崔紅志

(中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

農(nóng)村人口的貧困及脆弱性是世界各國尤其是發(fā)展中國家的重要社會經(jīng)濟問題。 為了解決這一問題，較多國家建立了針對農(nóng)村人口的社會保護制度，印度就是其中的典型。與社會保障不同，社會保護的內(nèi)容不僅包含應(yīng)對突發(fā)性經(jīng)濟困難、饑荒和經(jīng)濟衰退時的兜底性社會安全網(wǎng)；也包括促使人們擺脫貧困的就業(yè)創(chuàng)造及基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等預(yù)防性干預(yù)措施。中國和印度都是發(fā)展中國家，都有大量的農(nóng)村人口，對印度農(nóng)村社會保護政策及其實施效果的了解，有助于中國在實行和完善農(nóng)村社會保護政策中得到啟發(fā)和借鑒?；谶@一目的，2008年1月，筆者與張曉山研究員赴印度奧里薩邦(Orissa state)薩森村(Sasan gram panchayat)進行了為期一周的考察。奧里薩邦的社會經(jīng)濟發(fā)展水平在印度各邦中處于比較靠后的位置，薩森村的社會經(jīng)濟發(fā)展水平在奧里薩邦中也處于比較靠后的位置。在考察期間，筆者聽取了村干部的介紹，走訪了農(nóng)戶、學(xué)校、衛(wèi)生所和公共工程工地。印度非正規(guī)部門委員會委員、印度發(fā)展研究中心的科南教授和印度發(fā)展研究中心的皮萊博士全程陪同了我們的調(diào)查。筆者現(xiàn)依據(jù)調(diào)查資料，簡要介紹印度農(nóng)村的社會保護項目，并闡述實施效果及其啟示。

一、印度農(nóng)村社會保護政策產(chǎn)生的背景

印度農(nóng)村社會保護政策產(chǎn)生的直接背景是農(nóng)村人口的貧困問題以及貧困成因的復(fù)雜性和多維性。印度雖然自 1947年獨立之后，歷屆政府均高度重視貧困問題，農(nóng)村貧困的范圍和深度都有所下降，但是，按照印度政府制定的農(nóng)村居民每人每天攝取2 400大卡熱量的貧困線標準，2007年印度農(nóng)村貧困人口數(shù)量仍為2.21億人，農(nóng)村貧困率高達28.3%。[1]如果按照每人每天1美元的消費標準，印度農(nóng)村貧困人口的規(guī)模會更高。在薩森村考察期間筆者看到，薩森村農(nóng)民的住房矮小、破舊，很少有新房；只有少數(shù)富裕的農(nóng)家購置了黑白電視機；農(nóng)民一日兩餐現(xiàn)象普遍，一年到頭很少吃肉。筆者感到，即使與中國甘肅、貴州等國扶貧困縣的農(nóng)村相比，印度薩森村的農(nóng)民生活水平也要落后很多年。

結(jié)合相關(guān)文獻研究以及筆者對薩森村的考察，印度農(nóng)民貧困的原因大致有以下四個方面：

(1)無地或少地。印度農(nóng)村貧困現(xiàn)象的重要原因是大部分農(nóng)民缺乏或喪失了他們賴以生存的生產(chǎn)資料。印度是實行土地私有制的國家，不同的家庭在起始點上所擁有的土地有多有少，而在世代變遷的過程中，土地分化更加嚴重：一方面，無地農(nóng)戶很難通過積累財富來購置土地；另一方面，那些少地農(nóng)民迫于生存壓力會變賣土地或因為人口增加后分家，土地進一步細分。有關(guān)資料顯示，在20世紀80年代初期，印度農(nóng)村大約有農(nóng)戶10 500萬戶。在這些農(nóng)戶中，有土地的農(nóng)戶總數(shù)大約為9 000萬戶。其中大約5 000萬戶為邊際農(nóng)戶(擁有土地小于1公頃的農(nóng)戶)，這些農(nóng)戶平均擁有土地小于0.5公頃；有1 600萬小農(nóng)戶(擁有土地1－2公頃的農(nóng)戶)。此外，還有大約1 000萬無地農(nóng)戶。印度有學(xué)者認為：在無灌溉條件情況下，一個農(nóng)戶大約需要4－6公頃耕地才可維持生存；在有灌溉條件和科技種田的情況下，1公頃耕地即可維持生存。依據(jù)上述數(shù)字和印度專家的觀點，農(nóng)村中的5 000萬邊際農(nóng)戶和1 000萬無地農(nóng)戶，即大約60%的農(nóng)戶無法單純依靠自有土地生存。[2]據(jù)印度官方抽樣調(diào)查：20世紀90年代占農(nóng)戶總數(shù)1.3%的大農(nóng)戶擁有全國14%的土地，占總數(shù) 50%的最窮的小農(nóng)只擁有 1%的土地；23%的農(nóng)戶是雇農(nóng)與半自耕農(nóng)；占農(nóng)戶總數(shù) 57.8%的邊際農(nóng)戶平均每戶只占有土地 0.39公頃。由于不斷擴張的城市化，越來越多的小農(nóng)喪失土地變成無地農(nóng),據(jù) 1997年世界銀行發(fā)展報告統(tǒng)計，印度的無地農(nóng)占全國人口的35%。[3]

(2)非農(nóng)就業(yè)機會少。在全球化進程中，印度選擇了與中國不同的發(fā)展路徑。印度沒有大規(guī)模發(fā)展出口導(dǎo)向的勞動密集、資源密集產(chǎn)業(yè)，而是利用本國的智力資源和金融資源發(fā)展信息、服務(wù)等高端產(chǎn)業(yè)，并逐步向農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)工業(yè)部門滲透。2007年，印度農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的21%；工業(yè)比重占27%；服務(wù)業(yè)占52%。由于服務(wù)業(yè)屬于技術(shù)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)，印度經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)彈性比較低。據(jù)估算，印度農(nóng)村人口每年在城市打工的大約只有5000萬人。在這種情況下，農(nóng)村中的大多無地和少地農(nóng)民就只能從事建筑等零工，或者在地主的土地上做農(nóng)業(yè)工人。在奧里薩邦，農(nóng)業(yè)工人的工資平均每天大約為80—90盧比，而且工作還很不穩(wěn)定。

(3)利用經(jīng)濟機會的能力低。人力資本低是農(nóng)民致貧的重要原因。薩森村農(nóng)民中文盲、半文盲居多數(shù)。除了會農(nóng)田勞動，他們大都沒有其他的工作技能。這樣，即使存在著非農(nóng)就業(yè)機會，他們也不能勝任。這種情況客觀上放大了土地占有不均勻以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的弊端。

(4)信貸資金的可獲得性很差。為了維持基本的生活，薩森村的貧困農(nóng)民被迫依靠借貸度日。高利貸100盧比，每月利息就需10盧比。一些農(nóng)民迫于生計不得不從村里的代銷點賒賬購買一些社會必需品，其利息率稍低一些，賒取100盧比的物品，每月需要支付6盧比。有農(nóng)民說，即使能夠找到零工或者在政府提供的工作崗位上工作，但所掙的收入僅僅能夠甚至還不足以支付所欠的利息。

雖然，印度在較長時期內(nèi)視經(jīng)濟增長為消除貧困現(xiàn)象的關(guān)鍵，但前文述及的農(nóng)民致貧原因表明，貧窮農(nóng)民仍難以充分利用經(jīng)濟發(fā)展帶來的機會。這說明盡管經(jīng)濟增長與消除貧困之間存在著一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，但僅僅依靠經(jīng)濟增長并不能真正消除貧困現(xiàn)象。基于這一認識，自20世紀70年代起，印度政府嘗試通過建立農(nóng)村社會保護制度來緩解乃至消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象。

二、印度農(nóng)村社會保護政策及其項目

1.老年農(nóng)民生活津貼

印度老年農(nóng)民沒有政府養(yǎng)老金，其老年生活主要依靠子女贍養(yǎng)。但是，印度政府實施了老年生活津貼這種補充性的老年生活保障制度。

老年生活津貼的瞄準對象是貧困家庭的老年農(nóng)民。享受津貼的具體條件：一是年滿 65歲；二是家庭每月人均收入低于500盧比。2005年之前，老年生活津貼的標準為每人每月100盧比；從2005年開始，增加到了200盧比。老年生活津貼由印度中央財政提供。中央財政將資金提供給地方政府，然后由各邦再逐層實施。

上述標準是印度全國的最低標準。在具體實施過程中，各個邦可以根據(jù)自身的情況提高待遇或降低發(fā)放養(yǎng)老補貼的年齡。相應(yīng)地，額外所需的資金由邦財政承擔(dān)。按照奧里薩邦農(nóng)村老年津貼的統(tǒng)一標準，薩森村老年農(nóng)民津貼享受的資格為年齡在60歲以上，每月的標準為200盧比。

2.農(nóng)民的就業(yè)保障

印度政府相對重視通過促進就業(yè)來解決農(nóng)民的生計問題。據(jù)介紹，2006年印度政府開始實施《全國農(nóng)村就業(yè)保障法案》，只要農(nóng)民愿意工作，政府保證為每個家庭的1個勞動力提供每年至少100天的就業(yè)機會。這一就業(yè)保障措施首先在全國200個經(jīng)濟最落后的地區(qū)展開，5年內(nèi)覆蓋全國。每個村根據(jù)愿意參加工作的人員向地區(qū)級政府管理部門提交申請，地區(qū)的管理部門再向邦政府的管理部門申請，最后邦政府的管理部門向中央政府的管理部門申請。就業(yè)保障的資金由中央政府承擔(dān)，中央政府的農(nóng)村勞動就業(yè)部負責(zé)具體實施，資金撥付給邦政府再逐層下?lián)艿酱濉Ｈ绻毨Ъ彝サ膭趧恿ο牍ぷ鞫疀]有及時安排工作，農(nóng)民可以申請領(lǐng)取地方政府規(guī)定的失業(yè)生活補貼，工資費用則由中央政府和地方政府共同負擔(dān)。薩森村已經(jīng)實施了就業(yè)保障計劃，考察期間，薩森村正有 40人在工地上挖土筑路。他們的工資按照印度的最低工資標準執(zhí)行，每人每天約 55盧比，工資發(fā)放按周付的方式實行。

印度的農(nóng)村就業(yè)保障制度具有向弱勢群體、貧困家庭傾斜的性質(zhì)。這是因為只有那些極端貧困、急需用錢、相對愿意努力工作的人，才會自愿接受這種工資低、比較艱苦的工作機會。這種自我選擇機制，降低了甄別窮人的開支，從而使公共財政資金自動惠及窮人；同時，也減少了富人對政府救助窮人的不滿，在一定程度上化解、消除了政府與富人之間以及貧富之間在政府公共開支投入方向上的矛盾。

3.基本健康保障

印度農(nóng)村普通家庭一般會從市場上購買一些簡單的藥物，作為應(yīng)急之需。這些藥物都很便宜，其中有相當(dāng)多中草藥。如果生病后服用這些藥物不起作用，就到醫(yī)療機構(gòu)就診。印度的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系由政府機構(gòu)和私人機構(gòu)兩部分組成。政府醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)免費向農(nóng)民提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。政府醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置遵循印度政府的區(qū)域衛(wèi)生布局規(guī)劃。基本格局是：在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立衛(wèi)生服務(wù)中心，在地區(qū)和邦政府所在地，設(shè)立相應(yīng)的醫(yī)院。農(nóng)民患病后在政府醫(yī)療機構(gòu)就診，有相應(yīng)的轉(zhuǎn)診制度。例如，如果去地區(qū)或邦醫(yī)療機構(gòu)就診，必須由村診所開具轉(zhuǎn)診介紹信。

薩森村衛(wèi)生所共有3個員工，其中2人為技術(shù)人員，1名輔助人員，并兼負責(zé)藥房。診所有6張床位。平均每天去診所就診的患者約60人左右。農(nóng)民患病后在診所就診，診療和醫(yī)藥都是免費的。村衛(wèi)生所的藥品和醫(yī)療器械設(shè)備，由診所向政府提出要求，政府無償提供，費用由奧里薩邦財政承擔(dān)。診所員工的工資也由政府負責(zé)。在該衛(wèi)生所的 3名員工中，技術(shù)人員中的 1人為固定職工，每月工資16 000盧比，還可以享受養(yǎng)老金待遇；技術(shù)人員中的另外1人和輔助人員為合同制非固定人員，每月工資分別為10 000盧比和7 000盧比，退休后不享受養(yǎng)老金待遇。相對來說，衛(wèi)生員的工資待遇是相當(dāng)高的。如該村的文書的工資只有2 200盧比，遠低于衛(wèi)生人員的工資水平。

4.教育保障

印度農(nóng)村的學(xué)校有政府舉辦的公立學(xué)校、私立學(xué)校和民辦公助三種類型。各類學(xué)校的數(shù)量及其學(xué)生人數(shù)的比例在各邦之間有一定的差別。公立學(xué)校的花費比較低，但教學(xué)設(shè)備和教學(xué)質(zhì)量趕不上私立學(xué)校；私立學(xué)校的教學(xué)條件和質(zhì)量比公立學(xué)校高，但費用不菲。奧里薩邦私立學(xué)校很少，但在另一邦克拉拉邦，政府舉辦的公立學(xué)校的學(xué)校數(shù)量和在校人數(shù)就較多，大約占全部學(xué)校及就學(xué)人數(shù)的40%。

薩森村的小學(xué)共有5個年級、5個班級。學(xué)校共有4名教師，110名學(xué)生，其中52名女生。同時還有 3—6歲的學(xué)前班。學(xué)校的經(jīng)費由奧里薩邦政府提供。政府免費提供書本，免費提供午餐；對于弱勢家庭的學(xué)生和女生有特殊的優(yōu)惠措施。例如，免費向女學(xué)生提供校服，所需資金由邦政府承擔(dān)。對于殘疾學(xué)生以及來自列表部落(Scheduled Tribes,簡稱ST)、特殊種性(Scheduled Castes，簡稱SC)的學(xué)生，學(xué)校登記在冊，給予特殊的關(guān)照，如免收校服費、課本費。

教師分為政府招聘的教師和學(xué)校聘請的教師兩種。在該小學(xué)的5名教師中，4名屬于政府招聘的教師工資水平為每月9 000盧比，學(xué)校聘請的教師的工資為每月2 500盧比。政府招聘的教師工資水平與衛(wèi)生員工資水平相當(dāng)，遠高于村里公職人員(如村文書)的工資，還享有養(yǎng)老保障。教師退休后的養(yǎng)老金標準是最后工作一月工資的一半，相應(yīng)地，在工作期間每月需要從工資中扣除一部分，作為將來的養(yǎng)老金的條件；印度農(nóng)村教師的養(yǎng)老屬于現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金計劃，雖然每月從工資中扣除一部分，但政府對養(yǎng)老金項目有補貼，參加這一計劃對教師是有利的。

5.食物保障

印度政府一直鼓勵農(nóng)業(yè)技術(shù)改革、加大農(nóng)田水利基本建設(shè)，雖然基本實現(xiàn)了國內(nèi)宏觀層面的糧食安全，但是有相當(dāng)多的貧窮農(nóng)民因為沒有土地、缺乏購買能力等多種原因，處于食物無保障的狀況。解決貧窮人口最基本的食物需求是印度最迫切的現(xiàn)實問題。因此，印度政府自20世紀50年代即建立了食品公共分配系統(tǒng)(Public Distribution Scheme,PDS)，以緩解貧困家庭購買力不足的問題。

所謂 PDS，就是由國家給予財政補貼，專門向低收入居民提供基本生活保障的零售商業(yè)系統(tǒng)，即平價商店。平價商店主要供應(yīng)小麥、大米、白糖、食用油、布匹、煤炭和煤油等 7種生活必需品，有的還供應(yīng)茶葉、肥皂、火柴、食鹽、豆類等重要生活品。印度PDS商品的供應(yīng)沒有資格限制，每個家庭都可以向其居住地的平價商店申請配給卡(rational card)，以家庭為單位，每個家庭1張卡，然后憑卡買到所需的商品。生活在貧困線以下的家庭可以按照市場價一半的價格每月購買 10公斤的糧食。2007年，印度市場上稻米的價格為每公斤 16盧比左右，PDS的價格僅僅為每公斤8盧比。但PDS食品的質(zhì)量差，富裕家庭往往不愿意到PDS購買糧食?？梢钥闯觯@種糧食分配辦法，有利于解決窮人的溫飽問題，使得政府的補貼資金流向窮人。

三、農(nóng)村社會保護政策實踐的社會效果

雖然印度政府有諸多的農(nóng)村社會保護措施，著力使有限的公共財政資金直接用于窮人，但是，政府的政策實踐與目標之間存在著不小的差距。

1.教育和衛(wèi)生等核心公共服務(wù)的供給水平與需求之間的差距很大

農(nóng)村教育、衛(wèi)生是核心的公共服務(wù)。雖然印度的農(nóng)民可以在公立的學(xué)校和醫(yī)療點享受免費服務(wù)，但實際上公立學(xué)校和醫(yī)療點不足，而且服務(wù)質(zhì)量不高。這樣，一些農(nóng)民只能承受不菲的費用選擇私人機構(gòu)，但落后地區(qū)私人服務(wù)機構(gòu)太少。

薩森村衛(wèi)生所承擔(dān)了該村 5個潘查雅特約 40個自然村的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。但該衛(wèi)生所只有3名醫(yī)療人員，每天只能承受數(shù)十人的門診量；對于衛(wèi)生所提出的藥品和醫(yī)療器械設(shè)備要求，政府又常常不能滿足。這樣，衛(wèi)生所的醫(yī)療技術(shù)比較低，只能診斷感冒發(fā)燒等常見??；所提供的藥物數(shù)量少，主要為價格低廉的常用藥物。衛(wèi)生所服務(wù)能力滿足不了農(nóng)民的需要。在這種情況下，所謂的“免費醫(yī)療”的效果就大打折扣。農(nóng)民為了在村衛(wèi)生所診治，需要等候排隊，常常得不到及時的治療，一些病如做手術(shù)要等三個月到半年。農(nóng)民為了免除排隊之苦，所剩的選擇要么是去私人診所，要么去更高級的診所。但是，在薩森村，沒有任何的私人衛(wèi)生所；在奧里薩邦，私人醫(yī)療機構(gòu)的可及性也很差。醫(yī)療資源的緊缺產(chǎn)生了兩種腐?。阂环矫妫谵D(zhuǎn)診過程中，病人需要給診所的大夫好處，否則，診所的大夫就不開具轉(zhuǎn)診的證明；另一方面，在地區(qū)醫(yī)院就診，需要給醫(yī)生好處，否則就得不到所需的藥物和治療。

在農(nóng)村教育方面，雖然政府財政承擔(dān)教師的工資，而且教師的工資待遇比較高，但是，政府不提供桌椅以及辦公設(shè)施。這樣，農(nóng)村學(xué)校教育條件的改善就只能依賴村財政收入。如果村收入少或者缺乏向教育投資的激勵，農(nóng)村學(xué)校最基本的教學(xué)設(shè)施就得不到保障。同時，由于政府投入不足，學(xué)校教師的數(shù)量常不能滿足教學(xué)的要求。奧里薩邦實行招聘兼職教師的辦法以縮減預(yù)算，兼職教師每月的工資為2 500盧比，遠遠低于正式教師。印度的兼職教師類似于中國的民辦教師。印度農(nóng)村教育還有一個與衛(wèi)生類似的突出問題，即教學(xué)點的設(shè)置少，教學(xué)質(zhì)量也差。這樣，一些學(xué)生只能以不菲的費用就讀于私立學(xué)校。

2.收入保障的覆蓋面和保障程度小

以老年保障為例，雖然奧里薩邦政府規(guī)定農(nóng)民只要超過 60歲就可以得到老年津貼，但這一政策并未得到有效執(zhí)行。如薩森村發(fā)放老年津貼的對象首先考慮的是沒有子女、沒有勞動能力和沒有每月生活來源的老年人。在這個基礎(chǔ)上，再考慮覆蓋其它貧困家庭的老年人。也就是說，印度的老年保障計劃只是針對極少數(shù)老年人，絕大多數(shù)老年人并不能享受政府提供的收入補助。所以，雖然從名義上看，印度的老年農(nóng)民生活津貼的覆蓋對象為所有的65歲以上的貧窮農(nóng)民，但執(zhí)行中實際上演變成了類似于中國對農(nóng)村五保戶的救助制度。除了覆蓋面窄之外，印度農(nóng)村老年津貼的標準很低。據(jù)調(diào)查，2007年，印度市場上稻米的價格為每公斤16盧比左右。在政府的PDS，每公斤稻米的價格為8盧比。每月200盧比的生活津貼僅僅能夠購買25公斤的稻米。相比于中國的五保戶供養(yǎng)水平(或特困戶救助的水平)，印度的老年保障水平更低。

印度的就業(yè)保障項目公共工程是向貧窮農(nóng)民提供轉(zhuǎn)移支付的另一種方式。但是，即使不考慮基層干部克扣工資的現(xiàn)象，農(nóng)民的工資水平每天也只有 55盧比。而印度的雇工中，即便是工資比較低的農(nóng)業(yè)工人，每天也有 80—90盧比，高出公共工程就業(yè)工資 1/3。就業(yè)保障下的低工資，形成了大批有工作的窮人(Working poor)。

3.投入資金的使用效率低

以就業(yè)保障為例，印度實行的就業(yè)保障雖然有利于窮人，但資金的使用效率很低。究其原因，一是監(jiān)督基層政府套取資金的成本大，也比較困難。由于獲得資金的依據(jù)是有多少人愿意參加公共工程就業(yè)，這樣，村干部就可以進行數(shù)字作假，虛報就業(yè)人數(shù)，套取更多的政府補貼。上級政府由于信息不對稱，很難監(jiān)督村干部的這種投機行為。二是參加公共工程工作的農(nóng)民的工資有被克扣的可能。加入這一計劃的都是貧窮農(nóng)民，基本都是文盲和婦女，雖然知道政府的最低工資，但不知道如何訴求、向誰訴求。三是公共工程以“有事干”為目標，但對這些勞動的效果缺乏考察，導(dǎo)致很多沒有效果的勞動。一些工作是不是必需的，有什么效果？這種計劃可為貧困戶安排就業(yè)機會，只能作為“應(yīng)急”之策，但不能治本，導(dǎo)致貧困戶依然缺乏自我發(fā)展的能力。

四、對中國實施農(nóng)村社會保護的啟示

從印度奧里薩邦薩森村的調(diào)查看，印度向農(nóng)民提供社會保護中包含了某些重大失誤。為了避免農(nóng)民基本權(quán)利被剝奪和增加農(nóng)民的脆弱性，中國應(yīng)從這些失誤中吸取教訓(xùn)。

1.加大政府在農(nóng)村公共領(lǐng)域的干預(yù)力度，促進農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展的成果

市場機制的成功運行需要一些輔助市場的公共政策，包括提供基本教育和普及初級醫(yī)療，使對于某些經(jīng)濟活動(例如農(nóng)業(yè))至關(guān)重要的資源(例如土地)可資利用。[4]145中國在進行市場導(dǎo)向改革時，之前的積極社會變革(包括土地改革、教育和識字的普及、更好的醫(yī)療保健服務(wù))為人們利用市場所提供的機會奠定了基礎(chǔ)。[4]259但是，改革開放后，中國在堅持實行市場導(dǎo)向改革的同時，缺乏輔助市場的公共支持。其主要表現(xiàn)為公共財政對農(nóng)村公共領(lǐng)域的投入不足，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、科技推廣機構(gòu)被迫推向了市場。這樣，農(nóng)村中的脆弱群體因為收入低而不能享受公平的社會服務(wù)。同時，他們利用經(jīng)濟機會和分享經(jīng)濟發(fā)展成果的能力也低。這種情況與奧里薩邦有很大的相似之處。為了落實以人為本的發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會，中國應(yīng)吸取奧里薩邦的一些教訓(xùn)：第一，對于政府舉辦的服務(wù)機構(gòu)，財政投入應(yīng)該足額、及時；第二，在公共服務(wù)供給主體多樣化的情況下，保障政府舉辦機構(gòu)的基本數(shù)量和質(zhì)量。印度奧里薩邦“免費醫(yī)療”、“免費教育”流于形式的主要原因在于提供免費服務(wù)的公立機構(gòu)少和公立服務(wù)機構(gòu)所提供的服務(wù)質(zhì)量差。近年來，中國的公立服務(wù)機構(gòu)也出現(xiàn)了這兩種苗頭——政府舉辦的公共服務(wù)機構(gòu)在布局上呈現(xiàn)撤銷、合并的趨勢，如農(nóng)村教學(xué)點的合并、科技推廣機構(gòu)的市場化等；公立服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、態(tài)度遠遠趕不上私立機構(gòu)。為了避免出現(xiàn)類似印度的形式上的免費服務(wù)，中國在構(gòu)建多樣化的農(nóng)村公共服務(wù)主體時，應(yīng)確保政府舉辦或資助的公立機構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量，調(diào)整教育、衛(wèi)生機構(gòu)的城鄉(xiāng)布局和縣域內(nèi)的布局，從而使得低收入家庭也能夠獲得最基本的服務(wù)。

2.高度重視區(qū)域之間的不平衡性

印度是聯(lián)邦制政體，每個邦在學(xué)校教育和醫(yī)療保健等領(lǐng)域有很大的自主權(quán)。雖然中央政府的政策能影響邦的政策，但是，教育、衛(wèi)生、老年津貼的支出主要發(fā)生在各邦而不是中央政府一級。由于各邦的財力差別很大，最需要公共投資的邦往往是那些財政資源奇缺的邦，這導(dǎo)致農(nóng)民被剝奪和脆弱性程度更深。這一情況與中國極其相似。中國教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)的事權(quán)在地方，但地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府履行這些事權(quán)的財力差異很大，中西部許多地區(qū)缺乏履行其職責(zé)的財力。中國應(yīng)該從印度的教訓(xùn)中得到啟示，積極調(diào)整國民收入再分配格局，實現(xiàn)不同地區(qū)提供公共服務(wù)財力的均等化。

3.對于農(nóng)村集體土地所有制逐漸虛化應(yīng)有所預(yù)見并應(yīng)對

薩森村乃至奧里薩邦農(nóng)民的貧困、食物不安全等問題在很大程度上與土地私有化制度下各個家庭土地占有的不均等有關(guān)。但是，這些問題并不能完全歸咎于土地私有制。否則，就無法解釋為什么世界上很多實行土地私有制國家的此類問題并不突出。筆者認為，關(guān)鍵的問題在于印度一方面實行土地私有制；另一方面，印度經(jīng)濟發(fā)展所能提供的就業(yè)機會少，而且農(nóng)民又缺乏在勞動市場上的競爭能力。這些因素的綜合，使得印度的無地農(nóng)民極其脆弱，自我保護能力很差。相比而言，中國實行土地集體所有制(集體內(nèi)部的成員權(quán)屬性是這種土地所有制的本質(zhì)特性)，家庭承包制采取了按人均分的辦法和在承包期內(nèi)不斷進行小調(diào)整；而且，中國農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機會也相對較多，農(nóng)民的文化、技能也比印度農(nóng)民高。這樣，中國農(nóng)民的自我保障能力相對比印度農(nóng)民強，對社會保護的需求也低。但是，目前中國采取了農(nóng)村土地承包期長久不變的政策。這表明中國的集體土地所有正制逐漸虛化，土地的個人化程度越來越高。這樣，隨著家庭人口的增減，不同家庭之間人均占有耕地的不平等性必然越來越高，那些人多地少的農(nóng)戶將失去土地這一兜底性的基本生活保障手段。對于這種可以而且應(yīng)該預(yù)測到的負面影響，中國應(yīng)有相應(yīng)的防范性或糾正性干預(yù)措施。其中特別主要的是要盡快建立并完善社會保障制度，逐步弱化、替代土地的保障功能。

[1]杜 旻，劉長全.全球化進程中的印度農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革與農(nóng)民保護[J].經(jīng)濟研究參考,2011(51)：32.

[2]王曉丹.印度農(nóng)村貧困狀況和政府反貧困措施[A]// 張?zhí)N玲.亞太地區(qū)發(fā)展報告.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2003：281.

[3]張文鏑.簡論印度農(nóng)村的社會保障制度[J].當(dāng)代世界與社會主義，2008(6)：184.

[4]阿瑪?shù)賮啞ど?以自由看待發(fā)展[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：145，259.