王彬彬

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210046）

1887年威爾遜的《行政學(xué)研究》一文的發(fā)表標(biāo)志著公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科從此誕生。在這一百多年的發(fā)展演變過程中，由于社會(huì)歷史的變遷和特定時(shí)代背景的影響，公共行政學(xué)理論大體走過了這么幾種范式：傳統(tǒng)公共行政范式，新公共行政范式，新公共管理范式及新公共服務(wù)范式。盡管公共行政學(xué)的理論路徑越來越寬廣，但貫穿其間的核心價(jià)值觀無(wú)疑始終是效率公平觀，這一價(jià)值鐘擺一直在公共行政理論叢林中搖擺不定，似乎效率與公平如魚和熊掌，不可兼得。若是偏向效率則偏離公平；反之，若是偏離效率則偏向公平。基于不同理論價(jià)值主張的學(xué)者們則圍繞之展開了激烈的爭(zhēng)論和角逐。正是這種對(duì)異己理論近乎尖刻的批判觸發(fā)了思想火花間的碰撞，最終在客觀上推動(dòng)了公共行政理論的不斷創(chuàng)新和長(zhǎng)足發(fā)展。

一、傳統(tǒng)公共行政理論

傳統(tǒng)公共行政理論建立在政治—行政二分法理論、官僚科層制理論和科學(xué)管理原則三大理論淵源的基礎(chǔ)上。威爾遜最早在其《行政學(xué)研究》中提出了政治—行政二分法，這是基于對(duì)當(dāng)時(shí)“政黨分肥”、政治任命及政府的無(wú)效率和腐敗等實(shí)況的考慮而提出的突破性理念。威爾遜大膽實(shí)施對(duì)政府“非政治化”的改革，即提倡政治與行政分離，正如古德諾在《政治與行政》中所言：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能，這兩種功能分別是：政治和行政”［1］。他們主張行政問題就是管理問題，而不是政治問題，政治因素被認(rèn)為應(yīng)摒除于公共行政之外，因?yàn)樗粫?huì)造成無(wú)效率。這一時(shí)期對(duì)整個(gè)公共行政的影響在于將原先的“善”與“惡”的觀念用“投入”和“產(chǎn)出”的比例加以表示，投少產(chǎn)多則為善的表現(xiàn)，效率是“至高的善”，是“行政價(jià)值鏈條中的原點(diǎn)”；反之，則為惡的表現(xiàn)。官僚科層制則是由德國(guó)的社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出的，旨在建立一種“合理化－合法化組織”的理論。相對(duì)于傳統(tǒng)權(quán)威的低效率和基于超凡魅力權(quán)威的非理性而言，唯有合理合法的權(quán)威才可作為行政組織的基礎(chǔ)。這樣的行政組織是“非人情化”的，以排除一切非理性情感對(duì)人員工作績(jī)效的干擾；同時(shí)，它還強(qiáng)調(diào)分工和層級(jí)節(jié)制。它體現(xiàn)了對(duì)理性化和規(guī)范化的行政管理體制的追求，正如韋伯自己所言：“在官僚組織里，檔案的準(zhǔn)確、快速、一致和可取性，保密的持續(xù)和可能性，合作的協(xié)同性和嚴(yán)格性，以及人力、物力的最小代價(jià)等，無(wú)不通過嚴(yán)格官僚化，尤其是單一組織的行政機(jī)構(gòu)來達(dá)到?！保?］此外，“在某種意義上，我們可以說，正是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起，才促成了西方行政學(xué)的形成和興盛，而對(duì)于這場(chǎng)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的形成起著決定性影響的，乃是泰勒的‘科學(xué)管理理論’”［3］。科學(xué)管理理論最初針對(duì)企業(yè)管理提出，后引起眾多行政學(xué)家重視并將科學(xué)管理原則的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化管理方法引入政府內(nèi)部，以尋求行政效率的提高。

在傳統(tǒng)公共行政學(xué)家看來，效率作為一種手段的同時(shí)更是一種目的和價(jià)值追求方向，它成了歷屆政府判斷行政工作績(jī)效的準(zhǔn)繩。這便意味著公共行政誓將成為一種高效行政。但不得不說，在這一時(shí)期公共行政理論的效率價(jià)值觀主導(dǎo)下，政府內(nèi)組織逐漸呆板、缺乏彈性和內(nèi)部積極性；同時(shí)，其對(duì)效率的過多關(guān)注導(dǎo)致社會(huì)有失公平，這些正是今后被后來者詬病的原因。

二、新公共行政理論

傳統(tǒng)以官僚制為核心的公共行政模式并不能有效地解決美國(guó)政府在20世紀(jì)60年代所面臨的新的諸如黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)的危機(jī)，公共行政亟需一種全新的視角和理論來彌補(bǔ)其自身的不足。在這種背景下，以弗雷德里克森為代表的“新公共行政”應(yīng)運(yùn)而生。新公共行政反對(duì)“經(jīng)濟(jì)和效率是公共行政的出發(fā)點(diǎn)和終極追求”的觀點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率雖然值得重視，但它并不是公共行政價(jià)值觀的核心，認(rèn)為其核心價(jià)值觀應(yīng)該且只能是促進(jìn)社會(huì)公平。不僅如此，主張新公共行政的人還認(rèn)為，公共行政實(shí)踐中的公平只有通過受到影響的公民的參與才能確定。在他們看來，公共管理者必須努力使社會(huì)弱勢(shì)群體參與有關(guān)公共行政的對(duì)話，并且必須不時(shí)地采取他們的立場(chǎng)。羅爾斯在其《正義論》中亦有過類似論述。羅爾斯認(rèn)為，檢驗(yàn)社會(huì)是否公平的一個(gè)重要指標(biāo)便是看其社會(huì)中弱勢(shì)群體的意見能否得到尊重和捍衛(wèi)，這與新公共行政學(xué)派的觀點(diǎn)有異曲同工之妙。新公共行政學(xué)派還徹底否定了政治—行政二分假設(shè)，“論證了行政自由裁量權(quán)是社會(huì)公平得以成為公共行政精神之必要成分的重要前提?！保?］他們認(rèn)為這種二分在政治現(xiàn)實(shí)中如空中樓閣，并不存在。政治不僅僅指決策，行政亦并非簡(jiǎn)單等同于執(zhí)行，因?yàn)檎螞Q策往往是戰(zhàn)略性的、缺乏具體指導(dǎo)性的政治過程，而行政執(zhí)行過程在小范圍內(nèi)通常也有決策，也有對(duì)政治決策大戰(zhàn)略的細(xì)化、分解與破析；此外，政治與行政緊密相連，二分法導(dǎo)致行政被局限于相對(duì)狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，進(jìn)而忽視了對(duì)社會(huì)價(jià)值和政策制定等的研究，割斷了政治與行政之間的天然聯(lián)系。

新公共行政高舉“社會(huì)公平”大旗，大膽提出分權(quán)、增加公民參與、減少層級(jí)節(jié)制等主張，在一定程度上使得公共行政的精神得以高揚(yáng)。然而，我們還需清醒地認(rèn)識(shí)到，該理論范式所提出的社會(huì)公平和正義更多的呈現(xiàn)出的是一種口號(hào)，是在那個(gè)特定時(shí)代和行政背景下提出的一種精神鼓舞，但實(shí)質(zhì)則缺乏具體可操作性。為此，西方有學(xué)者認(rèn)為，新公共行政學(xué)缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的法理基礎(chǔ)，沒能生根立足，容易被反對(duì)者當(dāng)作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬。

三、新公共管理理論

自20世紀(jì)70年代末80年代初開始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)于政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起意味著公共部門管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。

新公共管理范式的理論源流來自于公共選擇理論及委托代理理論。他們同公共選擇學(xué)派一樣，認(rèn)為行政人員和普通人毫無(wú)區(qū)別，熱衷于追逐自己的一己之私。于是政府組織總是傾向于組織規(guī)模的擴(kuò)大和政府預(yù)算的增加，對(duì)于公共利益的關(guān)注反倒成為其次，官僚們天生并不會(huì)很好地工作，因?yàn)橛袡C(jī)會(huì)他們就會(huì)使自己的利益最大化，而不是公共利益的最大化，政治家不被信任，因?yàn)樗麄冴P(guān)注的也是選票和金錢。另外，政府通過委托加工，業(yè)務(wù)外包等方式來實(shí)現(xiàn)其“掌舵”而并非“劃槳”的功能。

新公共管理理論提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。這種新模式就是奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所描述的“企業(yè)化政府”的十大特征：“大多數(shù)企業(yè)化的政府都促進(jìn)在服務(wù)提供者之間展開競(jìng)爭(zhēng)；它們把控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民；它們衡量各部門的實(shí)績(jī)，把焦點(diǎn)放在后果而不是投入上；它們行為的動(dòng)力不是來自于規(guī)章條文，而是來自自己的目標(biāo)、自己的使命；它們把服務(wù)的對(duì)象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學(xué)校，選擇培訓(xùn)計(jì)劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問題成堆以后才來提供各種服務(wù)；它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢；它們下放權(quán)力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場(chǎng)機(jī)制而不是官僚主義機(jī)制；它們關(guān)注的中心并不簡(jiǎn)單是提供公共服務(wù)，而且也向公營(yíng)、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑，使之行動(dòng)起來解決自己社區(qū)的問題?！保?］

盡管傳統(tǒng)公共行政理論與新公共管理理論都強(qiáng)調(diào)效率，但兩者的效率觀有著本質(zhì)的不同。傳統(tǒng)的公共行政理論主要通過官僚科層制和科學(xué)管理原則關(guān)注組織效率，立足于提高組織內(nèi)部的管理效率而忽視結(jié)果效率，新公共管理理論則認(rèn)為組織效率和結(jié)果效率兩者不可偏廢，缺一不可，西方各國(guó)新公共管理改革的諸措施施行的目的都在于促進(jìn)組織效率和結(jié)果效率的提高。

四、新公共服務(wù)理論

新公共管理運(yùn)動(dòng)在發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了一些問題，如民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)對(duì)民主價(jià)值觀和公共利益的的侵蝕；企業(yè)家精神對(duì)公平、正義、代表制和參與等政治正義價(jià)值的忽視等。為了克服當(dāng)時(shí)美國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)的缺陷，20世紀(jì)90年代，以登哈特為首的一批學(xué)者指出：公共行政應(yīng)為公民服務(wù)，政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”，進(jìn)而提出了“新公共服務(wù)”的價(jià)值理念。登哈特夫婦提出的新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理理論進(jìn)行了一系列的批判，主要表現(xiàn)在那久負(fù)盛名的七大觀點(diǎn)：

（1）服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客。這是一種治理的理念而非政府管理的觀點(diǎn)。公民是一個(gè)共生環(huán)境下權(quán)利的享有者和責(zé)任的承擔(dān)者。顧客則不同，因?yàn)轭櫩筒]有共同的目的，相反，他們?cè)噲D使其自己的個(gè)人利益盡可能地充分實(shí)現(xiàn)。

（2）追求公共利益。在某種意義上，老公共行政理論沒有一種關(guān)于保護(hù)公共利益的行政責(zé)任的理論，在新公共管理的時(shí)代，公共利益的理想更是失去了流行性。而新公共服務(wù)則主張公共行政的目標(biāo)不是由個(gè)人選擇驅(qū)動(dòng)的快速解決問題的方案，而是為社會(huì)確定一種“愿景”，并確保通過的方案本身及產(chǎn)生過程均符合公平、正義。

（3）重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。公共政策的產(chǎn)生方式在變化，變成一種相互作用的結(jié)果。政府只是博弈的一方，而不再充當(dāng)“主管”。新公共服務(wù)所提倡的不再是“讓管理者管理”，而是民主治理和公民參與。

（4）思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性。不光政策的制定過程需要體現(xiàn)民主性，同樣，在政策的執(zhí)行過程中也需如此?！鞍凑招鹿卜?wù)的觀點(diǎn)，執(zhí)行的主要焦點(diǎn)是公民參與和社區(qū)建設(shè)。公民不被視為可能會(huì)妨礙‘正確的’執(zhí)行的角色，他們也不被當(dāng)作降低成本的工具。相反，公民參與被視為民主政體中政策執(zhí)行恰當(dāng)且必要的組成部分?！保?］

（5）承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單。不能簡(jiǎn)單地將責(zé)任的焦點(diǎn)投向確保在履行行政職責(zé)時(shí)堅(jiān)持和遵守為他們確定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序上，亦不可將其焦點(diǎn)局限于滿足出成果的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，滿足直接顧客對(duì)政府服務(wù)的偏好上。承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單，法律原則、憲政原則以及民主原則都是負(fù)責(zé)任的行政行動(dòng)無(wú)可辯駁的核心內(nèi)容。

（6）服務(wù)，而不是掌舵。需要一種新型的領(lǐng)導(dǎo)，不是試圖控制或掌握社會(huì)新的發(fā)展方向的掌舵人。公共行政官員不能單獨(dú)地決定什么是對(duì)一個(gè)社區(qū)最好的東西，只能充當(dāng)“公共資源的管家”（但不占有）。

（7）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。這種觀點(diǎn)同“以人為本”的價(jià)值觀有異曲同工之妙。新公共服務(wù)理論顛覆性地提出不把人當(dāng)作一部機(jī)器上的嵌齒或認(rèn)為似乎他們只具有為自己利益服務(wù)的秉性。要求解放個(gè)性，考慮情感補(bǔ)償、組織文化及心理需求等“非理性”的需要。

新公共服務(wù)學(xué)派的主張?jiān)谀撤N程度上可以說是對(duì)公共行政價(jià)值理性的重塑?！肮残姓膬r(jià)值定位，主要是對(duì)公共行政的公共性的恢復(fù)，培養(yǎng)以公平、公正、為人民服務(wù)等道德原則為核心的公共倫理關(guān)系，追求公共行政的道德化。”［7］其所尋求的是對(duì)管理主義工具理性的精神指導(dǎo)，使工具理性得以歸位。

五、結(jié) 語(yǔ)

以上敘述了公共行政學(xué)研究中的幾種主要范式，它們對(duì)于效率與公平的態(tài)度就如同鐘擺一樣，時(shí)而左偏，偏向效率；時(shí)而右傾，傾向公平。基于不同立場(chǎng)的學(xué)者們根據(jù)對(duì)效率和公平的偏好不同而作出優(yōu)先序列的選擇，應(yīng)當(dāng)說這種對(duì)效率和公平的偏好都是和當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史背景相聯(lián)系的，無(wú)誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)或孰優(yōu)孰劣之分，用此篇幅作一梳理，無(wú)非是想厘清這種價(jià)值取向，以便我們能夠從整體上把握公共行政理論的本旨。在公共行政學(xué)的視野中，效率與公平之爭(zhēng)還會(huì)持續(xù)下去，這種效應(yīng)還會(huì)隨著時(shí)代背景和行政環(huán)境的變化而持續(xù)產(chǎn)生。然而，正是這種效應(yīng)、正是公共行政中各種價(jià)值和主張間的矛盾和沖突以及試圖平衡這些矛盾和沖突的過程，才是公共行政藝術(shù)的精髓所在。

［1］ 古德諾．政治與行政［M］．王元，譯．北京：華夏出版社，1987：12－13．

［2］ 馬克斯·韋伯．論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律［M］．張乃根，譯．北京：中國(guó)大百科全書出版社，1998：351．

［3］ 丁煌．西方行政學(xué)說史［M］．2版．武漢：武漢大學(xué)出版社，2004：41．

［4］ 喬治·弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．張成福，劉霞，張璋，譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003．

［5］ 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門［M］．周敦仁，譯．上海：上海譯文出版社，2006：16－17．

［6］ 珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵［M］．丁煌，譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004．

［7］ 梁華，王立娟．中國(guó)公共行政的哲學(xué)思考：價(jià)值理性與工具理性的沖突與調(diào)適［J］．沈陽(yáng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（1）：34－36．