范晨梅

(河北大學(xué)，河北 保定 071002)

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淺論我國憲法監(jiān)督制度的完善

范晨梅

(河北大學(xué)，河北 保定 071002)

在現(xiàn)代的法治國家中，憲法具有至上性和權(quán)威性，是國家的根本大法。從法律的效力等級來看，憲法具有最高的效力，其他一切法律規(guī)范都不能與憲法相抵觸，所以憲法監(jiān)督對于國家法律的實施具有重要的意義。迄今為止，我國的憲法經(jīng)過了多次修訂，在憲法的監(jiān)督制度上也已經(jīng)有了很大的進步，但是仍然存在著一定的缺陷。為了進一步完善憲法監(jiān)督制度，應(yīng)結(jié)合我國的實際情況，同時對域外的先進制度予以借鑒，以促進憲法監(jiān)督制度的進一步法定化、制度化和程序化。

憲法事例；憲法監(jiān)督；缺陷；完善

一、憲法事例及其評析

2009年4月，成都市金牛區(qū)城竹執(zhí)法局依法拆除胡昌明的違法建筑，這次執(zhí)法行動因胡昌明、唐福珍及其家屬的強力阻撓而被迫停止。11月13日，執(zhí)法局工作人員對上述違法建筑依法再次實施拆除，雙方對峙近2個小時后，唐福珍的情緒失去控制，在自己身上澆上汽油并用打火機點燃。11月29日夜，唐福珍終因燒傷情況嚴重，經(jīng)搶救無效死亡。

12月，北京大學(xué)五位學(xué)者向全國人民代表大會常務(wù)委員會提交了對《城市拆遷管理條例》進行審查的建議。在此之后，國務(wù)院法制部門就此問題召開了專題座談會，探討拆遷制度的完善，并表示會盡快完善房屋征收、拆遷以及拆遷補償?shù)南嚓P(guān)制度。

近些年，我國各個省市頻頻爆發(fā)拆遷事件，這些事件關(guān)系到公民的財產(chǎn)權(quán)益和生命權(quán)益。湖南嘉禾因“株連拆遷政策”而導(dǎo)致父子反目、夫妻離婚、兄弟成仇；沈陽某地拆遷者將市民策國明鎖在危房中，致其被困27天；重慶“最牛釘子戶”楊武夫婦抗拒拆遷。這一樁樁一件件，在考驗著國民容忍的最低限度。即使引起了政府的高度重視，且有所懲戒，但暴力執(zhí)法與強制拆遷仍然威脅著國民的私有財產(chǎn)以及生命權(quán)益的安全。

這些事件的發(fā)生對《城市房屋拆遷管理條例》的最終廢止起到重要的作用。根據(jù)國家相關(guān)部門對該條例的審查結(jié)果，該條例的一些規(guī)定與憲法和物權(quán)法相沖突。因此該條例于2011年1月22日廢止，取而代之的是《國有土地上房屋征收與補償條例》。

我們應(yīng)該看到，我國仍然在一定程度上存在著違反憲法的現(xiàn)象。到目前為止，作為憲法監(jiān)督機構(gòu)的全國人民代表大會，未對一起違憲案件的事實進行過審查。由此可見，我國并未建立起完備的憲法監(jiān)督機制，且并不能對違憲案件進行有力的追究。

二、憲法監(jiān)督的概念

憲法監(jiān)督是指國家采取各種措施，保證憲法得以真正實施而進行的監(jiān)督法律制度和活動的總稱。而內(nèi)涵上也有其廣義和狹義之劃分。

廣義的憲法監(jiān)督，是指除了有關(guān)的專職機關(guān)以外的國家機關(guān)、政黨、人民團體組織或公民個人對憲法實施的監(jiān)督。一些學(xué)者認為，憲法監(jiān)督是國家通過制定相應(yīng)的制度，采用一系列有效的措施監(jiān)督憲法的實施，并將一切憲法實施的行為作為憲法監(jiān)督的對象，同時在監(jiān)督方式上也沒有任何的限制。相關(guān)學(xué)者認為，憲法監(jiān)督的主體應(yīng)當是有權(quán)實施、修改和解釋憲法的特定主體，而憲法監(jiān)督則是上述主體在依據(jù)一定的制度和程序?qū)嵤?、修改和解釋憲法的過程和結(jié)果。其目的在于讓憲法中的規(guī)定能夠得到正確的實施，并使憲法制定者的立法目的能夠得到完全實現(xiàn)。其他學(xué)者認為，憲法監(jiān)督是由國家和社會各個方面的力量對憲法實施的一種督促，目的在于監(jiān)控憲法和法律的正確實施。

狹義的憲法監(jiān)督，指由憲法明文規(guī)定的或由國家認可的特定機關(guān)實行的憲法監(jiān)督，在監(jiān)督對象上一般針對立法機關(guān)以及行政機關(guān)的活動。比如有學(xué)者將憲法監(jiān)督與違憲審查等同，是指國家的特定機關(guān)依照法定程序?qū)ι嫦舆`憲的行為進行合憲性審查，并且對上述行為是否存在違反憲法的情形進行裁決并作出相應(yīng)處理的制度。有學(xué)者認為，憲法監(jiān)督是國家的專門機關(guān)對國家機關(guān)、其他組織或個人涉嫌違反憲法的行為或者在實施憲法中存在的爭議依照法定的程序和方式進行審查，對確定違反憲法的行為予以糾正和處理的制度。也有學(xué)者認為，憲法監(jiān)督的主體應(yīng)當是由憲法授權(quán)或認可的國家機關(guān)，依照法定的程序和方式對相關(guān)行為進行合憲性審查，糾正違反憲法的行為，同時對相關(guān)責(zé)任人和組織追究法律責(zé)任，以保障憲法實施的制度。

三、我國憲法監(jiān)督制度的特點

1.全國人大對憲法實施的監(jiān)督

現(xiàn)行憲法第62條的第2項規(guī)定，監(jiān)督憲法實施的職權(quán)由全國人民代表大會行使，我國最高的憲法監(jiān)督機關(guān)為全國人民代表大會。這一規(guī)定源自1954年憲法第27條中關(guān)于全國人大常委會實施憲法監(jiān)督的規(guī)定。全國人民代表大會和全國人大常委會均是憲法監(jiān)督機關(guān)。從權(quán)力的位階上來看，最高的憲法監(jiān)督機關(guān)為全國人民代表大會，其次是全國人民代表大會常務(wù)委員會，而且全國人民代表大會常務(wù)委員會的行為合憲性要接受全國人民代表大會的監(jiān)督。

從實際操作的層面來看，全國人民代表大會幾乎沒有可能實施憲法監(jiān)督職權(quán)。因為憲法的解釋權(quán)由全國人大常委會行使，這種解釋具有權(quán)威性，并且由全國人大及其常委會制定的法律本身就是對憲法的解釋，所以幾乎沒有可能違憲。從組織體制上，全國人大在會議期間，主要是聽取國民經(jīng)濟與社會發(fā)展報告、 “兩高”的工作報告，以及就立法、監(jiān)督等事項進行審議表決。實際上，從組織體制、會議議程和議事程序上來看，全國人大承擔憲法監(jiān)督的職責(zé)有一定的困難。所以，從組織體制上彌補憲法監(jiān)督制度的運作缺陷，最好的舉措應(yīng)是逐步加強全國人大常委會的憲法監(jiān)督職責(zé)。

2.全國人大常務(wù)委員會對憲法實施的監(jiān)督

現(xiàn)行憲法第67條第1項規(guī)定，解釋憲法和監(jiān)督憲法實施的職權(quán)由全國人民代表大會常務(wù)委員會行使。全國人民代表大會常務(wù)委員會行使憲法監(jiān)督權(quán)的方式和內(nèi)容與全國人民代表大會有所不同，區(qū)別在于其主要審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件，對符合憲法和法律規(guī)定的予以認可，對與憲法和法律相抵觸的予以撤銷。全國人大常委會是我國最高憲法監(jiān)督機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，在憲法監(jiān)督上全國人大常委會本應(yīng)該起到更為重要和突出的作用，但是目前的情況并不理想。

3.全國人大專門委員會對憲法實施的監(jiān)督

全國人大專門委員會合憲性審查的范圍包括：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性法律文件。實踐中的工作方式為，上述規(guī)范性法律文件需要向人大常委會進行備案，人大常委會的各個專門委員會根據(jù)分工和職權(quán)對其進行合憲性審查。審查中如果發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性法律文件與憲法和法律相抵觸，專門委員會根據(jù)審查情況提出糾正意見上報人大常委會，由人大常委會進行處理。

目前，全國人大專門委員會對憲法實施的監(jiān)督職權(quán)只是停留在制度的層面，并未發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，在現(xiàn)實中上述規(guī)范性法律文件的違憲現(xiàn)象依然存在。

四、我國憲法監(jiān)督制度的缺陷

1.憲法監(jiān)督主體的分散

全國人大及其常委會作為國家最高權(quán)力機關(guān)，其享有最高的立法權(quán)；同時作為最具權(quán)威的監(jiān)督主體，其享有廣泛的監(jiān)督權(quán)。這樣，全國人大及其常委會既是憲法和法律的制定主體，又是對自己制定出來的憲法和法律實施監(jiān)督，未免會有失公正。同時在《立法法》中規(guī)定了諸多的憲法監(jiān)督主體，而全國人大及其常委會由于繁重的立法工作，在憲法監(jiān)督的職能履行上未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2.監(jiān)督內(nèi)容不全面，監(jiān)督方式單一

現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會進行憲法監(jiān)督，側(cè)重對抽象行為是否符合憲法規(guī)定進行審查，也就是審查內(nèi)容主要包括對法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性法律文件的合憲性審查，而對具體行為的合憲性審查尚沒有明確的規(guī)定。同時監(jiān)督的對象僅限于國家機關(guān)，而對于企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體等對象實施的行為的合憲性，如何進行監(jiān)督、怎樣糾正、以及如何懲戒，均沒有明確的規(guī)定，因此現(xiàn)行憲法中憲法監(jiān)督的制度仍需完善。

3.憲法監(jiān)督的程序性欠缺

在《立法法》第90條中，對憲法監(jiān)督的程序作出相應(yīng)的規(guī)定，這也是目前為止我國對憲法監(jiān)督最為詳盡具體的規(guī)定。但是從實踐效果來看，這一規(guī)定仍然顯得過于簡單、籠統(tǒng)，且缺乏可操作性。西方國家在長期法律實踐的基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了一整套內(nèi)容翔實全面、且具有較強操作性的憲法監(jiān)督程序。與此相比，我國的憲法監(jiān)督程序仍然需要不斷完善。

五、我國憲法監(jiān)督制度的完善

1.設(shè)立憲法監(jiān)督委員會進行違憲審查

在廣州孫志剛案件發(fā)生后，三位法學(xué)博士曾向全國人大常委會提出建議，要求盡快設(shè)立違憲審查機制。這一舉動在學(xué)術(shù)界引起了廣泛的關(guān)注，學(xué)者們對此問題進行了深入地討論。最高人民法院《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔民事責(zé)任的批復(fù)》(2001年7月24日公布)，這一批復(fù)體現(xiàn)了對憲法權(quán)利的保護，讓我們看到憲法權(quán)利從應(yīng)然變?yōu)閷嵢坏南ＭＴ趯θ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯惺箲椃ūO(jiān)督權(quán)進行充分保障的基礎(chǔ)上，對其職權(quán)的行使方式和途徑進行進一步的完善和規(guī)范，以使其發(fā)揮更大的作用。建議在全國人大下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，專門行使憲法監(jiān)督權(quán)，而且其作為專門委員會，與法律委員會具有同等地位。其職責(zé)包括對具體行為和規(guī)范性法律文件的合憲性進行審查，如發(fā)現(xiàn)違憲情況，向人大及其常委會報告并提出處理意見。同時對全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督權(quán)提供輔助性工作。

2.建立相應(yīng)的憲法訴訟制度

目前，我國的三大實體法領(lǐng)域，即民事、刑事和行政法領(lǐng)域，均有與其相對應(yīng)的程序法，這不僅保障了實體法的實施，也保證了實體法中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)。憲法具有實體法的屬性，在沒有相應(yīng)程序法保障的情形下，憲法實施的效果將會大打折扣，且憲法權(quán)利也很難得到較好的保護。所以憲法訴訟制度的建立對我國尤為重要。所謂憲法訴訟，公民的憲法權(quán)利在遭受到不法行為的侵害后，在民事訴訟、刑事訴訟或行政訴訟無法得到有效救濟，公民有權(quán)提起憲法訴訟，要求國家啟動憲法訴訟程序保護其憲法權(quán)利的一項制度。由此可見，我國應(yīng)盡快制定《憲法訴訟法》，設(shè)立相應(yīng)的憲法訴訟程序規(guī)則，并結(jié)合我國的司法體制，建立憲法訴訟的審判機構(gòu)。

六、結(jié)束語

我國憲法監(jiān)督制度的完善是一個逐步發(fā)展的過程，同時制度的完善還依賴于公民憲法意識的提高和我國憲政建設(shè)的發(fā)展。我國憲法監(jiān)督制度的完善，需要充分認識到現(xiàn)行制度的漏洞和不足，在立法上不斷彌補和改善，并結(jié)合我國國情吸收借鑒西方先進且成熟的立法經(jīng)驗和立法模式，逐步建立起符合我國國情的先進且完善的憲法監(jiān)督制度。

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Discussion on Perfection of Constitutional Supervision System of China

FAN Chenmei

(Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

The constitution is the fundamental law of the state. It has supreme authority in the modern country under the rule of law. The constitution has the highest effectiveness from the legal effect hierarchy. All other laws may not conflict with it. So the constitutional supervision to national law enforcement has important significance. To date, the constitution of our country has experienced many revisions and the constitution supervision system has also made great progress. But there still exist some defects. In order to further perfect the supervision system of the constitution,The legalization, institutionalization and proceduralization of constitutional supervision should be further promoted in accordance with the actual situation of our country while drawing lessons from the foreign advanced system.

constitutional case; supervision of constitution; defect; perfect

2012-10-22

范晨梅(1981-)，女，河北石家莊人，河北大學(xué)法學(xué)院民商法專業(yè)碩士研究生，主要從事法學(xué)理論和民法方向的研究。

D921

A

1008-469X(2013)01-0060-03