劉同戰(zhàn) 張益剛

(曲阜師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 日照 276826)

關(guān)注民生，完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度，是黨和政府的不懈追求，也是人民群眾的殷切期盼。2013年的政府工作報(bào)告重申了以保障和改善民生為重點(diǎn)，完善救助機(jī)制，全面提高人民物質(zhì)文化生活水平的執(zhí)政理念。合理設(shè)計(jì)新型制度或者修正原有制度，是確保制度建設(shè)或者制度變革實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵所在。①鄭功成:《中國(guó)社會(huì)保障制度改革的新思考》，《山東社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。筆者以為，城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度之完善應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

一、完善分類分層管理模式，促進(jìn)管理規(guī)范化

社會(huì)救助體系一般由生活救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助和政策扶助等制度構(gòu)成。生活救助制度是體系的主干制度，包括城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村特困戶救助、災(zāi)害救助、五保供養(yǎng)、流浪乞討人員救助等制度。專項(xiàng)救助包括城鄉(xiāng)大病醫(yī)療救助、特困群眾住房救助、就業(yè)培訓(xùn)和一般教育救助、法律援助等制度。此外臨時(shí)救助、就業(yè)援助、科技援助、慈善救助等等也是社會(huì)救助制度的有機(jī)組成部分。政策扶助主要體現(xiàn)為針對(duì)特定對(duì)象的優(yōu)惠政策:包括對(duì)救助對(duì)象的水、電、燃?xì)?、電視、教育、就醫(yī)等費(fèi)用的減免。如此龐雜的救助體系，涉及方方面面，單憑民政部門恐怕無(wú)能為力，必須相關(guān)各部門齊抓共管，分工協(xié)調(diào)。

運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理體制，是社會(huì)救助體系構(gòu)成的調(diào)控系統(tǒng)，也是社會(huì)救助體系運(yùn)轉(zhuǎn)的組織保證。為此，必須建立和完善統(tǒng)分結(jié)合、分類分層的管理模式?？煽紤]從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道普遍建立由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的社會(huì)救助體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室可設(shè)在民政部門。與此同時(shí)，各級(jí)政府還應(yīng)出臺(tái)文件明確規(guī)定各相關(guān)部門的職能職責(zé)，并列入目標(biāo)考核。各部門也應(yīng)根據(jù)自身的職責(zé)成立組織機(jī)構(gòu)制定救助政策，建立救助制度，完善救助辦法，落實(shí)救助措施。地方各部門之間還需建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期或不定期地研究決定重大事項(xiàng)。從而形成政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、部門實(shí)施、社會(huì)參與、基層落實(shí)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制②朱勇:《湖南省社會(huì)救助體系建設(shè)述評(píng)》，《中國(guó)民政》2006年第5期。，使社會(huì)救濟(jì)這臺(tái)龐大的機(jī)器能夠有條不紊地高效運(yùn)作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)盡力理清各有關(guān)部門內(nèi)部的縱向關(guān)系及部門之間的橫向連接關(guān)系。在可能的前提下，利用國(guó)家電子政務(wù)專用網(wǎng)絡(luò)，把社會(huì)保障信息管理平臺(tái)作為電子政務(wù)專網(wǎng)的第一承載工程。實(shí)現(xiàn)與統(tǒng)計(jì)、銀行、公安、教育、保險(xiǎn)等有關(guān)部門管理系統(tǒng)的互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障信息資源的共享③李軒紅:《建立全國(guó)社會(huì)保障信息管理平臺(tái)的若干問(wèn)題》，《山東社會(huì)科學(xué)》2008年第8期。。

民政部門應(yīng)會(huì)同紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、銀行等職能部門共同組建救助資金監(jiān)管委員會(huì)。從救災(zāi)物資的監(jiān)管角度來(lái)講，要建立救災(zāi)款物使用公示制度，把公開(kāi)透明機(jī)制貫穿于自然災(zāi)害救助資金物資接收、分配和使用的全過(guò)程。此外，還要整合各部門的力量，建立一體化的災(zāi)害救助監(jiān)督機(jī)制，要將救災(zāi)款物的監(jiān)督貫穿于救災(zāi)款物發(fā)放使用的整個(gè)過(guò)程，分類監(jiān)管，層層監(jiān)督。

建立健全經(jīng)常性的社會(huì)捐助管理體制和運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜，在大中城市和有條件的小城市建立社會(huì)捐助接收工作站，并按照方便、就進(jìn)的原則在社區(qū)居委會(huì)建立社會(huì)捐助接收工點(diǎn)，逐步完善社會(huì)捐助的各項(xiàng)管理制度，包括捐助統(tǒng)計(jì)制度、公示制度、表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度以及各項(xiàng)優(yōu)惠政策，接受公眾監(jiān)督。防止社會(huì)公眾的熱情和積極性被一些別有用心的非法組織利用，導(dǎo)致政府和正規(guī)民間組織的公信力下降的情況發(fā)生。①?gòu)堺?《應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的“三位一體”救助模式研究》，《文史博覽(理論)》2009年第5期。

二、協(xié)調(diào)相關(guān)救助制度，加強(qiáng)制度間的銜接配套

全方位多層次的社會(huì)保障制度一般由養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利等制度組合而成，是一個(gè)綜合的社會(huì)安全體系。社會(huì)救濟(jì)應(yīng)是社會(huì)保障體系的最低層面，其基本定位在于對(duì)處于社會(huì)底層，譬如收入不足以維持最低生活的貧困者及其他弱勢(shì)群體提供實(shí)物、資金或其他方面的援助，使之滿足基本生存需要。社會(huì)救濟(jì)制度是保障人民群眾基本生活的最后一道防線。要注意各種社會(huì)保障制度之間的功能定位和配套銜接，避免將應(yīng)該由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利制度解決的問(wèn)題轉(zhuǎn)移到社會(huì)救濟(jì)制度中來(lái)解決。②民政部“中國(guó)城市社會(huì)救濟(jì)制度研究”課題組:《失業(yè)職工社會(huì)救濟(jì)問(wèn)題探討》，執(zhí)筆人:朱勇、玄相花，《社會(huì)工作研究》1995年第6期。

目前，我國(guó)初步建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工失業(yè)保障制度。這些社會(huì)保障制度發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但毋庸諱言，發(fā)展中國(guó)家的社保制度的完善需要一個(gè)過(guò)程，保障水平整體不高、尚存在覆蓋不到的地方，這些問(wèn)題依然存在。中央要求各級(jí)政府要進(jìn)一步增加社會(huì)保障投入，多渠道增加全國(guó)社會(huì)保障基金。當(dāng)最低生活保障、失業(yè)保障、基本醫(yī)療保障等等不能滿足其最低限度的生存需要以及罹患重病或突遭重大自然災(zāi)害的時(shí)候，社會(huì)救助必須及時(shí)跟上。

以醫(yī)療救助為例。醫(yī)療救助是政府在特殊情況下對(duì)絕對(duì)貧困人口予以基本醫(yī)療服務(wù)的支持，保障其享受最低就醫(yī)保障的制度安排。由于國(guó)家財(cái)政投入的有限性和制度設(shè)計(jì)初衷的安排，醫(yī)療救助制度本身在整個(gè)醫(yī)療保障制度中處于最低層次、起到兜底作用。這種安排一方面體現(xiàn)國(guó)家對(duì)窮人就醫(yī)的責(zé)任，使其擁有被救助權(quán)利，保證不因貧困而使病情惡化;另一方面保障水平不高，以防止對(duì)它的過(guò)度依賴。③梁鴻、葉華:《醫(yī)療救助與社會(huì)慈善銜接的理論基礎(chǔ)探討》，《中國(guó)衛(wèi)生政策研究》2009年第2期。

基于醫(yī)療救助低水平、廣覆蓋的特點(diǎn)，為持久解決貧困人口的醫(yī)療保障問(wèn)題，在應(yīng)急性、臨時(shí)性為其購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)之外，可否考慮為貧困人口適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)充購(gòu)買一些大病商業(yè)保險(xiǎn)?或者針對(duì)農(nóng)村貧困人口，在農(nóng)村新型合作醫(yī)療報(bào)銷之外，尚有大筆資金缺口就醫(yī)人員無(wú)能力支付的情況下，從醫(yī)療救助基金適當(dāng)支付一定比例?從而較為徹底地解決貧困人口的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使其不至于因病返貧或更加貧困。所以，我們認(rèn)為在基本醫(yī)療保障制度之外，可成立大病醫(yī)療救助基金，或?yàn)榻^對(duì)貧困人口和老弱病殘貧困人口購(gòu)買商業(yè)醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)，可以作為社會(huì)救濟(jì)的另一條渠道。

三、完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的若干建議

(一)完善以政府為主導(dǎo)的多元化救助體系，大力發(fā)展非政府救助

“社會(huì)福利發(fā)展的歷史就是從慈悲到正義之路，慈悲是善心是情操，正義是制度化公理，前者無(wú)法持久，而后者卻可以長(zhǎng)久運(yùn)行。”④Trarrner，Walter I (1989).Frome PoorLaw toWelfare State.The Free Press，轉(zhuǎn)引自劉同薌:《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)保障理念的嬗變與啟示》，《山東社會(huì)科學(xué)》2007年第10期。幫老弱者安生，助貧困者自強(qiáng)，既是政府的責(zé)任，也是社會(huì)的義務(wù)。政府應(yīng)充分重視民間力量，培育民間慈善組織，努力搭建愛(ài)心善舉平臺(tái)，積極籌建慈善基金，促進(jìn)非政府救助力量的發(fā)展。政府采購(gòu)是民間組織獲得財(cái)政支持的重要渠道。政府可通過(guò)積極的減稅免稅政策來(lái)鼓勵(lì)私營(yíng)部門的捐助，對(duì)符合社會(huì)發(fā)展方向和對(duì)社會(huì)建設(shè)有積極作用的民間組織給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)資助，并鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人對(duì)民間組織進(jìn)行慈善捐贈(zèng)，⑤吳亞會(huì):《論中國(guó)民間組織的發(fā)展困境及對(duì)策》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第12期。從而給民間慈善組織的成長(zhǎng)以有利的政策導(dǎo)向。建議政府積極引入民間資金，探索以政府、社區(qū)和民辦非企業(yè)救助服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體的“慈善救助”、“愛(ài)心救助”等的多元化救助管理社會(huì)化服務(wù)體系。

非政府組織和社會(huì)公民廣泛參與救助管理，還可有效彌補(bǔ)政府在救助方面存在的消息滯后性、對(duì)象難確定、甄別形式性等缺陷，暢通社會(huì)救濟(jì)的渠道和網(wǎng)絡(luò)。積極動(dòng)員社區(qū)資源，建立以街道為依托、以社區(qū)為基點(diǎn)的基層救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立城—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村(社區(qū))之間的聯(lián)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)信息的暢通。進(jìn)一步充實(shí)救助管理隊(duì)伍，引入專業(yè)社會(huì)工作者人才，建立志愿者服務(wù)隊(duì)伍。

尤其值得一提的是，我國(guó)是發(fā)生自然災(zāi)害高頻國(guó)家之一，突發(fā)自然災(zāi)害不僅使人民的生命和財(cái)產(chǎn)遭受巨大的損失，還會(huì)使社會(huì)公眾有沉重的精神負(fù)擔(dān)。與國(guó)外的救助主體是紅十字會(huì)相比，我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的救助模式有其特殊性，即以政府救助為主體，其他力量只是作為一個(gè)有益的補(bǔ)充。政府負(fù)擔(dān)較重。政府今后要重視其他組織和社會(huì)群體參與突發(fā)自然災(zāi)害的救助能力，尤其是心理疏導(dǎo)方面，專業(yè)志愿者發(fā)揮著不可替代的作用。政府應(yīng)通過(guò)引導(dǎo)、培育正確的救助理念，建立社會(huì)力量參與救災(zāi)的規(guī)則和機(jī)制等方式，逐漸使民間組織和其他救助力量在我國(guó)今后的救災(zāi)事業(yè)中扮演更為重要的角色。

(二)擴(kuò)大救助類別和范圍，將社會(huì)關(guān)愛(ài)惠及更多的弱勢(shì)群體

除了生活、醫(yī)療等常規(guī)性救助之外，以下救助類別值得倍加關(guān)注:

1.精神救助。現(xiàn)代社會(huì)由于社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)激烈，人們工作生活壓力增大，以及家庭不可預(yù)測(cè)的重大變故，還有自然界重大災(zāi)難性事件的突發(fā)，都會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人一系列生理、心理和行為的不良反應(yīng)，如沮喪、自閉、緊張、焦慮、恐懼、絕望等，人們通常都有一種無(wú)助感，尤其是處在災(zāi)難中的兒童、婦女和老人。政府和社會(huì)在給與其物質(zhì)幫助的同時(shí)，更需為其提供更持久的后續(xù)心理輔導(dǎo)與精神慰籍，心靈的創(chuàng)傷要遠(yuǎn)比肉體的傷害更難以康復(fù)。限于在資源整合、效率和專業(yè)方面的制約，政府很難在精神救助方面完全發(fā)揮作用。政府應(yīng)做的工作應(yīng)為組織衛(wèi)生、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等參與，鼓勵(lì)社區(qū)、村組以及社會(huì)各界包括民間組織、高校和志愿者積極配合，做好政策引導(dǎo)。在心理輔導(dǎo)、社會(huì)康復(fù)方面，急需發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、高效率以及深入民間的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。建議政府借鑒我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)以及西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步理順我國(guó)公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制，為社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的政策和經(jīng)費(fèi)保障。為充分利用社會(huì)各界的資源，政府也可以通過(guò)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)模式以及發(fā)展授權(quán)委托、直接資助、服務(wù)合同和補(bǔ)貼模式實(shí)現(xiàn)精神救助的社會(huì)化。

2.教育救助。在農(nóng)村，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和九年免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)行，貧困家庭子女上不起學(xué)的現(xiàn)象大為減少。但局部山區(qū)人群居住分散、偏僻且交通不便，孩子往往要到十多里或二十多里的學(xué)校集中住校學(xué)習(xí)，部分特困家庭交不起住宿費(fèi)和伙食費(fèi)。面對(duì)這種特殊情況，民政或教育部門應(yīng)該溝通，實(shí)行必要的教育救助。另外，政府亦應(yīng)出臺(tái)政策性措施，使城市貧困人口以及進(jìn)城農(nóng)民工子女能夠盡量享受到接受良好教育的平等機(jī)會(huì)。

3.住房救助。房?jī)r(jià)不斷攀升，對(duì)于特貧家庭而言，買房成為一個(gè)遙遠(yuǎn)的夢(mèng)。但居住作為基本的生存條件，政府有責(zé)任保障特困人群最起碼的居住需要。在農(nóng)村，符合救濟(jì)條件的貧民可申請(qǐng)蓋房資金救助;在城鎮(zhèn)，符合救濟(jì)條件的貧困人口，可申請(qǐng)租賃政府建設(shè)的廉租房或享受房屋租金補(bǔ)貼救助。政府興建的廉租房項(xiàng)目或安居工程，與其說(shuō)是社會(huì)救助，毋寧說(shuō)是一種對(duì)城鎮(zhèn)低收入群體的社會(huì)福利。我們要改革戶籍制度、住房市場(chǎng)政策、住房保障政策和城市建設(shè)規(guī)劃政策，比如依據(jù)居住年限、納稅年限，構(gòu)建房屋租賃平臺(tái)等以實(shí)現(xiàn)低收入農(nóng)民工的社會(huì)融入，滿足他們?cè)诔鞘械淖》啃枰推渌?dāng)需求。①彭華民、唐慧慧:《排斥與融入:低收入農(nóng)民工城市住房困境與住房保障政策》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第8期。

4.特殊群體關(guān)愛(ài)行動(dòng)。2013年的政府工作報(bào)告提出，城鄉(xiāng)低保和優(yōu)撫對(duì)象補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)一步提高，加大對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)的支持力度，健全全民醫(yī)保體系和特大疾病救助機(jī)制，關(guān)心支持殘疾人事業(yè)，健全法律援助制度，加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)。2009年成立的中華社會(huì)救助基金會(huì)，將“農(nóng)村百萬(wàn)孤老愛(ài)心認(rèn)助行動(dòng)”作為基金會(huì)開(kāi)展的首個(gè)項(xiàng)目，同時(shí)還有“功臣關(guān)愛(ài)計(jì)劃”、“貧困學(xué)子就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶助計(jì)劃”、“社區(qū)互助計(jì)劃”、“貧困家庭精神病人救助計(jì)劃”以及“農(nóng)民工關(guān)愛(ài)計(jì)劃”等項(xiàng)目也陸續(xù)啟動(dòng)。②《中華社會(huì)救助基金會(huì)在北京成立》，http://news.xinmin.com。山東省人民政府早在2010年政府工作報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)指出要進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系，“逐步把低保邊緣家庭納入救助范圍。大力推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系建設(shè)，建設(shè)省殘疾人康復(fù)中心，實(shí)施貧困殘疾兒童康復(fù)救助計(jì)劃，發(fā)展老齡事業(yè)，支持社會(huì)力量興辦城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力。開(kāi)展慈善活動(dòng)，倡導(dǎo)志愿服務(wù)。”③參見(jiàn)2010年《山東省人民政府工作報(bào)告》。2012年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)見(jiàn)義勇為人員權(quán)益保護(hù)的意見(jiàn)》，則對(duì)見(jiàn)義勇為人員的基本生活、醫(yī)療、入學(xué)、就業(yè)、住房等方面作了具體規(guī)定，尤其是明確了見(jiàn)義勇為死亡人員撫恤補(bǔ)助政策。另外，失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工救助也是我們必須考慮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這說(shuō)明，隨著國(guó)力的發(fā)達(dá)，我國(guó)的救助范圍將越來(lái)越廣，投入越來(lái)越大，救助渠道也越來(lái)越寬。

5.司法救助。法律援助，已有章可循。目前還應(yīng)大力推行司法救助制度，包括刑事被害人救助制度和民事受害人救助制度。司法救助既是一項(xiàng)彰顯人文關(guān)懷的司法制度，同時(shí)也應(yīng)該視為社會(huì)保障制度的一部分，堪稱司法領(lǐng)域的公益慈善事業(yè)。①劉武俊:《彰顯司法的溫度》，《人民法院報(bào)》2012年2月23 日。為確保司法救助的常規(guī)化、規(guī)范化，應(yīng)加快司法救助立法進(jìn)程。為便于籌集救助資金，建議遵照國(guó)際通行做法，建立相應(yīng)專項(xiàng)基金，如刑事被害人救助基金、道路交通事故受害人救助基金等等?；鸬膩?lái)源可從對(duì)罪犯判處的罰金和道路交通違法罰款中提取適當(dāng)比例籌集。司法救助應(yīng)該堅(jiān)持小額救助、一次性救助原則，對(duì)同一案件同一當(dāng)事人一般不得進(jìn)行重復(fù)救助。刑事附帶民事案件、人身?yè)p害賠償案件、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛案件和執(zhí)行案件，在救助條件和救助程序設(shè)計(jì)上應(yīng)保證公允可行。

(三)把解決當(dāng)前突出問(wèn)題與建立長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合起來(lái)

一次性救助或短期救助，只能解燃眉之急，治本之策在于如何幫助貧困家庭走出貧困的沼澤。比如針對(duì)零就業(yè)家庭，應(yīng)有就業(yè)政策方面的傾斜，著力打造社會(huì)再就業(yè)工程。政府可制定各項(xiàng)政策鼓勵(lì)企業(yè)吸納下崗人員或零就業(yè)家庭優(yōu)先就業(yè)。政府也可創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，譬如創(chuàng)辦各種福利工廠，安排殘疾人就業(yè)。還可動(dòng)員社會(huì)設(shè)立各種公益性崗位，譬如交通協(xié)管員，妥善安置受助人員等等。對(duì)有勞動(dòng)能力的困難人群，應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)技能的幫扶培訓(xùn)，教會(huì)其一技之長(zhǎng)，增強(qiáng)自謀職業(yè)和謀生的能力。政府的臨時(shí)救濟(jì)只是輸血，長(zhǎng)遠(yuǎn)的幫扶應(yīng)該是助其造血。

政府一方面應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步擴(kuò)大社會(huì)救助的范圍和水平，另一方面應(yīng)力求完善相應(yīng)的社保制度。以城中村和城市周邊失地農(nóng)民為例。失地農(nóng)民狀況復(fù)雜，老弱病殘及未成年人沒(méi)有勞動(dòng)能力，青壯年農(nóng)民也大多無(wú)一技之長(zhǎng)，在日益激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中可謂寸步難行。由于目前的征地補(bǔ)償和拆遷補(bǔ)償較低，他們?nèi)蘸蟮纳畋Ｕ铣闪藛?wèn)題，尤其是那些本來(lái)就挺困難的家庭更是如此。所以，為徹底解決他們的生計(jì)問(wèn)題，應(yīng)多管齊下。有勞動(dòng)能力者，政府資助他們進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)。自謀職業(yè)者，政府在貸款方面提供方便并予以優(yōu)惠。鰥寡孤獨(dú)者實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)。另外，征地補(bǔ)償方面也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的改革?；诠怖娴恼鞯?，可考慮適當(dāng)提高補(bǔ)償費(fèi)用，并由政府為被征地農(nóng)民購(gòu)買最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者變一次性補(bǔ)償為終身補(bǔ)償，按月發(fā)放生活費(fèi)，把城中村、城邊村失地居民納入城市公共服務(wù)和保障范圍?；谏虡I(yè)目的的征地，應(yīng)給與農(nóng)民充分的話語(yǔ)權(quán)，讓農(nóng)民同征地者充分談判，按市場(chǎng)價(jià)出讓土地。農(nóng)民也可要求征地者給予保留適當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫?，未能安排就業(yè)者則享受一定的保險(xiǎn)待遇作為補(bǔ)償，或者要求用地者每年按照商業(yè)利潤(rùn)的一定比例給予被征地農(nóng)民彈性補(bǔ)償。當(dāng)然，農(nóng)民也可以土地入股的方式取得定期回報(bào)。如此一來(lái)，基于征地而貧困的救濟(jì)面就會(huì)大大縮小。

(四)貧困地區(qū)的生態(tài)救助

個(gè)體的貧困，可能是由于天災(zāi)、疾病、自身因素、家庭成員的負(fù)擔(dān)等原因造成。但有些貧困，卻很難歸咎于弱者自身，例如生存環(huán)境的極端惡劣，自然條件的天然限制，制約了身居此地的一類人的發(fā)展。他們的貧困是群體性貧困、外因性貧困、持久性貧困，杯水車薪式的救濟(jì)根本不可能徹底解決問(wèn)題。因此，此類救助應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，把脫貧致富、改善生態(tài)、招商引資、專項(xiàng)支援、政策扶持、提高發(fā)展作為宏觀政策目標(biāo)，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧和社會(huì)保障相結(jié)合。注重促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綜合開(kāi)發(fā)，治理生態(tài)環(huán)境，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。依賴社會(huì)各界力量，通過(guò)多種途徑支持貧困地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。可探索參與式整村推進(jìn)、小額信貸、貧困村互助資金等多種扶貧模式。②參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2011年11月16 日發(fā)表的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》白皮書。

國(guó)家在連片特困地區(qū)安排的各類公益性建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)取消縣及縣以下資金配套。國(guó)家大型項(xiàng)目、重點(diǎn)工程和新興產(chǎn)業(yè)要優(yōu)先向符合條件的片區(qū)縣安排。③溫家寶:《財(cái)政扶貧資金要向連片特困地區(qū)傾斜》，http://money.163.com/12/0527/17/82HF0PVB00253B0H.html?from=index?！笆谌艘贼~，不如授人以漁”，輸血不如造血，應(yīng)尊重貧困地區(qū)廣大干部群眾在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中的主體地位，發(fā)揮他們的聰明才智，廣泛調(diào)動(dòng)他們的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性。

(五)增強(qiáng)救助工作的科學(xué)性、公平性

首先，完善救助管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府應(yīng)建立分工明確、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的救助網(wǎng)絡(luò)。各相關(guān)職能部門應(yīng)共同組建救助協(xié)調(diào)委員會(huì)，并注重同社會(huì)救助力量的良性互動(dòng)。應(yīng)特別注重社區(qū)或村落在救助體系中的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮基層組織在入戶調(diào)查、信息反饋、消滅救助死角或遺漏方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)官方和民間的職能協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建和諧高效的“聯(lián)動(dòng)型”社會(huì)救助運(yùn)轉(zhuǎn)體系。

其次，進(jìn)一步完善社會(huì)救濟(jì)程序和救濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。負(fù)有救助職責(zé)的相關(guān)職能部門，應(yīng)在協(xié)調(diào)委員會(huì)的統(tǒng)一安排下，打造無(wú)縫銜接的救助平臺(tái)，分工明確，職責(zé)清晰，程序規(guī)范、協(xié)作有序、溝通高效，資源共享，充分利用現(xiàn)代化信息手段編織一張廣覆蓋、有效能的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，使各單項(xiàng)社會(huì)救助制度互通、互聯(lián)、互補(bǔ)構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的制度體系。

第三，強(qiáng)化貧困線認(rèn)定研究，細(xì)化救濟(jì)類型和標(biāo)準(zhǔn)。何為貧困?貧困的標(biāo)準(zhǔn)是什么?這就需要相應(yīng)的貧困線制度來(lái)測(cè)量和篩選。貧困線的劃定同救助對(duì)象的范圍確定有關(guān)，與社會(huì)發(fā)展水平有關(guān)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)。為使更多的貧困人口維持基本生活，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)堅(jiān)持較低起點(diǎn)原則。我國(guó)地廣人密，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，貧困線的劃定應(yīng)實(shí)行區(qū)域差別原則。針對(duì)流動(dòng)人口的急難救助，如堅(jiān)持戶籍屬地管理原則，恐使處于窘境之人難以得到及時(shí)救助。此時(shí)，應(yīng)實(shí)行發(fā)現(xiàn)地或求救地救助原則。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的增加，貧困也是一個(gè)相對(duì)的概念。因此貧困線的劃定應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。

此外，救助的形式可以多種多樣?，F(xiàn)金救濟(jì)、實(shí)物補(bǔ)助、住房救助、免費(fèi)醫(yī)療、公益崗位就業(yè)救助等等，只要是雪中送炭急人所急，無(wú)有不可。例如，美國(guó)式食品券救助(可有效克服物價(jià)上漲導(dǎo)致的救助資金貶值、購(gòu)買力降低問(wèn)題)、安利公司針對(duì)貧困農(nóng)村學(xué)?！按好缒Ｊ健睜I(yíng)養(yǎng)餐廳、以及巴西里約市設(shè)立的針對(duì)流浪乞討人員開(kāi)放的“公眾餐廳”等模式都很好，完全可以有效結(jié)合、多措并舉。

第四，精心打造“動(dòng)態(tài)型”救助，轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會(huì)救助模式，更加強(qiáng)調(diào)貧困人口的資產(chǎn)和能力建設(shè)，克服被救助對(duì)象“等靠要”的消極依賴心理。鼓勵(lì)和幫助受救助者自立自強(qiáng)，把“輸血”和“造血”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)一年一度的動(dòng)態(tài)考評(píng)，建立正常的救助待遇退出機(jī)制。只有那些真正的鰥寡孤獨(dú)、老弱病殘，無(wú)勞動(dòng)能力的生活無(wú)著人員才能享受社會(huì)的終身關(guān)愛(ài)。

第五，加強(qiáng)社會(huì)救助資金的監(jiān)管。四川雅安地震發(fā)生后，少數(shù)港人以“內(nèi)地善款缺乏監(jiān)督”為由發(fā)起所謂“抗捐運(yùn)動(dòng)”①《部分港人抵制賑災(zāi)捐款 稱內(nèi)地善款缺監(jiān)督》，《人民日?qǐng)?bào)·海外版》2013年4月30 日。。事件的背后雖然反映了某些港人有將賑災(zāi)政治化的傾向，但從一個(gè)側(cè)面也給我們一個(gè)警醒:必須加強(qiáng)社會(huì)救助資金的監(jiān)管，提高賑災(zāi)款運(yùn)用的透明度，確保善款能用得其所。為保證救助款項(xiàng)發(fā)放透明，最好建立由民間第三方中立機(jī)構(gòu)及捐贈(zèng)人代表參與的審計(jì)制度。政府也最好定期組織社會(huì)救助資金專項(xiàng)檢查，并細(xì)化監(jiān)督項(xiàng)目，將審計(jì)結(jié)果上網(wǎng)，接受社會(huì)監(jiān)督。

(六)盡快推進(jìn)社會(huì)救助立法工作

《社會(huì)救助法(草案)》歷經(jīng)十多稿修改，正逐步走向成熟。呼吁整合現(xiàn)有救助規(guī)定，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)救助經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)情，盡快出臺(tái)《城鄉(xiāng)社會(huì)救助法》。地方政府可在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上就本地區(qū)先行醞釀制定地方性城鄉(xiāng)救助條例。

我們認(rèn)為，社會(huì)救助立法基本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)為著力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的均等化。目前在救助項(xiàng)目實(shí)施、救助標(biāo)準(zhǔn)和水平、救助覆蓋面尚存在城鄉(xiāng)差別的情況下，立法應(yīng)著重解決好新型城鄉(xiāng)救助體系建設(shè)中的資金統(tǒng)籌、轉(zhuǎn)移支付以及城市救助與農(nóng)村救助的整合、銜接、過(guò)渡、配套問(wèn)題，為最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)的完全統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，在資金籌集方面，城市反哺農(nóng)村是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)救助制度的基本策略。此外，在創(chuàng)新救助模式、細(xì)化救助類型，以及綜合援助與促使受助者自立方面，立法也應(yīng)作出明確規(guī)定。

扶危濟(jì)困、關(guān)愛(ài)弱者是政府的義務(wù)，更是社會(huì)的責(zé)任。避免在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下出現(xiàn)“強(qiáng)權(quán)社會(huì)”，致力于社會(huì)機(jī)會(huì)平等和防患公眾的生活風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家和諧發(fā)展的基石。打破不合理的城鄉(xiāng)二元格局，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助體系，保障社會(huì)成員公平自由和有尊嚴(yán)的生活并促成貧弱者自強(qiáng)，使每一個(gè)公民體面地生活，不僅是社會(huì)救助工作的原則追求，更是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的有機(jī)組成部分。