胡業(yè)飛 嘉

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

一、引言

績效管理是美國公共管理領(lǐng)域經(jīng)久不衰的主題之一。從1970年代開始，美國國會(huì)先后頒布了包括《首席財(cái)務(wù)官法》在內(nèi)的9項(xiàng)影響財(cái)政管理的法律，以求提升政府項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理水平與整體工作效率。此外，歷屆聯(lián)邦政府還先后探索使用了計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)、目標(biāo)管理等績效管理方法，但效果參差不齊，都未能延續(xù)至今。1993年《政府績效與結(jié)果法案》(簡稱GPRA法案)的頒布是美國聯(lián)邦政府績效管理發(fā)展的一個(gè)里程碑。它直接構(gòu)建了近二十年美國聯(lián)邦政府績效管理的制度框架，確立了聯(lián)邦政府績效管理活動(dòng)的具體流程。在此之后，美國聯(lián)邦政府的績效管理工作進(jìn)入了穩(wěn)步發(fā)展的階段。經(jīng)過克林頓兩個(gè)總統(tǒng)任期的試點(diǎn)與推廣，《政府績效與結(jié)果法案》的績效管理框架(以下簡稱GPRA績效管理框架)在2000年前后正式搭建完成。在此之后，美國聯(lián)邦政府開始探索怎樣使用績效管理工具來更好地完成績效管理工作。

在小布什的總統(tǒng)任期內(nèi)，項(xiàng)目績效評(píng)級(jí)工具(簡稱PART工具)在聯(lián)邦政府中得到了廣泛應(yīng)用。PART工具的施用受益于兩方面的推動(dòng)力：一方面國會(huì)要求聯(lián)邦政府提供更多清晰、直觀的信息證明項(xiàng)目的績效有效性；另一方面，總統(tǒng)為了向國會(huì)爭取更多的預(yù)算，也要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)證明項(xiàng)目的有效性，在預(yù)算過程中爭奪更多話語權(quán)。因此，PART工具憑借它的直觀性與可操作性優(yōu)勢(shì)，成為了小布什執(zhí)政時(shí)期的核心績效管理工具。盡管PART工具的使用效果顯著，但該工具也引發(fā)了不少爭議。部分公共管理專家和一線聯(lián)邦雇員認(rèn)為，PART工具使政府雇員過分關(guān)注于評(píng)級(jí)得分，這不僅是一種“目標(biāo)轉(zhuǎn)換”，也給政府雇員加重了工作負(fù)擔(dān)。奧巴馬就任美國總統(tǒng)之后，即以此為由，宣布對(duì)聯(lián)邦政府的績效管理制度進(jìn)行改革，重點(diǎn)使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具(Priority Goals Tool)。奧巴馬政府認(rèn)為，優(yōu)先績效目標(biāo)工具糾正了PART工具對(duì)績效評(píng)分的過度重視，將績效管理的重點(diǎn)回歸到政府績效的發(fā)展趨勢(shì)上來。2010年，《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》(簡稱GPRAM法案)在國會(huì)得到通過，優(yōu)先績效目標(biāo)工具被寫入法案，成為奧巴馬政府的核心績效工具。

近年來，PART工具引起了中國國內(nèi)學(xué)界的廣泛關(guān)注，不少學(xué)者深入研究了PART工具，上海市閔行區(qū)等地還開展了PART工具的實(shí)踐探索。而優(yōu)先績效目標(biāo)作為PART工具的替代者，尚未在國內(nèi)學(xué)界引起廣泛關(guān)注。本文即以優(yōu)先績效目標(biāo)工具作為研究對(duì)象，結(jié)合美國內(nèi)政部的具體案例，對(duì)該工具的產(chǎn)生、構(gòu)架、評(píng)估方法、評(píng)估流程展開研究。

二、優(yōu)先績效目標(biāo)工具

(一)奧巴馬政府的績效管理改革與優(yōu)先績效目標(biāo)工具的產(chǎn)生

奧巴馬就任后不久，美國聯(lián)邦政府就開啟了績效管理工作的改革。奧巴馬政府對(duì)PART工具的數(shù)據(jù)導(dǎo)向表示贊賞，要求聯(lián)邦政府繼續(xù)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行績效管理，并宣稱“在延續(xù)使用PART工具的信息收集與報(bào)告方法基礎(chǔ)上，以不同的方式方法解讀與使用信息數(shù)據(jù)”。不過，這種沿用只是為使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不因?yàn)楦母锔械讲贿m，最終平穩(wěn)地過渡到新的績效管理工具上來。短暫的過渡時(shí)期結(jié)束后，奧巴馬政府全盤拋棄了PART工具。在2011年各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提交的年度績效報(bào)告中，“項(xiàng)目績效評(píng)級(jí)工具”一詞已經(jīng)徹底消失。奧巴馬政府認(rèn)為：過分地強(qiáng)調(diào)以PART工具為核心，是對(duì)GPRA績效管理框架的偏離；績效工作的改革應(yīng)當(dāng)回歸GPRA框架，框架本身就是核心方法。同時(shí)，要將聯(lián)邦政府的績效管理重點(diǎn)要從項(xiàng)目的評(píng)級(jí)得分上拉回到項(xiàng)目績效的發(fā)展趨勢(shì)上來。

在這一理念的指導(dǎo)下，奧巴馬政府進(jìn)行了聯(lián)邦政府績效管理工作的改革，改革內(nèi)容為：堅(jiān)持以GPRA框架的核心地位，以多層次目標(biāo)績效系統(tǒng)為績效管理方法，重點(diǎn)使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具反應(yīng)聯(lián)邦項(xiàng)目的績效發(fā)展趨勢(shì)。

(二)工具環(huán)境：GPRA績效管理框架

GPRA績效管理框架是優(yōu)先績效目標(biāo)工具的生態(tài)基礎(chǔ)，是美國聯(lián)邦政府進(jìn)行績效管理的核心框架。2010年通過的《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》進(jìn)一步補(bǔ)充完善了GPRA框架。GPRA框架可簡單總結(jié)為：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)每五年編訂一次機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略計(jì)劃書；以戰(zhàn)略計(jì)劃書為指導(dǎo)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)每年制定年度績效計(jì)劃；根據(jù)年度績效計(jì)劃的完成情況，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提交年度績效報(bào)告。

“戰(zhàn)略計(jì)劃”是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在績效方面的一項(xiàng)長期計(jì)劃?！墩冃c結(jié)果法案》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)至少未來五年的績效戰(zhàn)略進(jìn)行規(guī)劃，并編制戰(zhàn)略計(jì)劃書向預(yù)算管理辦公室以及國會(huì)遞交，并至少每隔三年對(duì)戰(zhàn)略計(jì)劃書進(jìn)行一次更新與修訂。戰(zhàn)略計(jì)劃書中的內(nèi)容編訂要求如表1。

表1 聯(lián)邦機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略計(jì)劃書內(nèi)容編訂要求

資料來源：Government Performance and Results Modernization Act of 2010.

“年度績效計(jì)劃”則是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在績效方面的一項(xiàng)短期計(jì)劃，具體時(shí)間跨度為一年。在功能上，“年度績效計(jì)劃”要服務(wù)于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的“戰(zhàn)略計(jì)劃”，與“戰(zhàn)略計(jì)劃”保持一致。法案要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過編制年度績效計(jì)劃書，對(duì)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行績效規(guī)劃。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的優(yōu)先績效目標(biāo)必須在年度績效計(jì)劃書中得到確認(rèn)。因此，年度績效計(jì)劃書是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)圍繞各類績效目標(biāo)開展工作的指導(dǎo)性計(jì)劃書。年度績效計(jì)劃書的內(nèi)容編訂要求見表2。

在一個(gè)財(cái)年結(jié)束之后，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還需以機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的具體績效數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，編訂年度績效報(bào)告并公開發(fā)布?？冃?bào)告的核心內(nèi)容是將機(jī)構(gòu)的業(yè)績指標(biāo)結(jié)果與年度績效計(jì)劃所設(shè)立的執(zhí)行目標(biāo)進(jìn)行比較，反映出機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的績效情況。在小布什政府時(shí)期，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的年度績效報(bào)告需要對(duì)參加PART工具審查的項(xiàng)目評(píng)級(jí)情況進(jìn)行匯報(bào)。奧巴馬就任總統(tǒng)后，PART工具的內(nèi)容不再出現(xiàn)，取而代之的是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要對(duì)本機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)展情況進(jìn)行說明。年度績效報(bào)告內(nèi)容編訂要求：對(duì)每一財(cái)年績效目標(biāo)執(zhí)行比較成功的方面進(jìn)行總結(jié)；以所涉及財(cái)政年度績效目標(biāo)的完成情況為依據(jù)，對(duì)本財(cái)年績效計(jì)劃的完成情況進(jìn)行評(píng)估；解釋說明哪些項(xiàng)目的績效目標(biāo)沒能實(shí)現(xiàn)，內(nèi)容包括績效目標(biāo)為什么沒能實(shí)現(xiàn)、完成預(yù)定績效目標(biāo)的計(jì)劃與時(shí)間表、如果設(shè)立的績效目標(biāo)不切實(shí)際或不可完成，解釋原因并提出建議措施；對(duì)第9703款所豁免的績效目標(biāo)的執(zhí)行與成果情況進(jìn)行描述；提供一個(gè)有效的基礎(chǔ)平臺(tái)，以便進(jìn)行實(shí)際績效表現(xiàn)與預(yù)設(shè)績效目標(biāo)之間的比較；描述機(jī)構(gòu)如何保證所用數(shù)據(jù)的可靠性與準(zhǔn)確性；對(duì)已經(jīng)完結(jié)的聯(lián)邦項(xiàng)目進(jìn)行績效結(jié)果與發(fā)現(xiàn)的總結(jié)。[注]資料來源：Government Performance and Results Modernization Act of 2010.

表2 聯(lián)邦機(jī)構(gòu)年度績效計(jì)劃書內(nèi)容編訂要求

資料來源：Government Performance and Results Modernization Act of 2010.

(三)工具嵌入對(duì)象：多層次目標(biāo)績效系統(tǒng)

“以結(jié)果為導(dǎo)向”是GPRA績效管理框架的核心理念之一。這要求美國聯(lián)邦政府設(shè)置廣泛、切實(shí)、指向性強(qiáng)的績效目標(biāo)來完成績效管理工作。奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)“目標(biāo)”(Goals)的核心地位，設(shè)置了多層次的目標(biāo)績效系統(tǒng)。優(yōu)先績效目標(biāo)工具則深度嵌入到這一目標(biāo)系統(tǒng)之中。

美國聯(lián)邦政府使用的“目標(biāo)”在宏觀與微觀層面上分為兩個(gè)層次：戰(zhàn)略目標(biāo)與績效目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)由機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃提出，是一種宏觀的描述。戰(zhàn)略目標(biāo)闡述了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)究竟想完成怎樣的任務(wù)，解決怎樣的國家問題，滿足怎樣的社會(huì)需求。而績效目標(biāo)則闡述了機(jī)構(gòu)期望實(shí)現(xiàn)的績效水平，通常與實(shí)際緊密相連，并以量化的或者易于價(jià)值判斷的方式呈現(xiàn)。每一個(gè)績效目標(biāo)都必須服務(wù)于更高層次的戰(zhàn)略目標(biāo)。

優(yōu)先績效目標(biāo)工具的嵌入，又將“績效目標(biāo)”分為兩個(gè)層次：優(yōu)先績效目標(biāo)與非優(yōu)先績效目標(biāo)。任務(wù)優(yōu)先性是該層次劃分的依據(jù)。因此，優(yōu)先績效目標(biāo)通常是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)重點(diǎn)考慮完成的績效目標(biāo)。不過，奧巴馬政府同時(shí)強(qiáng)調(diào)，設(shè)置優(yōu)先績效目標(biāo)，并非是要拋棄非優(yōu)先績效目標(biāo)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須清楚地了解非優(yōu)先績效目標(biāo)對(duì)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目工作所作出的貢獻(xiàn)。在多層次目標(biāo)績效系統(tǒng)中，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要經(jīng)常性地關(guān)注優(yōu)先績效目標(biāo)的執(zhí)行情況，并全面推進(jìn)優(yōu)先績效目標(biāo)與非優(yōu)先績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，完成機(jī)構(gòu)任務(wù)與使命，最終實(shí)現(xiàn)年度績效計(jì)劃與戰(zhàn)略計(jì)劃的完成。

(四)優(yōu)先績效目標(biāo)：分類與定義

聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的優(yōu)先績效目標(biāo)是一種中期的績效結(jié)果目標(biāo)，體現(xiàn)出聯(lián)邦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層希望在24個(gè)月(兩年)的時(shí)間內(nèi)獲得的一種績效成果。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)希望通過對(duì)優(yōu)先績效目標(biāo)工具的使用，反映出機(jī)構(gòu)項(xiàng)目在中短期成果、顧客響應(yīng)、效率、長期戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等方面的績效發(fā)展與改善情況。機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)體現(xiàn)了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最重要的績效目標(biāo)，它雖不是機(jī)構(gòu)績效工作的唯一內(nèi)容，卻是機(jī)構(gòu)績效工作開展的優(yōu)先領(lǐng)域。

優(yōu)先績效目標(biāo)強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向。聯(lián)邦政府要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在使用優(yōu)先績效目標(biāo)時(shí)，必須使用發(fā)展性的結(jié)果數(shù)據(jù)作為支撐，用“結(jié)果”證明機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。所謂發(fā)展性的結(jié)果數(shù)據(jù)，是要求數(shù)據(jù)體現(xiàn)出機(jī)構(gòu)工作的具體影響，并展現(xiàn)出時(shí)間序列上機(jī)構(gòu)績效的改善。這種改善包括公共參與水平提升、降低行政成本、機(jī)構(gòu)效率提升以及向機(jī)構(gòu)長期戰(zhàn)略目標(biāo)的邁進(jìn)。如果機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)需要使用定性指標(biāo)或者機(jī)構(gòu)工作的直接輸出成果作為衡量指標(biāo)的話，那么機(jī)構(gòu)必須要在定性指標(biāo)、直接輸出成果與機(jī)構(gòu)工作的最終結(jié)果之間建立起邏輯關(guān)系，體現(xiàn)出機(jī)構(gòu)績效結(jié)果的進(jìn)步。

《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求：《首席財(cái)務(wù)官法案》所涉及的24個(gè)美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，必須使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具，在每一財(cái)政年度設(shè)定優(yōu)先績效目標(biāo)。優(yōu)先績效目標(biāo)的數(shù)量為2至8個(gè)不等，具體數(shù)量的決定，需要考慮聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的規(guī)模和職能范圍，還需要考慮國會(huì)、白宮、預(yù)算管理辦公室、其他部門以及合作方、外部組織、利益相關(guān)方能為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供怎樣的資源、信息與支持?！墩冃c結(jié)果現(xiàn)代化法案》并不強(qiáng)制要求《首席財(cái)務(wù)官法案》涉及范圍外的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具。但預(yù)算管理辦公室鼓勵(lì)這些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)加入到使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具的行列之中。

除機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)之外，還有一類優(yōu)先績效目標(biāo)是聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)。聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)具體分為兩種：一種是跨機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)，指在涉及多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的政策領(lǐng)域所使用的優(yōu)先績效目標(biāo)；另一種是優(yōu)先管理績效目標(biāo)，指聯(lián)邦政府內(nèi)部在信息技術(shù)、財(cái)務(wù)、人力資源等管理領(lǐng)域使用的優(yōu)先績效目標(biāo)。預(yù)算管理辦公室負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)，并對(duì)聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)。由于聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)通常涉及多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，因此預(yù)算管理辦公室要求各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在年度績效計(jì)劃中制定目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案，保證聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不過，預(yù)算管理辦公室強(qiáng)調(diào)，聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)的地位并不凌駕于機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)之上，機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的完成始終是各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最為核心的績效任務(wù)。

(五)優(yōu)先績效目標(biāo)的制定標(biāo)準(zhǔn)

作為優(yōu)先績效目標(biāo)工具的直接使用者，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定優(yōu)先績效目標(biāo)。美國聯(lián)邦政府設(shè)置了優(yōu)先績效目標(biāo)編訂的基準(zhǔn)原則與補(bǔ)充原則，用于指導(dǎo)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)根據(jù)自身績效工作的實(shí)際情況，尋找制定適當(dāng)有效的優(yōu)先績效目標(biāo)?；鶞?zhǔn)原則從優(yōu)先績效目標(biāo)本身出發(fā)，解釋了優(yōu)先績效目標(biāo)應(yīng)采取的形式與理念：推動(dòng)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)構(gòu)管理優(yōu)先事務(wù)的完成；優(yōu)先績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要依靠機(jī)構(gòu)執(zhí)行工作強(qiáng)有力的完成，而非新法案的支持或者額外的資金支持；體現(xiàn)出聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在短期績效目標(biāo)、公共服務(wù)提供、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率以及向長期戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)等方面的績效改進(jìn)。優(yōu)先績效目標(biāo)必須說明自身如何與長期的戰(zhàn)略目標(biāo)相聯(lián)系，怎樣契合機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃；說明聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；優(yōu)先績效目標(biāo)必須是可以在24個(gè)月的周期內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)的，優(yōu)先績效目標(biāo)必須有清楚的目標(biāo)完成時(shí)限、目標(biāo)指向以及目標(biāo)測(cè)量指標(biāo)；優(yōu)先績效目標(biāo)既要積極進(jìn)取，也要切實(shí)可行。

另外，補(bǔ)充原則指出了優(yōu)先績效目標(biāo)所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的具體效果，對(duì)實(shí)際操作更有指導(dǎo)意義：要反映出總統(tǒng)國情咨文中設(shè)立的目的目標(biāo)；無論是季度審查還是里程碑檢查，都要盡可能地加速優(yōu)先績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程；明確哪些領(lǐng)域需要跨部門、跨機(jī)構(gòu)的合作；優(yōu)先績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)努力加深公民和社區(qū)對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)影響的理解；優(yōu)先績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)努力提升機(jī)構(gòu)效率，這包括用更少的支出達(dá)到相同的績效水平、花更少的錢來完成績效提升工作、在相同的支出水平上提升績效表現(xiàn)、使增加的支出為績效提升帶來更大的推動(dòng)作用、優(yōu)先績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)努力減少不必要的重復(fù)工作。[注]資料來源：Memorandum: Guidance on Federal Performance Management, 2011.

(六)優(yōu)先績效目標(biāo)的制定流程

優(yōu)先績效目標(biāo)的制定是美國聯(lián)邦政府總統(tǒng)預(yù)算流程的重要組成部分。為了確保優(yōu)先績效目標(biāo)制定的有效性，奧巴馬政府通過《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)設(shè)置首席運(yùn)營官(簡稱COO)與績效促進(jìn)官，并在聯(lián)邦政府層面設(shè)置了跨機(jī)構(gòu)的績效促進(jìn)委員會(huì)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在首席運(yùn)營官與績效促進(jìn)官的輔佐下起草機(jī)構(gòu)的優(yōu)先績效目標(biāo)草案，并與預(yù)算管理辦公室以及績效促進(jìn)委員會(huì)合作，在預(yù)算管理辦公室的指導(dǎo)下確定最終的優(yōu)先績效目標(biāo)方案。同時(shí)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還需要考慮國會(huì)與利益相關(guān)者對(duì)優(yōu)先績效目標(biāo)的影響。在利益相關(guān)者方面，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要對(duì)利益相關(guān)者是否反對(duì)優(yōu)先績效目標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè)。如果機(jī)構(gòu)認(rèn)為利益相關(guān)者可能會(huì)為優(yōu)先績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置障礙，則必須將利益相關(guān)者納入到優(yōu)先績效目標(biāo)的制定過程中。在國會(huì)方面，《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須要在提交優(yōu)先績效目標(biāo)草案之前，就所設(shè)目標(biāo)向國會(huì)進(jìn)行咨詢，并在草案中體現(xiàn)出國會(huì)的意見。以美國聯(lián)邦政府2013財(cái)年為例，優(yōu)先績效目標(biāo)的具體制訂流程如表3。

(七)優(yōu)先績效目標(biāo)的季度審查

優(yōu)先績效目標(biāo)工具強(qiáng)調(diào)對(duì)機(jī)構(gòu)績效發(fā)展的跟蹤與檢測(cè)。因此，《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)至少以季度為單位對(duì)機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的工作進(jìn)展進(jìn)行審查。審查工作由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人或首席運(yùn)營官負(fù)責(zé)，績效促進(jìn)官輔助完成。機(jī)構(gòu)需要參照過去幾個(gè)季度的績效結(jié)果數(shù)據(jù)以及績效整體趨勢(shì)數(shù)據(jù)，檢查優(yōu)先績效目標(biāo)的工作進(jìn)展情況，確認(rèn)能否在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)先績效目標(biāo)，還要檢查績效目標(biāo)負(fù)責(zé)人(Goal Leader，機(jī)構(gòu)指定的高級(jí)公職人員，對(duì)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé))以及相關(guān)人員的工作情況。在優(yōu)先績效目標(biāo)的季度審查中，負(fù)責(zé)檢查的機(jī)構(gòu)長官需要完成：與績效目標(biāo)負(fù)責(zé)人共同檢查優(yōu)先績效目標(biāo)在最近幾個(gè)季度的執(zhí)行情況以及整體趨勢(shì)，并評(píng)估機(jī)構(gòu)按時(shí)完成績效計(jì)劃的可能性；檢查績效實(shí)現(xiàn)過程中出現(xiàn)的各種差異情況，即實(shí)際結(jié)果是否與預(yù)期結(jié)果存在差異；認(rèn)真分析數(shù)據(jù)，尋找績效改進(jìn)的空間與可能等工作內(nèi)容。

表3 機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的制定流程(2013財(cái)年)

資料來源：Memorandum: Guidance on Federal Performance Management, 2011.

(八)優(yōu)先績效目標(biāo)的設(shè)置與報(bào)告：以美國內(nèi)政部為例

優(yōu)先績效目標(biāo)工具的最終目的是揭示聯(lián)邦機(jī)構(gòu)核心任務(wù)的績效進(jìn)展情況，為聯(lián)邦政府提供更多的績效信息，并以此為基礎(chǔ)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)的績效改進(jìn)工作。目標(biāo)設(shè)置與績效報(bào)告是優(yōu)先績效目標(biāo)工具使用最重要的兩個(gè)組成部分。目標(biāo)設(shè)置決定了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)能否沿正確方向開展工作。績效報(bào)告則決定績效信息能否有效地傳遞給聯(lián)邦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算管理辦公室、總統(tǒng)、國會(huì)、利益相關(guān)者以及民眾。同時(shí)，績效報(bào)告也是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)績效改進(jìn)工作的起點(diǎn)：機(jī)構(gòu)基于過去的績效結(jié)果對(duì)未來的優(yōu)先績效目標(biāo)進(jìn)行更新或者重新設(shè)置，并制定相應(yīng)的績效工作措施。筆者以美國內(nèi)政部的“氣候變化適應(yīng)”為例，對(duì)美國聯(lián)邦政府優(yōu)先績效目標(biāo)的設(shè)置與報(bào)告形式進(jìn)行闡述。

美國內(nèi)政部將其自身的工作分為五大任務(wù)領(lǐng)域：一是提供自然資源與文化資源的保護(hù)與體驗(yàn)；二是可持續(xù)地管理能源、水與自然資源；三是促進(jìn)政府與印第安部落、島民管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系改善；四是為決策制定提供基礎(chǔ)科學(xué)服務(wù)；五是建設(shè)二十一世紀(jì)的內(nèi)政部。第一個(gè)任務(wù)領(lǐng)域包含四項(xiàng)績效目標(biāo)：保護(hù)美國自然環(huán)境；保護(hù)美國的文化與遺跡資源；提供旅游的娛樂與休閑體驗(yàn)；管理應(yīng)對(duì)野外火災(zāi)。在“保護(hù)美國自然環(huán)境”這一績效目標(biāo)中，美國內(nèi)政部提出了兩項(xiàng)戰(zhàn)略措施：一是通過保護(hù)國家公園、自然保護(hù)區(qū)與國有土地的濕地、丘陵與沿河地帶，提升水土的生態(tài)健康水平；二是通過與州政府等相關(guān)者的合作，保護(hù)和恢復(fù)美國的魚類與野生動(dòng)物，維持魚類與野生動(dòng)植物的生態(tài)平衡，希望通過這兩大戰(zhàn)略措施的施行，實(shí)現(xiàn)“保護(hù)美國自然環(huán)境”這一績效目標(biāo)下的各項(xiàng)優(yōu)先績效目標(biāo)與非優(yōu)先績效目標(biāo)。其中，優(yōu)先績效目標(biāo)為“氣候變化應(yīng)對(duì)脆弱性評(píng)估與氣候變化適應(yīng)促進(jìn)”，也是上述戰(zhàn)略措施必須完成的核心任務(wù)。

美國內(nèi)政部在《內(nèi)政部2011-2016財(cái)年戰(zhàn)略計(jì)劃書》中設(shè)置了“氣候變化應(yīng)對(duì)脆弱性評(píng)估與氣候變化適應(yīng)促進(jìn)”這一優(yōu)先績效目標(biāo)，并進(jìn)行了闡述。戰(zhàn)略計(jì)劃書要求：“在2012年年底之前。使全美范圍內(nèi)50%的氣候變化應(yīng)對(duì)能力脆弱的自然資源得到識(shí)別與確認(rèn)。內(nèi)政部相應(yīng)地為這些自然資源開展氣候變化適應(yīng)性工作?！睉?zhàn)略計(jì)劃書還明確了為實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)優(yōu)先績效目標(biāo)所需采取的措施：土地管理局(BLM)、墾務(wù)局(BOR)、魚類及野生動(dòng)物保護(hù)局(FWS)、國家公園管理局(NPS)在2012年年底之前，完成12個(gè)地區(qū)的氣候變化應(yīng)對(duì)脆弱性評(píng)估，在7個(gè)地區(qū)完成氣候變化適應(yīng)性工作。

表4為美國內(nèi)政部2011財(cái)年績效報(bào)告中對(duì)該項(xiàng)優(yōu)先績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況所做的匯報(bào)。報(bào)告描述了過去兩個(gè)財(cái)年優(yōu)先績效目標(biāo)的主要內(nèi)容與執(zhí)行進(jìn)展，指出了實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)優(yōu)先績效目標(biāo)所面臨的主要挑戰(zhàn)，并闡述了下一個(gè)財(cái)年所將采取的工作措施。由表可見，美國內(nèi)政部設(shè)定的這項(xiàng)優(yōu)先績效目標(biāo)在2010至2011財(cái)年中并沒能很好的實(shí)現(xiàn)。因此，在2012至2013財(cái)年，美國內(nèi)政部對(duì)這一優(yōu)先績效目標(biāo)進(jìn)行了小幅更新，將日期限定由“2012年年底”替換為“2013年9月30日之前”。這一優(yōu)先績效目標(biāo)將在下一財(cái)年繼續(xù)指導(dǎo)美國內(nèi)政部開展工作。

表4 美國內(nèi)政部優(yōu)先績效目標(biāo)報(bào)告(2011財(cái)年)

資料來源：Department of the Interior, Federal Government of U.S.A. FY2012-2013 Annual Performance Plan and FY2011 Report.

三、結(jié)語：展望與啟示

優(yōu)先績效目標(biāo)工具是當(dāng)前美國聯(lián)邦政府重點(diǎn)使用的績效管理工具?，F(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬希望在《政府績效與結(jié)果法案》的績效管理框架內(nèi)，利用優(yōu)先績效目標(biāo)工具提升聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與雇員對(duì)本機(jī)構(gòu)績效發(fā)展情況的關(guān)注度，突出本機(jī)構(gòu)的中心任務(wù)、核心職責(zé)，進(jìn)而產(chǎn)生更有針對(duì)性的績效提升方案。隨著奧巴馬在2012年美國總統(tǒng)大選中成功實(shí)現(xiàn)連任，可以預(yù)期，優(yōu)先績效目標(biāo)工具至少在未來四年內(nèi)保有它在美國聯(lián)邦政府績效管理工作中的核心位置。鑒于優(yōu)先績效目標(biāo)工具業(yè)已寫入《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，因此，相較于未能得到法律認(rèn)可的“前輩”項(xiàng)目績效評(píng)級(jí)工具，優(yōu)先績效目標(biāo)工具也有更大的希望在后奧巴馬時(shí)代得到保留。

深入研究奧巴馬政府優(yōu)先績效目標(biāo)工具的實(shí)踐過程，有助于增進(jìn)我們對(duì)美國績效管理工作發(fā)展的認(rèn)知，加深國內(nèi)學(xué)界對(duì)當(dāng)前西方績效管理發(fā)展趨勢(shì)的理解，對(duì)推進(jìn)我國政府績效管理工作有著寶貴的借鑒意義。參考本文對(duì)奧巴馬政府優(yōu)先績效目標(biāo)工具的研究，筆者認(rèn)為，以下兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)值得我國借鑒：

其一， 從小布什政府項(xiàng)目績效評(píng)級(jí)工具到奧巴馬政府優(yōu)先績效目標(biāo)工具的發(fā)展變更中可以發(fā)現(xiàn)，人們?cè)趯?shí)踐中認(rèn)識(shí)到，相對(duì)單一的績效管理已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代組織績效管理的實(shí)際需求。這種所謂“單一”可以體現(xiàn)為：不同類別的政府雇員同質(zhì)化管理，不同難度的組織任務(wù)無差別管理，不同重要層級(jí)的組織目標(biāo)無區(qū)分管理。使用績效管理工具的終極目的是力求在短期和長期兩個(gè)維度上都實(shí)現(xiàn)績效提升，而上述的“單一”很可能會(huì)阻礙終極目的的實(shí)現(xiàn)。從小布什政府項(xiàng)目績效評(píng)級(jí)工具到奧巴馬政府優(yōu)先績效目標(biāo)工具的變更，即是突破“單一”的一種嘗試。

其二，具體的績效管理工具或方法須立足于大的政府績效管理框架，具體到中國語境，可將政府績效管理框架理解為政策指向或頂層設(shè)計(jì)。政策指向或頂層設(shè)計(jì)確定政府績效管理的原則與中長期目標(biāo)，是作為管理手段的績效管理工具發(fā)揮效用的必要前提。目前，我國上海、云南等地方政府已經(jīng)開展使用各類績效管理工具的實(shí)踐，并取得了可喜的成績和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。如這類實(shí)踐在更大范圍進(jìn)行推廣，則需要中央政府在推廣前完成對(duì)政府績效管理框架的建設(shè)。