劉西川，陳立輝，楊奇明

(1.浙江理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.浙江大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058)

改革開放以來，中國(guó)農(nóng)村扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，農(nóng)村反貧困工作仍面臨一系列新的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在貧困群體的發(fā)展能力沒能得到提升、扶貧資金利用效率低下，以及傳統(tǒng)扶貧項(xiàng)目無法瞄準(zhǔn)貧困群體和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等三個(gè)方面。為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部于 2006年聯(lián)合在 14個(gè)省(自治區(qū))啟動(dòng)了“貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金”試點(diǎn)工作，探索財(cái)政扶貧資金使用管理的新機(jī)制與新模式。

所謂貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金(以下簡(jiǎn)稱“互助資金”)，是指以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，村民自愿按一定比例交納的互助金為依托，無任何附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)資金為補(bǔ)充，在貧困村建立的民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用的生產(chǎn)發(fā)展資金。與傳統(tǒng)信貸扶貧項(xiàng)目相比，互助資金具有如下三個(gè)鮮明特點(diǎn)：首先，從目標(biāo)來講，互助資金強(qiáng)調(diào)在資金的運(yùn)轉(zhuǎn)與使用過程中，培養(yǎng)和提升貧困人口自我發(fā)展能力。其次，從主體來講，互助資金在使用上貫徹分權(quán)的理念，明確了社區(qū)與貧困群體在互助資金組織管理等一系列運(yùn)行機(jī)制中的主體地位。與貧困村已有外生扶貧項(xiàng)目不同，互助資金管理制度與貸款政策由村民民主商議，且由村民自我管理。最后，互助資金強(qiáng)調(diào)從完善治理機(jī)制入手，來提高貧困群體金融服務(wù)的可及性，通過發(fā)揮產(chǎn)權(quán)激勵(lì)與自我管理來降低資金供給成本。

互助資金在中國(guó)的實(shí)踐經(jīng)歷了兩個(gè)階段。一是早期探索。中國(guó)最早的互助資金是于20世紀(jì)90年代初期發(fā)展起來的貴州威寧草海社區(qū)基金。1995—2000年間，在國(guó)際援助機(jī)構(gòu)和民間組織的推動(dòng)下，社區(qū)基金試點(diǎn)在多個(gè)地方進(jìn)行。這一時(shí)期比較有代表性的社區(qū)基金項(xiàng)目是澳大利亞開發(fā)署援助的青海省海東項(xiàng)目、荷蘭政府援助的安徽省霍山項(xiàng)目，以及香港樂施會(huì) 1999年在中國(guó)西南、西北地區(qū)開展的農(nóng)村生計(jì)項(xiàng)目。二是大規(guī)模試點(diǎn)階段。進(jìn)入 21世紀(jì)后，中國(guó)政府開始實(shí)施以村為單位的整村推進(jìn)扶貧戰(zhàn)略，在提供村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，政府扶貧部門開始探索財(cái)政資金到戶和幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的新途徑。在此背景下，一些地方的扶貧和財(cái)政部門嘗試將社區(qū)基金模式運(yùn)用到財(cái)政扶貧資金的使用和管理中，在部分貧困村試點(diǎn)互助資金項(xiàng)目，以提高扶貧資金的瞄準(zhǔn)和使用效果。例如，2004年，安徽省霍山縣在中荷項(xiàng)目結(jié)束后，由縣政府安排財(cái)政扶貧資金，繼續(xù)按社區(qū)基金模式在全縣發(fā)展互助資金組織；2004—2005年，具備機(jī)構(gòu)性小額信貸基礎(chǔ)的四川省儀隴縣開始了整村推進(jìn)和社區(qū)基金相結(jié)合模式的探索。上述試點(diǎn)逐步得到了地方和中央政府的肯定。2006年 5月，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部正式啟動(dòng)互助資金試點(diǎn)。

互助資金在中國(guó)得到了快速的發(fā)展。從 2006年最初14個(gè)省、100個(gè)村的試點(diǎn)，擴(kuò)大到2007年27個(gè)省、274個(gè)村。[1]截至 2007年底，全國(guó)除西藏外有扶貧任務(wù)的27個(gè)省(區(qū)、市)共1 255個(gè)貧困村建立了扶貧互助資金組織，互助資金總規(guī)模達(dá)18 186.66萬元，其中財(cái)政扶貧資金 1.4億元，吸收農(nóng)戶資金 4 000萬元；加入互助組織的農(nóng)戶達(dá)12.1萬戶，占貧困村總戶數(shù)的 44%；加入互助組織的貧困戶為 6.3萬戶，占貧困村貧困戶總數(shù)的59%。[2]截止到2010年底，全國(guó)28個(gè)省(區(qū)、市)共計(jì)1 013個(gè)縣、1.28萬個(gè)村開展了互助資金試點(diǎn)，資金總規(guī)模達(dá)25億元，入社農(nóng)戶為111.53萬戶，村均入社社員87人。[3]總之，無論是從覆蓋范圍還是從推進(jìn)速度來看，互助資金所表現(xiàn)出來的發(fā)展勢(shì)頭在中國(guó)財(cái)政扶貧歷史上都是前所未有的。

互助資金得到了快速發(fā)展并已取得了可觀的成效，受到了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。筆者試圖在剖析互助資金產(chǎn)生背景的基礎(chǔ)上，梳理國(guó)內(nèi)關(guān)于互助資金的研究，以便更深入、更全面地把握互助資金項(xiàng)目面臨的問題與挑戰(zhàn)，以進(jìn)一步推進(jìn)互助資金的研究與實(shí)踐。

一、貧困村互助資金產(chǎn)生的動(dòng)因

中國(guó)貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金的產(chǎn)生與發(fā)展是社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、農(nóng)村扶貧形勢(shì)、財(cái)政資金扶貧狀況以及農(nóng)村金融市場(chǎng)狀況共同作用的結(jié)果，以前期社區(qū)基金項(xiàng)目為基礎(chǔ)，經(jīng)過中央和地方政府的大力推動(dòng)與支持，互助資金得到了快速的發(fā)展。伴隨經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和家庭之間的不平等程度在不斷擴(kuò)大，部分地區(qū)和處于收入分配低端的人群越來越難以平等享受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處。促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展，減少城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和人群間的收入和生活水平的差距，構(gòu)建和諧社會(huì)成為中國(guó)政府最重要的政策目標(biāo)。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的政府財(cái)政收入的增加，為政府制定有效的扶貧戰(zhàn)略、更好地幫助窮人提供了可能。

(1)農(nóng)村貧困問題面臨貧困性質(zhì)、致貧原因和扶貧效果的新變化。自 2000年以來，中國(guó)農(nóng)村貧困問題出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)：首先，貧困性質(zhì)已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，即由區(qū)域的、整體性的貧困逐漸過渡到個(gè)體性貧困，貧困人口的構(gòu)成也以邊緣化人口為主要組成部分；[4]其次，從致貧原因來看，貧困人口主體的致貧原因不僅僅是缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，更表現(xiàn)在因病致貧、缺少必要的人力資本、缺少必要的生存環(huán)境；[5]再次，就扶貧效果而言，由于中國(guó)貧困人口的自我發(fā)展能力普遍較差，通過傳統(tǒng)項(xiàng)目很難使貧困群體提升自身“造血功能”，無法從開發(fā)式扶貧中持續(xù)受益。上述特點(diǎn)反映了新時(shí)期農(nóng)村反貧困工作需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)背景，新的扶貧戰(zhàn)略需要對(duì)此做出有針對(duì)性的調(diào)整。

(2)財(cái)政扶貧資金急需改變使用效率及其脫貧效應(yīng)低下的狀況。中國(guó)財(cái)政扶貧資金的使用一直采取自上而下的供給機(jī)制，扶貧項(xiàng)目的實(shí)際決策與控制權(quán)掌握在基層政府及其職能部門手中，而農(nóng)民尤其是貧困農(nóng)戶的需求得不到有效表達(dá)，同時(shí)也缺乏一個(gè)有效監(jiān)督政府使用財(cái)政扶貧資金的監(jiān)督機(jī)制。在這種情況下，財(cái)政扶貧資金容易被地方政府挪用而造成資金使用效率下降。并且，隨著農(nóng)村貧困的減少，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及貧困人口分布狀況的變化，財(cái)政投資對(duì)農(nóng)村脫貧的邊際效應(yīng)正逐漸減弱。[6]財(cái)政扶貧資金使用效率低下及其脫貧效應(yīng)的下降迫使有關(guān)部門需認(rèn)真思考誰才應(yīng)該是扶貧資金運(yùn)行機(jī)制的主體這一基本問題。

(3)金融扶貧發(fā)展?fàn)顩r未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。中國(guó)扶貧工作的基本特點(diǎn)就是開發(fā)式扶貧，即為窮人創(chuàng)造機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)他們利用現(xiàn)有的資源和技能，改善自身的生活。從這個(gè)角度來說，完善農(nóng)村金融市場(chǎng)是開發(fā)式扶貧的題中應(yīng)有之義，但近年來農(nóng)村金融扶貧發(fā)展?fàn)顩r并不樂觀。第一，貧困地區(qū)金融服務(wù)可得性趨于惡化。大量零售網(wǎng)點(diǎn)在貧困社區(qū)的撤并，以及銀行分支機(jī)構(gòu)在貧困社區(qū)的關(guān)閉，導(dǎo)致貧困社區(qū)居民因金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)較遠(yuǎn)和交通不便而難以獲得金融服務(wù)。截至 2009年 6月，全國(guó)仍有 2 945個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，其中有 708個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何金融服務(wù)。中國(guó)人民銀行成都分行金融研究處課題組基于阿壩州研究表明，在農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)開展固定金融服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，甚至開展流動(dòng)金融服務(wù)也難持續(xù)。[7]第二，傳統(tǒng)農(nóng)村金融供給成本始終偏高。近年來，金融服務(wù)成本高問題不僅沒有解決，反而逆向發(fā)展，農(nóng)戶借貸利率偏高的問題較為明顯。劉民權(quán)等研究認(rèn)為，貧困地區(qū)的信用社人均費(fèi)用甚至超過一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)，在有金融服務(wù)的邊遠(yuǎn)地區(qū)，現(xiàn)有農(nóng)村信用社模式是一種昂貴的制度安排。[8]第三，貼息扶貧貸款與非政府小額信貸等信貸項(xiàng)目扶貧效果不理想。首先，傳統(tǒng)貼息扶貧貸款項(xiàng)目存在難以瞄準(zhǔn)貧困、拖欠率高等致命缺陷。[9,10]其次，非政府小額信貸不能瞄準(zhǔn)貧困且可持續(xù)性較差。[11,12]這種貼息貸款項(xiàng)目與非政府小額信貸項(xiàng)目既不能瞄準(zhǔn)貧困，又不能可持續(xù)發(fā)展的客觀事實(shí)使得人們開始質(zhì)疑外生性的、以機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的信貸扶貧項(xiàng)目的扶貧效率與存在價(jià)值。

二、貧困村互助資金興起的理據(jù)

互助資金項(xiàng)目應(yīng)用了反貧困的新理論和分權(quán)、社區(qū)參與理論，直接借鑒了國(guó)外社區(qū)基金的一些做法，并在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中吸取了小額信貸和互助會(huì)的一些有益成分。具體而言，反貧困理論的最新進(jìn)展為互助資金確定政策目標(biāo)提供了指導(dǎo)，提升貧困群體自我發(fā)展能力成為政策討論的首要目標(biāo)；分權(quán)與參與理論在反貧困事業(yè)中的應(yīng)用為互助資金建立良好的運(yùn)行機(jī)制打下了基礎(chǔ)，互助資金更加強(qiáng)調(diào)了地方與社區(qū)力量的作用；農(nóng)村金融與微型金融則為互助資金提供了具體貸款產(chǎn)品與技術(shù)的借鑒。

(1)反貧困理論演進(jìn)為互助資金的產(chǎn)生提供了新視角與新思路。自 2005年以來，反貧困理論取得了以下三個(gè)方面的突破：一是對(duì)貧困多維度的認(rèn)識(shí)。貧困包括三個(gè)維度，即絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困和社會(huì)排斥，三者在涵義與程度上有所區(qū)別。多維貧困概念把握住了貧困的復(fù)雜性、多樣性以及滲透性的本質(zhì)特點(diǎn)。二是對(duì)致貧原因的認(rèn)識(shí)。如前文所述，致貧原因從簡(jiǎn)單的缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)展到健康、教育等社會(huì)領(lǐng)域。三是對(duì)扶貧方式的認(rèn)識(shí)。國(guó)際反貧困組織開始調(diào)整側(cè)重于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的已有推進(jìn)思路：在準(zhǔn)確把握貧困維度與致貧原因的前提下，通過給貧困人口創(chuàng)造機(jī)會(huì)、賦權(quán)等手段，以市場(chǎng)和非市場(chǎng)行為相結(jié)合的方式強(qiáng)化貧困人口自身的資本積累。而扶貧機(jī)構(gòu)和相應(yīng)制度應(yīng)更負(fù)責(zé)、更及時(shí)地回應(yīng)貧困人口的意見和建議，推動(dòng)他們參與地方?jīng)Q策。[13]反貧困理論的上述演進(jìn)對(duì)于國(guó)內(nèi)制定扶貧戰(zhàn)略有重大的啟示作用。長(zhǎng)期以來，中國(guó)扶貧工作主要利用行政系統(tǒng)來推動(dòng)，貧困農(nóng)戶在扶貧項(xiàng)目的選擇、決策和實(shí)施過程中大都處于被動(dòng)的接受和服從地位。這種模式使得農(nóng)戶缺乏可以有效維護(hù)自己利益的手段，導(dǎo)致地方政府濫用扶貧資源的行為得不到有效制約。[14]新的扶貧思路需要積極動(dòng)員貧困群體主動(dòng)參與扶貧項(xiàng)目，并發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。

(2)分權(quán)與參與理論研究為互助資金的產(chǎn)生提供了理論指導(dǎo)。分權(quán)是指公共事務(wù)的權(quán)利和職責(zé)從中央政府轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府，其中與互助資金項(xiàng)目密切相關(guān)的是財(cái)政分權(quán)。財(cái)政分權(quán)對(duì)減貧的促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)刎毨后w的需求和偏好，財(cái)政分權(quán)將促使公共財(cái)政支出更有可能投向貧困地區(qū)與貧困群體；第二，地方民眾和社團(tuán)對(duì)地方政府實(shí)施監(jiān)督和控制更加容易，地方分權(quán)體系有助于提高地方政府緩解貧困的治理能力。[15]中國(guó)互助資金項(xiàng)目的發(fā)起和推動(dòng)者是地方政府，其在財(cái)政扶貧資金使用、貧困村選擇等方面擁有較大的自主權(quán)，它還可以在不違背互助資金基本原則的條件下結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)條件進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。社區(qū)參與理論同樣得到了國(guó)際社會(huì)的高度重視。[16]國(guó)際反貧困組織越來越認(rèn)識(shí)到貧困群體更加了解自身狀況和需求，他們的參與將有助于扶貧政策和項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與實(shí)施。Hoddinott等認(rèn)為，社區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件有著更加深入的了解，在扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過程中擁有更強(qiáng)的監(jiān)督能力，在引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展上比上一級(jí)政府機(jī)構(gòu)更加有效率。[17]社區(qū)參與理論在中國(guó)互助資金組織運(yùn)作中同樣得到了很好的體現(xiàn)和應(yīng)用。無論從動(dòng)員籌備、成員組成等組織構(gòu)成方面，還是從管理機(jī)構(gòu)、組織章程等組織治理方面，互助資金項(xiàng)目都是在社區(qū)參與理論下實(shí)施完成的。[18]

(3)農(nóng)村金融與微型金融方面的理論推進(jìn)為互助資金的運(yùn)行提供了貸款技術(shù)方面的借鑒。農(nóng)村金融研究領(lǐng)域有農(nóng)村金融舊范式、農(nóng)村金融新范式和微觀金融革命三種理論研究范式。[19]其中，微型金融革命理論突破了以往貧困群體缺乏信貸需求、難以承受較高利率的短見，認(rèn)為運(yùn)用一系列產(chǎn)品、技術(shù)與組織制度創(chuàng)新可將金融服務(wù)延伸至缺少正規(guī)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的地區(qū)與群體。從文獻(xiàn)來看，互助資金從農(nóng)村金融與微型金融研究與實(shí)踐中汲取了大量的有益營(yíng)養(yǎng)。具體表現(xiàn)如下：第一，互助資金借鑒了互助會(huì)的制度經(jīng)驗(yàn)。同是內(nèi)生于本地社區(qū)的組織，互助資金項(xiàng)目有些類似于傳統(tǒng)的互助會(huì)，特別借鑒了互助會(huì)在信息和抵押方面的優(yōu)勢(shì)，降低了扶貧資金的供給成本。第二，互助資金借鑒了小額信貸的貸款技術(shù)。小額信貸通過產(chǎn)品、技術(shù)以及組織制度方面的創(chuàng)新，如小組聯(lián)保等，有效利用地方信息來克服借貸雙方信息不對(duì)稱所帶來的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)和合約實(shí)施問題。互助資金在貸款產(chǎn)品、治理結(jié)構(gòu)等方面大量借鑒了小額信貸的有益成分，比如小額、短期、無抵押、貸前甄別及監(jiān)督還款等，有些互助資金試點(diǎn)(如四川儀隴試點(diǎn)與安徽霍山試點(diǎn)等)其實(shí)就是在前期小額信貸項(xiàng)目基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。第三，互助資金模仿了社區(qū)發(fā)展基金踐行的社區(qū)機(jī)制。社區(qū)發(fā)展基金主要由獨(dú)立于政府的部門/機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，[20]并允許地方股東根據(jù)自己的需求來分配資金。這種基金分配上的需求驅(qū)動(dòng)機(jī)制極大地提高了基金的使用效率。互助資金項(xiàng)目直接模仿了社區(qū)基金的指導(dǎo)理念、組織結(jié)構(gòu)和治理方式，在資金入股與管理上強(qiáng)調(diào)成員參與。

三、貧困村互助資金運(yùn)行的模式

根據(jù)互助資金在發(fā)起、運(yùn)行、發(fā)展過程中所表現(xiàn)出來的特點(diǎn)，研究者歸納了中國(guó)互助資金發(fā)展的模式。

(1)“合作型反貧困”模式。林萬龍等提出了“合作型反貧困”理論，認(rèn)為反貧困行動(dòng)中政府與貧困社區(qū)各有優(yōu)勢(shì)：政府在籌資方面成本較低而給農(nóng)戶提供資金的成本較高，而貧困社區(qū)在籌資方面成本較高但給農(nóng)戶提供資金的成本較低。為此，他們認(rèn)為反貧困應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府和貧困農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶之間，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與村兩委之間的合作，有必要建立一個(gè)平等的合作機(jī)制以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合儀隴扶貧互助社試點(diǎn)討論了合作型反貧困的具體應(yīng)用。[21]

(2)“注資賦權(quán)”新型扶貧模式。陸漢文和鐘玲認(rèn)為，互助資金所傳達(dá)的是一種注資賦權(quán)式新型扶貧理念。政府將財(cái)政扶貧資金的管理權(quán)賦予農(nóng)戶，旨在緩解農(nóng)戶資金短缺問題的同時(shí)，提高農(nóng)民組織化水平和農(nóng)戶自我發(fā)展能力。[22]曹洪民和陸漢文認(rèn)為，村級(jí)資金互助組織通過農(nóng)戶聯(lián)合的方式增強(qiáng)了農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)發(fā)展中的權(quán)益與能力。[23]

(3)參與式發(fā)展模式?；ブY金試點(diǎn)村的選擇采取投標(biāo)的形式，即由貧困村農(nóng)戶自主討論決定是否參與投標(biāo)，從而將是否參與貧困村互助資金試點(diǎn)的決策權(quán)賦予村民；其次，貧困村互助資金運(yùn)行遵照社區(qū)農(nóng)戶共有、共管、共用的原則實(shí)行民主管理，并對(duì)貧困戶、婦女、老人等弱勢(shì)群體予以傾斜。上述兩點(diǎn)都體現(xiàn)出了參與式發(fā)展的原則和特點(diǎn)。[24]

(4)小額信貸模式。程恩江認(rèn)為，村級(jí)互助資金試點(diǎn)項(xiàng)目采用了一些小額信貸的方式，如小額、短期、小組聯(lián)保、正面激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)常還款等。在這個(gè)方面，政府和捐贈(zèng)方也從非正規(guī)互助儲(chǔ)金會(huì)吸取了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如使用貸款的篩選、群體壓力和社會(huì)懲罰等方式來提高貸款質(zhì)量。[18]

綜上，研究者從政府與社區(qū)合作、為農(nóng)民賦權(quán)、鼓勵(lì)農(nóng)民參與等角度闡釋了互助資金創(chuàng)新信貸扶貧機(jī)制與模式的理論內(nèi)涵。可以看出，互助資金在機(jī)制和方式上應(yīng)更加注重市場(chǎng)、政府與社區(qū)三者之間的配合，并主要落實(shí)在分權(quán)與參與上。需要指出的是，與國(guó)外同類研究相比，國(guó)內(nèi)理論研究存在忽視組織內(nèi)部利益關(guān)系沖突等不足。比如，Cuevas和Fischer以信貸協(xié)會(huì)為例分析了合作金融組織的成員構(gòu)成情況，他們認(rèn)為，合作金融組織包括三大類利益群體：成員、董事會(huì)及管理者，其中成員又分為凈儲(chǔ)蓄者與凈借款者。[25]與合作金融組織類似，互助資金組織也是一個(gè)內(nèi)部成員構(gòu)成、委托代理關(guān)系極其復(fù)雜，且易于受到外界(如村兩委)影響的金融組織。在這個(gè)方面，未來理論研究更應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注基于成員關(guān)系的組織治理問題。

四、貧困村互助資金的扶貧效果

當(dāng)一項(xiàng)政策被用于扶貧后，人們自然會(huì)關(guān)心政策的實(shí)施效果，互助資金自然也不例外。由于互助資金項(xiàng)目試點(diǎn)的規(guī)模大和擴(kuò)展速度快，政府有關(guān)決策與執(zhí)行部門、學(xué)術(shù)界和整個(gè)社會(huì)對(duì)其運(yùn)行表現(xiàn)出特別的關(guān)注和擔(dān)憂。研究者一般通過考察瞄準(zhǔn)貧困、供給成本及內(nèi)在機(jī)制等問題來分析或評(píng)價(jià)互助資金的優(yōu)勢(shì)與不足。

(1)瞄準(zhǔn)貧困評(píng)價(jià)。已有研究對(duì)這一問題存在兩派觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為互助資金基本實(shí)現(xiàn)了瞄準(zhǔn)貧困。如陸漢文和鐘玲認(rèn)為，與扶貧貼息貸款相比，互助資金可以更好地瞄準(zhǔn)農(nóng)村貧困人口。[22]寧夏和何家偉調(diào)查了河北和云南 4個(gè)互助資金試點(diǎn)村的運(yùn)行情況，發(fā)現(xiàn)河北省甲縣扶貧互助資金“儀隴模式”試點(diǎn)項(xiàng)目基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政扶貧資金瞄準(zhǔn)貧困戶的基本目標(biāo)。[26]另一種針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為扶貧互助社的貸款并沒有瞄準(zhǔn)特別貧困農(nóng)戶，而且越貧困的農(nóng)戶越難以得到貸款。[3，27,28]有關(guān)學(xué)者從需求和供給兩個(gè)方面解釋了互助資金未瞄準(zhǔn)貧困群體的原因。從需求角度來看，農(nóng)戶的資金需求是影響其利用互助資金貸款服務(wù)的重要原因。由于受當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)、地理?xiàng)l件、自身能力等方面的限制，以及沒有合適的項(xiàng)目，貧困群體常常缺乏有效資金需求。[3,27,28]另一方面，貧困群體使用信貸資金的目的制約了其信貸可得性。劉金海調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困群體借貸行為受到限制的原因還在于貧困家庭的資金短缺不是生產(chǎn)性的，而是消費(fèi)性或應(yīng)急性需求。[29]從供給角度來看，已有研究認(rèn)為互助資金未能瞄準(zhǔn)貧困的原因有以下四條：一是出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)發(fā)展的考慮，互助資金組織傾向于吸收村里經(jīng)濟(jì)條件中上等的農(nóng)戶，而不愿借款給特別貧困的農(nóng)戶；[30]二是即使貧困群體有資金需求，但互助資金組織提供的貸款合約并不適合他們；[3]三是互助資金在制度和管理等方面的安排導(dǎo)致了信貸配給。比如政策執(zhí)行的不到位(無贈(zèng)股、配股)致使最貧困農(nóng)戶無法支付入股股金，從而被排除在小額信貸服務(wù)之外。[31]

四是互助資金組織可能存在的精英控制，劉金海調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困群體往往被排除在管理組織之外，一般享受不到人情化操作帶來的便利。[29]劉西川也認(rèn)為不能排除鄉(xiāng)村精英在村民大會(huì)和資金貸款日常管理中存在照顧富裕群體利益的可能。[3]

(2)供給成本評(píng)價(jià)。一些文獻(xiàn)討論了互助資金能否實(shí)現(xiàn)扶貧資金的低成本供給問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)互助資金組織辦公成本和人員成本都較低。[3,30]需要特別說明的是，盡管得到的報(bào)酬較低，但與小額信貸和農(nóng)信社工作人員相比，互助資金管理人員的工作壓力要小得多。他們既不需要為甄別、監(jiān)督客戶花費(fèi)太多的精力，也不需要為催還貸款而犯愁，因?yàn)椤肮芾碚鲁獭币亚宄匾?guī)定貸款如何發(fā)放；同時(shí)，參與管理還可以得到經(jīng)濟(jì)以外的滿足，因?yàn)樨?fù)責(zé)管理互助資金在當(dāng)?shù)剡€是一個(gè)體面的工作?？偟膩碚f，與非政府小額信貸相比，發(fā)展互助資金不需要向工作人員支付較高的工資，從而降低了向客戶發(fā)放貸款的成本。

(3)內(nèi)在機(jī)制評(píng)價(jià)。部分經(jīng)驗(yàn)研究考察了互助資金運(yùn)作模式與績(jī)效的關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)控制手段等內(nèi)在機(jī)制問題。寧夏基于互助資金試點(diǎn)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，不同的操作模式同運(yùn)行績(jī)效之間存在著密切的相關(guān)性，即互助資金組織制度、進(jìn)入制度、貸款制度等能影響其運(yùn)行績(jī)效。比如，在資金組織制度方面，實(shí)行個(gè)人股份量化能夠激勵(lì)農(nóng)戶參與互助資金，但是收益分紅有可能形成盈利性驅(qū)動(dòng)從而使互助資金有偏離扶貧公益目標(biāo)的危險(xiǎn)。在貸款制度方面，小額度貸款顯然更受貧困農(nóng)戶的歡迎，并且沒有證據(jù)表明具有資金可持續(xù)性的、較高的市場(chǎng)化資金占用費(fèi)率和嚴(yán)格的按月分期還款、擔(dān)保人擔(dān)保制度(比如小組聯(lián)保)會(huì)導(dǎo)致貧困農(nóng)戶獲得貸款的機(jī)會(huì)降低，相反這些制度可能有助于互助資金貸款對(duì)貧困農(nóng)戶的瞄準(zhǔn)。[24]在互助資金安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制方面，黃承偉和陸漢文調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困村互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制問題主要受農(nóng)戶還款意愿的影響，而農(nóng)戶還款意愿主要受社區(qū)信任/信用環(huán)境的影響。保障農(nóng)戶參與權(quán)和自主決策權(quán)、管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是建立、維續(xù)、強(qiáng)化社區(qū)信任/信用的基本途徑，因而也是互助資金安全有效運(yùn)行的根本所在。[32]

五、貧困村互助資金運(yùn)行中的問題

盡管互助資金經(jīng)過多年來的快速發(fā)展，在反貧困中發(fā)揮了積極的作用，但仍面臨著外部干擾嚴(yán)重、內(nèi)部治理弱化以及可持續(xù)發(fā)展乏力等問題。

(1)地方政府干預(yù)干擾了互助資金的正常運(yùn)行。就外部環(huán)境而言，“村兩委”無疑與互助資金組織關(guān)系密切。杜曉山和孫同全認(rèn)為，地方政府在履行對(duì)互助資金的扶持、引導(dǎo)和監(jiān)督上存在大量的權(quán)力越位、缺位與錯(cuò)位的現(xiàn)象，尤其是忽視了對(duì)參與互助資金貧困農(nóng)戶的賦權(quán)。[33]曹洪民和陸漢文發(fā)現(xiàn)，四川儀隴扶貧互助社與“村兩委”的關(guān)系不順暢，在現(xiàn)有基層治理結(jié)構(gòu)上“村兩委”很容易借助于其背后的國(guó)家力量凌駕于互助社之上并汲取互助社的資源。[23]

(2)互助資金組織治理有待進(jìn)一步完善。組織治理對(duì)互助資金的運(yùn)作效率和績(jī)效有著重要的影響，但是目前互助資金組織治理還存在諸多問題。首先，互助資金產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰嚴(yán)重影響了農(nóng)戶的參與積極性。例如，杜曉山和孫同全認(rèn)為，參加互助的農(nóng)民對(duì)于供給驅(qū)動(dòng)的互助資金并沒有產(chǎn)生歸屬感，其突出表現(xiàn)就是農(nóng)民對(duì)互助資金管理規(guī)則不甚清楚，對(duì)民主管理和監(jiān)督關(guān)注度和參與度不高。[34]其次，缺乏社區(qū)動(dòng)員和培訓(xùn)導(dǎo)致互助資金內(nèi)部管理不善。[33]民主和專業(yè)是互助資金管理的兩大核心特征，但基層政府和互助資金組織對(duì)這兩方面內(nèi)容的培訓(xùn)都不夠重視。

(3)互助資金可持續(xù)發(fā)展面臨人力資本缺乏與貧困覆蓋問題的困擾。從人力資本視角來看，雖然互助社能為管理人員積累管理經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)資本提供機(jī)會(huì)，但由于偏低的勞動(dòng)報(bào)酬遠(yuǎn)不能抵償他們?cè)跁r(shí)間和精力上的投入，[23]互助社管理人員因而會(huì)有將互助社向營(yíng)利性轉(zhuǎn)變以謀利的傾向。從貧困覆蓋視角來看，村級(jí)互助資金運(yùn)行中同樣存在著可持續(xù)性和覆蓋貧困戶之間的矛盾。[18]互助資金要可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，就需要更多的成員出資(更多儲(chǔ)蓄)以及比較高的社員投資回報(bào)率、高貸款利率和高貸款回收率。顯然，這樣的要求會(huì)促使互助資金傾向于向那些有投資機(jī)會(huì)且有能力償還的人發(fā)放貸款。而窮人出資的可能性小，且更可能被排除在貸款目標(biāo)群體之外。

六、貧困村互助資金研究簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

作為信貸扶貧模式的一個(gè)創(chuàng)新，村級(jí)發(fā)展互助資金的產(chǎn)生、發(fā)展有其特定的現(xiàn)實(shí)背景和理論來源。對(duì)此正確認(rèn)識(shí)和把握，是決策層制定相關(guān)政策的依據(jù)，是實(shí)踐層正確把握發(fā)展方向、提升管理水平和運(yùn)行績(jī)效的前提，也是學(xué)術(shù)界理論創(chuàng)新與實(shí)證檢驗(yàn)的必要基礎(chǔ)。為此，筆者對(duì)中國(guó)貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金相關(guān)研究進(jìn)行了梳理。

互助資金的產(chǎn)生與發(fā)展是社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、農(nóng)村扶貧形勢(shì)以及農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展共同作用的結(jié)果。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村信貸扶貧事業(yè)遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)貼息貸款與非政府小額信貸等傳統(tǒng)信貸扶貧項(xiàng)目無法瞄準(zhǔn)貧困群體，且由于供給成本偏高而難以可持續(xù)發(fā)展，造成貧困地區(qū)金融排斥狀況得不到有效改觀。在此情況下，基于對(duì)貧困性質(zhì)、分布以及致貧原因的重新認(rèn)識(shí)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，中國(guó)政府適時(shí)推動(dòng)了村級(jí)發(fā)展互助資金的試點(diǎn)工作，將之作為財(cái)政扶貧資金利用模式的新探索。

從理論層面來看，農(nóng)村金融、微型金融以及反貧困等方面的研究成果是互助資金產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)。反貧困理論的演進(jìn)深化了對(duì)貧困維度、致貧原因與扶貧方式的認(rèn)識(shí)，確立了以提升和培養(yǎng)貧困人口自身發(fā)展能力為核心，以賦權(quán)、參與為理念的新型反貧困理論體系，這為互助資金的產(chǎn)生提供了理論準(zhǔn)備。與此同時(shí)，農(nóng)村微型金融研究領(lǐng)域有關(guān)互助會(huì)、小額信貸、社區(qū)基金、組織治理等方面的研究成果也為互助資金的發(fā)展提供了技術(shù)支撐。

關(guān)于互助資金的研究可分為理論與經(jīng)驗(yàn)兩大類。理論研究主要關(guān)注互助資金的理論基礎(chǔ)；而經(jīng)驗(yàn)研究則重點(diǎn)討論瞄準(zhǔn)貧困、供給成本、內(nèi)在機(jī)制以及存在的問題等。反貧困的一個(gè)核心是：培育貧困群體自我發(fā)展能力——?jiǎng)?chuàng)新信貸扶貧方式與機(jī)制——通過降低供給成本來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?；ブY金踐行分權(quán)與參與理念的目標(biāo)就是培育貧困群體的自我發(fā)展能力，在機(jī)制和方式上注重市場(chǎng)、政府與社區(qū)三者之間的配合。理論研究所關(guān)注的組織目標(biāo)與運(yùn)作機(jī)理接受了來自于瞄準(zhǔn)貧困、供給成本以及治理機(jī)制等方面的檢驗(yàn)。已有經(jīng)驗(yàn)研究能夠?yàn)榻鉀Q當(dāng)前信貸扶貧困局找到關(guān)鍵點(diǎn)和瓶頸因素。

從反貧困的核心線索來看，已有研究對(duì)于互助資金理論基礎(chǔ)的討論仍不夠深入。例如，所使用的理論及其分析框架多屬于概念性的；與國(guó)外同類研究相比，基于現(xiàn)代理論工具如治理理論與委托代理理論的深入分析還比較少。目前大多數(shù)經(jīng)驗(yàn)研究屬于案例分析，注重對(duì)互助資金治理特點(diǎn)、優(yōu)劣勢(shì)的比較分析，而對(duì)于互助資金治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制的實(shí)證考察還有待提高。由于缺乏大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，基于計(jì)量模型的實(shí)證分析還不多見，今后經(jīng)驗(yàn)研究需要細(xì)致收集數(shù)據(jù)，運(yùn)用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)量分析模型對(duì)理論假說與命題進(jìn)行檢驗(yàn)。

[1]吳 忠.扶貧互助資金儀隴模式與新時(shí)期農(nóng)村反貧困[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2008.

[2]王國(guó)良.扶貧資金互助組織的發(fā)展現(xiàn)狀與前景——川、陜、皖三省互助資金試點(diǎn)調(diào)查報(bào)告[C]∥王國(guó)良，褚利明.微型金融與農(nóng)村扶貧開發(fā).北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[3]劉西川.村級(jí)發(fā)展互助資金的目標(biāo)瞄準(zhǔn)、還款機(jī)制及供給成本——以四川省小金縣四個(gè)樣本村為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2012(8)：65-72.

[4]都 陽，蔡 昉.中國(guó)農(nóng)村貧困性質(zhì)的變換與扶貧戰(zhàn)略調(diào)整[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2005(5)：2-9.

[5]中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì).在發(fā)展中消除貧困[M].北京：中國(guó)改革出版社，2007.

[6]郭宏寶，仇偉杰.財(cái)政投資對(duì)農(nóng)村脫貧效應(yīng)的邊際遞減趨勢(shì)及對(duì)策[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2005(5)：53-57.

[7]中國(guó)人民銀行成都分行金融研究處課題組.農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)增設(shè)：外生演進(jìn)邏輯的再度審視——基于阿壩州的實(shí)證[J].西南金融，2011(4)：38-42.

[8]劉民權(quán)，俞建拖，徐 忠.中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

[9]吳國(guó)寶.扶貧貼息貸款政策討論[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，1997(7)：7-13.

[10]黃季焜，馬恒運(yùn)，羅澤爾.中國(guó)的扶貧問題和政策[J].改革，1998(4)：72-83.

[11]劉西川，黃祖輝，程恩江.小額信貸的目標(biāo)上移：現(xiàn)象描述與理論解釋——基于三省(區(qū))小額信貸項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)戶調(diào)查[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007(8)：23-34.

[12]程恩江，徐 忠.中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)調(diào)查[C]∥程恩江，劉西川.中國(guó)非政府小額信貸和農(nóng)村金融.杭州：浙江大學(xué)出版社，2007.

[13]葉普萬.貧困經(jīng)濟(jì)學(xué)研究：一個(gè)文獻(xiàn)綜述[J].世界經(jīng)濟(jì)，2005(9)：70-79.

[14]盧 鋒.中國(guó)：探討第二代農(nóng)村反貧困策略[R].北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心工作論文，No.C2001004.

[15]Von Braun J，Grote U.Does Decentralization serve the poor? [R].Paper prepared for the IMF Conference on Fiscal decentralization，Washington D.C.2000.

[16]Abaraham Anita，Platteau，Jean-Phillippe. Participatory development in the presence of endogenous community imperfections[J].Journal of Development Studies，2002 (39)：104-136.

[17]Hoddinott J，Adaton M，Besley T，et al.Participation and poverty reduction：issues，theory，and new evidence from south Africa[R].FCND Discussion Paper，No.98，2001.

[18]程恩江.金融扶貧的新途徑？中國(guó)貧困農(nóng)村社區(qū)村級(jí)互助資金的發(fā)展探索[J].金融發(fā)展評(píng)論，2010(2)：59-72.

[19]江 春，周寧東.中國(guó)農(nóng)村金融改革和發(fā)展的理論反思與實(shí)證檢驗(yàn)——基于企業(yè)家精神的視角[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012(1)：64-70.

[20]Tendler J.Why are social funds so popular? [C]∥ Yusuf et al.Local Dynamics of the Era of Globalization，New York：Oxford University Press for the World Bank，2001.

[21]林萬龍，鐘 玲，陸漢文.合作型反貧困理論與儀隴的實(shí)踐[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2008(11)：59-65.

[22]陸漢文，鐘 玲.組織創(chuàng)新與貧困地區(qū)“村級(jí)發(fā)展互助資金”的運(yùn)行——河南、安徽試點(diǎn)案例研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008(10)：66-69.

[23]曹洪民，陸漢文.扶貧互助社與基層社區(qū)發(fā)展——四川省儀隴縣試點(diǎn)案例研究[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008(6)：92-96.

[24]寧 夏.貧困村互助資金：操作模式、績(jī)效差異及兩者間相關(guān)性[D].武漢：華中師范大學(xué)，2011.

[25]Cuevas C，F(xiàn)ischer K.Cooperative financial institutions：Issues in governance，regulation，and supervision[R].World Bank Working Paper，No.82. 2006.

[26]寧 夏，何家偉.扶貧互助資金“儀隴模式”異地復(fù)制的效果——基于比較的分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2010(4)：20-32.

[27]汪三貴，陳虹妃，楊 龍.村級(jí)互助金的貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制研究[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2011(9)：47-53.

[28]林萬龍，楊叢叢.貧困農(nóng)戶能有效利用扶貧型小額信貸服務(wù)嗎？——對(duì)四川省儀隴縣貧困村互助資金試點(diǎn)的案例分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012(2)：35-45.

[29]劉金海.貧困村級(jí)互助資金：益貧效果、機(jī)理分析及政策建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010(10)：83-86.

[30]蔡志海.貧困村互助資金發(fā)展現(xiàn)狀及政策選擇[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2010(5)：27-32.

[31]田李靜.農(nóng)戶參與村級(jí)資金互助組織的行為及影響因素分析——基于浙江省縉云縣五個(gè)試點(diǎn)村的實(shí)證研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2011.

[32]黃承偉，陸漢文.貧困村互助資金的安全性與風(fēng)險(xiǎn)控制——7省 18個(gè)互助資金試點(diǎn)的調(diào)查與思考[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2010(5)：14-20.

[33]杜曉山，孫同全.村級(jí)資金互助組織可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2010(8)：22-23.

[34]杜曉山，孫同全.供給驅(qū)動(dòng)下農(nóng)民互助資金發(fā)展中的幾個(gè)問題[J].金融與經(jīng)濟(jì)，2010(8)：46-48.