū)動(dòng)。在基層協(xié)商民主實(shí)踐中，各種非營(yíng)利組織、利益群體、專(zhuān)家學(xué)者群體、新聞媒體是重要的參與主體。這些參與主體的利益訴求主要表現(xiàn)在:一是利益群體的利益訴求。“在浙江某些縣市，私人部門(mén)的稅收占了地方預(yù)算的70%。這些民營(yíng)企業(yè)和利益集團(tuán)對(duì)影響它們的經(jīng)濟(jì)生活的公共政策有著強(qiáng)烈的參與要求，咨詢(xún)會(huì)等各種形式的協(xié)商制度在某種程度上也滿(mǎn)足了他們這些方面的要求?！雹郏郯模莺伟?《協(xié)商民主:理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第146－147頁(yè)。利益群體的利益訴求推動(dòng)了基層協(xié)商民主的發(fā)展。二是專(zhuān)家學(xué)者的利益訴求。中國(guó)地方政府改革創(chuàng)新和基層民主政治建設(shè)離不開(kāi)大批專(zhuān)家學(xué)者積極參與和廣泛推動(dòng)，他們成為推進(jìn)基層協(xié)商民主的重要力量。正如何包鋼教授所總結(jié)的，中國(guó)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)基層協(xié)商民主的參與動(dòng)力是多元的，“有理想型的，他們對(duì)中國(guó)民主化發(fā)展有著強(qiáng)烈的渴望，希望通過(guò)協(xié)商民主來(lái)推動(dòng)中國(guó)的民主政治的發(fā)展;有實(shí)用型的，這些學(xué)者是以協(xié)商民主來(lái)申請(qǐng)研究項(xiàng)目，或可有利于發(fā)表文章，有利于職務(wù)提升。因?yàn)閰f(xié)商民主是熱門(mén)的話(huà)題，以此作為研究對(duì)象，便于出成果;還有純興趣性的，他們作為純學(xué)者，本身就是對(duì)協(xié)商民主感興趣”④［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第262－266頁(yè)。。不管出于何種利益訴求，但都以積極姿態(tài)參與基層協(xié)商民主的推進(jìn)，承擔(dān)著諸如制度制定、程序設(shè)計(jì)和技能培訓(xùn)等動(dòng)作。三是新聞媒體的利益驅(qū)動(dòng)。新聞媒體以“公共新聞”價(jià)值取向，參與公共生活，促進(jìn)公民參與，培育和營(yíng)造公民社會(huì)，監(jiān)督和構(gòu)建公共領(lǐng)域，報(bào)道和指導(dǎo)公共事務(wù)，交流和引導(dǎo)公共意見(jiàn)，⑤賀建平、于志平:《從理論到實(shí)踐:協(xié)商民主理論與公共新聞學(xué)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第1期。促成協(xié)商民主的要件生成，營(yíng)造協(xié)商民主發(fā)展的良好環(huán)境與氛圍?？梢哉f(shuō)，利益群體、專(zhuān)家學(xué)者和新聞媒體的參與是推進(jìn)、保證基層協(xié)商民主制度可持續(xù)發(fā)展的重要資源和動(dòng)力。

四、推進(jìn)基層協(xié)商民主的理論動(dòng)力

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)。理論的創(chuàng)新和突破為基層協(xié)商民主實(shí)踐提供強(qiáng)大的理論指導(dǎo)和動(dòng)力支持。

(一)西方協(xié)商民主思潮的波及。協(xié)商民主(deliberative democracy)(又被稱(chēng)為審議性民主、商議性民主、商談民主)被認(rèn)為是20 世紀(jì)后期在西方興起的一種新的民主理論范式。作為自由主義、共和主義和精英多元主義理論的一種可能替代，它是對(duì)“當(dāng)代文化多元性、社會(huì)復(fù)雜性和大規(guī)模的不平等對(duì)代議民主制的挑戰(zhàn)和人類(lèi)由主體性思維向主體間性思維轉(zhuǎn)變的實(shí)踐和認(rèn)識(shí)發(fā)展的產(chǎn)物”①韓冬梅:《西方協(xié)商民主理論研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008 版，第21頁(yè)。。自復(fù)興以來(lái)，不同領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)協(xié)商民主的論爭(zhēng)從未停止。贊譽(yù)者、批評(píng)者、觀望者皆而有之。但從目前相關(guān)研究的從題來(lái)看，對(duì)協(xié)商民主的褒獎(jiǎng)多余貶斥，“甚至批評(píng)者也傾向于承認(rèn)民主協(xié)商的自然魅力”②［愛(ài)爾蘭］梅維·庫(kù)克:《協(xié)商民主的五個(gè)觀點(diǎn)》，王文玉譯，《協(xié)商民主》，陳家剛選編，上海三聯(lián)書(shū)店2004年版，第43頁(yè)。。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，協(xié)商民主就是公民通過(guò)自由而平等的對(duì)話(huà)、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。③俞可平:《協(xié)商民主:當(dāng)代西方民主理論和實(shí)踐的最新發(fā)展》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2006年11月6 日。它以包容性、理性和合法性作為理想?yún)f(xié)商民主的三個(gè)要件，以多元性、包容性、理性、程序性、公共性、共識(shí)性等作為其核心特征和價(jià)值追尋。被稱(chēng)為“具有世界主義雄心的協(xié)商民主”④［美］帕布羅德格雷夫:《協(xié)商民主與懲罰》，郝文杰、許星劍譯，《協(xié)商民主》，陳家剛選編，上海三聯(lián)書(shū)店2004年版，第286頁(yè)。是全球化、全球民主浪潮的重要組成部分，這股思潮勢(shì)不可擋，我們無(wú)法拒之于門(mén)外。而且，協(xié)商民主，無(wú)論從其產(chǎn)生的背景、條件，還是其內(nèi)在屬性、價(jià)值，都與中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程具有一定程度的內(nèi)在契合性，因此，重視、引進(jìn)和借鑒西方協(xié)商民主理論指導(dǎo)實(shí)踐也就順理成章。

(二)黨內(nèi)協(xié)商民主的科學(xué)、戰(zhàn)略定位。中國(guó)民主化實(shí)踐(包括基層協(xié)商民主)是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程;中國(guó)民主理論也是一個(gè)不斷深化、發(fā)展的理論。2006年2月8 日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》中明確指出，“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式”⑤本書(shū)編寫(xiě)組:《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第260頁(yè)。，首次承認(rèn)“重大決策前的公開(kāi)討論、協(xié)商”是我國(guó)社會(huì)主義民主的重要形式。黨的十八大報(bào)告第一次正式提出“社會(huì)主義協(xié)商民主”概念，并明確指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。……積極開(kāi)展基層民主協(xié)商。”⑥本書(shū)編寫(xiě)組:《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2012年版，第27頁(yè)。這既是對(duì)過(guò)去我國(guó)基層協(xié)商民主創(chuàng)新實(shí)踐的充分肯定，又為基層民主協(xié)商實(shí)踐指明了方向。更為關(guān)鍵的是，在早期，作為體制外的“草根民主”的基層協(xié)商民主實(shí)踐終于找到了“組織”，降低基層政治創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，猶如一劑“強(qiáng)心針”必將推動(dòng)基層協(xié)商民主的更大發(fā)展。

五、推進(jìn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的路徑依賴(lài)

在梳理完推進(jìn)基層協(xié)商民主的三大動(dòng)力后，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn):治理動(dòng)力和理論動(dòng)力都是外在壓力或引導(dǎo)力量，而利益動(dòng)力盡管有內(nèi)在責(zé)任感、使命感的驅(qū)動(dòng)，但更多是一種利益誘導(dǎo)，因此，都難以構(gòu)建推進(jìn)基層協(xié)商民主的恒久動(dòng)力。如果這種動(dòng)力一旦缺失，基層協(xié)商民主就會(huì)因非理性因素導(dǎo)致流產(chǎn)、中斷或消失，造成公共事務(wù)治理效率受損，公民權(quán)利受限，政策及政府合法性受害。因此，有針對(duì)性地構(gòu)建推進(jìn)基層協(xié)商民主的長(zhǎng)效機(jī)制以促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

(一)培育民主政治文化，提升協(xié)商民主意識(shí)。民主政治是現(xiàn)代政治的核心要素之一，民主政治是一種平等政治、公益政治、法治政治和責(zé)任政治。⑦何長(zhǎng)青:《選舉與協(xié)商:和諧社會(huì)的民主政治建設(shè)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2006年第10期。民主政治文化就是以平等、參與、公益、法治、責(zé)任等價(jià)值理念為核心的政治文化。從總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)是一個(gè)民主政治傳統(tǒng)缺乏和民主政治文化缺失的國(guó)家。沒(méi)有民主的政治文化就難以構(gòu)建民主政治制度，更難以構(gòu)建以“參與、公開(kāi)、表達(dá)、傾聽(tīng)、辯論、理性”等為要素和特征因而對(duì)民主素養(yǎng)和民主能力要求更高的協(xié)商民主制度。為此，必須培育民主政治文化，提升協(xié)商民主意識(shí)，形成促進(jìn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的原動(dòng)力。協(xié)商民主是一種行之有效的民主訓(xùn)練、民主宣傳、民主教育，⑧楊炳超:《論協(xié)商民主的政治意義及其局限》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。反過(guò)來(lái)，通過(guò)基層協(xié)商民主實(shí)踐來(lái)促進(jìn)公民的民主素養(yǎng)和民主能力的逐漸形成和不斷提高，從而形成良性循環(huán)。提升協(xié)商民主意識(shí)體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)基層政府及其官員來(lái)說(shuō)，要使協(xié)商民主成為一種職業(yè)素養(yǎng)和行政責(zé)任，成為一種常態(tài)化工作方式和方法;二是對(duì)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，要使協(xié)商民主成為一種生活方式，參與協(xié)商成為習(xí)慣，不參與協(xié)商是偶然。只有促成協(xié)商民主的生活化和習(xí)慣化⑨參見(jiàn)鄧聿文:《當(dāng)民主成文生活習(xí)慣》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2006年5月9 日。，基層協(xié)商民主制度與實(shí)踐才能枝繁葉茂。

(二)建立健全基層協(xié)商民主法規(guī)制度與工作機(jī)制。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。應(yīng)盡快出臺(tái)配套的法律法規(guī)、制度和工作機(jī)制來(lái)規(guī)范推進(jìn)基層協(xié)商民主。通過(guò)建立健全法律法規(guī)和制度建設(shè)，使基層政府及其公職人員、新聞媒體、社會(huì)公眾和利益組織等主體的權(quán)利、義務(wù)以及參與的程序公開(kāi)化、透明化，從而保證基層協(xié)商民主的有序推進(jìn)。這主要體現(xiàn)在:首先，從宏觀層面上，應(yīng)在相關(guān)法律尤其是憲法中確定協(xié)商民主的法律地位;其次，頒布《基層協(xié)商民主推進(jìn)法》，促進(jìn)操作流程的法制化建設(shè)，主要包括“協(xié)商主客體的確定，協(xié)商內(nèi)容的法定，協(xié)商題目的選定，協(xié)商程序的法定，協(xié)商對(duì)象的遴選，協(xié)商頻度”①賀善侃、鄧志鋒:《推進(jìn)基層政府公共決策中的協(xié)商民主》，《理論探索》2011年第2期。等;再次，促進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐成果的法制化建設(shè)。要總結(jié)、推廣成功的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)，使之上升為理論和法規(guī)條文。如浙江溫嶺連續(xù)頒布的《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見(jiàn)》、《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定》，不僅規(guī)定了民主懇談的法律地位，而且規(guī)范了民主懇談會(huì)的基本要素和操作流程，為民主懇談會(huì)的有效持續(xù)推進(jìn)提供了法規(guī)保障。最后，建立協(xié)商民主的促進(jìn)和保障工作機(jī)制，主要包括把協(xié)商民主納入政府和官員政績(jī)體系的績(jī)效考核機(jī)制、公民參與協(xié)商的權(quán)利保護(hù)機(jī)制、輿論導(dǎo)向機(jī)制、利益誘導(dǎo)機(jī)制等。通過(guò)協(xié)商民主制度化、法律化，可以避免人走政息的運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)協(xié)商民主，也可以避免協(xié)商民主操作過(guò)程的隨意性、形式主義。

(三)深化理論研究，夯實(shí)協(xié)商民主實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。首先，加大對(duì)西方協(xié)商民主理論研究。協(xié)商民主是“對(duì)西方代議民主、多數(shù)民主和遠(yuǎn)程民主的一種完善和超越。離開(kāi)這樣一個(gè)前提去看待協(xié)商民主，就可能會(huì)偏離歷史的真相。換言之，協(xié)商民主不是一種孤立的理論或?qū)嵺`，它深深植根于當(dāng)代西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的政治現(xiàn)實(shí)”②［澳］約翰·德雷澤克:《協(xié)商民主及其超越:自由與批判的視角》，丁開(kāi)杰譯，中央編譯出版社2006年版，總序。。因此，加大對(duì)西方協(xié)商民主復(fù)興的特定歷史條件、理論基礎(chǔ)、特定的政治經(jīng)濟(jì)文化背景的研究，既要充分認(rèn)識(shí)西方協(xié)商民主的科學(xué)性、實(shí)用性和歷史必然性的一面，又要深邃其局限性。其次，加大對(duì)中國(guó)特色協(xié)商民主理論研究。盡管西方協(xié)商民主理論與我國(guó)民主政治發(fā)展具有一定的契合性，但是，從其產(chǎn)生的背景、政治經(jīng)濟(jì)文化體制基礎(chǔ)以及實(shí)現(xiàn)條件等方面來(lái)看，二者絕非完全耦合。民主化需要全球眼光，但更需要本土化行動(dòng)，“簡(jiǎn)單搬用西方協(xié)商民主理論絕不可創(chuàng)造一個(gè)協(xié)商民主”③［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第267－268頁(yè)。。我國(guó)的基層協(xié)商民主是在選舉和競(jìng)爭(zhēng)性民主不充分、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善、法制建設(shè)不健全、公民民主意識(shí)不強(qiáng)、公民社會(huì)不發(fā)達(dá)等條件和背景下產(chǎn)生的，具有明顯的中國(guó)特色。因此，需要進(jìn)一步加大協(xié)商民主理論與中國(guó)實(shí)踐的契合性研究，提高其實(shí)用性、針對(duì)性，從而進(jìn)一步推動(dòng)基層協(xié)商民主實(shí)踐和制度的發(fā)展。

總之，“協(xié)商民主是中國(guó)發(fā)展的動(dòng)力”。④林尚立:《協(xié)商民主是中國(guó)發(fā)展的動(dòng)力》，《聯(lián)合時(shí)報(bào)》2013年8月5 日，第006 版。對(duì)于進(jìn)入改革深水區(qū)的我國(guó)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該從戰(zhàn)略高度去認(rèn)識(shí)、重視和推進(jìn)協(xié)商民主的建設(shè)與發(fā)展，發(fā)揮其特定的歷史價(jià)值和正能量。不可否認(rèn)，我國(guó)基層協(xié)商民主在推進(jìn)過(guò)程中，還是面臨很多阻力和障礙的。例如，官本位和政府本位意識(shí)的長(zhǎng)期存在、公民的權(quán)利爭(zhēng)取和權(quán)益保護(hù)意識(shí)比較淡薄、公民民主素質(zhì)能力較低、社會(huì)科學(xué)方法缺失等。但實(shí)踐證明，中國(guó)基層協(xié)商民主正沖破阻力，不斷生根、發(fā)芽和壯大。為此，要抓住有利形勢(shì)和條件，促進(jìn)基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展:積極培育民主政治文化，提升協(xié)商民主意識(shí)，營(yíng)造協(xié)商民主的良好環(huán)境和氛圍，使協(xié)商民主內(nèi)化于心;建立健全推進(jìn)協(xié)商民主的法律法規(guī)和制度規(guī)范，把實(shí)踐中真實(shí)有效的協(xié)商民主形式上升為法律制度，使協(xié)商民主固化于制。歸根到底，就是把意識(shí)踐約在行動(dòng)上，把制度貫徹在工作中，把理論體現(xiàn)在指導(dǎo)實(shí)踐上，讓推進(jìn)和發(fā)展基層協(xié)商民主成為成為一種責(zé)任、一種義務(wù)、一種習(xí)慣，從而使協(xié)商民主真正成為化解基層矛盾糾紛、改善干群關(guān)系、切實(shí)尊重公民權(quán)利、提高公共事務(wù)治理效率、提升政策和政府合法性、鞏固政治統(tǒng)治的一劑良藥。