孫文基

(蘇州大學 東吳商學院，江蘇 蘇州 215021)

一、問題的提出

20世紀90年代以來，在新公共管理運動的推動下，政府預算公開成為一股強大的國際潮流。推動世界各國財政管理的民主化改革，實現(xiàn)政府預算透明已成為實現(xiàn)良好公共治理和政治民主的應有之義。國際社會對于政府預算透明的實踐直接推動了我國政府預算公開的進程。1999年6月，國家審計署代表國務院在第九屆全國人大常委會第十次會議上所做的《關(guān)于1998年中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計工作報告》是我國實現(xiàn)預算公開的首要事件。之后，我國相繼進行了部門預算改革、國庫集中收付制度改革、政府預算收支分類改革、推行政府采購制度和定期出版《中華人民共和國財政文告》等一系列政策措施，從不同側(cè)面推進了我國政府預算公開、透明的進程。2008年，國務院頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)，隨后，財政部出臺相關(guān)政策對政府預算公開和透明做了具體規(guī)定。雖然我國政府預算透明取得了一定的成績，但與國際貨幣基金組織的《財政透明度手冊》、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的《預算透明度最佳做法》相比，我國政府預算透明度還是比較低的，還有很長的路要走。

我國對預算透明度問題的研究起源于2001年財政部科研所引進的國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》，之后國內(nèi)掀起了預算公開、透明的研究熱潮，從現(xiàn)有的研究文獻看，研究主要集中在政府預算透明的定義和必要性、我國政府預算透明的現(xiàn)狀、存在的主要問題、原因和完善的思路等幾個方面，但相關(guān)研究還不完善、不系統(tǒng)。本文在對我國政府預算透明取得的成績、存在的問題和原因分析的基礎(chǔ)上，提出完善我國政府預算透明的對策建議。

二、我國政府預算透明的現(xiàn)狀分析

我國政府預算經(jīng)歷了從國家機密到逐步公布于眾的歷史進程，從2008年《政府信息公開條例》實施以來，我國政府預算透明進入了一個歷史新階段，取得了一定的成績，但也存在需要解決的問題。

1.我國政府預算透明取得的成績

(1)政府預算信息公開的范圍不斷擴大、內(nèi)容不斷細化

《政府信息公開條例》出臺以后，財政部通過其網(wǎng)站公開了財政體制、預算管理制度、相關(guān)政策規(guī)章、預算報告及全國財政收支決算表等。從2008年9月開始，財政部主動公開月度財政收支執(zhí)行情況。2009年，首次向社會公開了經(jīng)全國人大批準后的中央財政收入預算表、中央本級財政支出預算表、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預算表等4張報表，受到媒體和網(wǎng)民的廣泛關(guān)注和好評。2010年，預算公開又取得新突破，預算透明度進一步增強，中央財政預算公開的范圍也進一步擴大，主動公開了報送全國人大審議通過的中央本級支出預算、中央財政國債余額、中央政府性基金收支預算、國有資本經(jīng)營預算等12張中央政府預算表，且將公開的中央本級支出預算細化至23類123款。2011年，中央本級支出預算表按款級科目進行了細化，一部分已經(jīng)細化到項級科目［1］。2012年3月26日，國務院召開的第五次廉政工作會議強調(diào)，要全面推進政府預算公開，報送全國人大審查部門預算的國務院部門和單位要公開全部預算和決算表格，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房支出、“三農(nóng)”要細化到項級科目。此外，為方便社會各界更加深入地了解預算有關(guān)數(shù)據(jù)及編制情況說明，財政部官方網(wǎng)站比較詳細地解釋了中央財政預算編制的主要依據(jù)和有關(guān)數(shù)據(jù)的增減變化情況，力求使人民群眾更好地了解黨和國家的方針政策、預算支持重點和政策導向。

(2)積極推進部門預算公開

2008年初，財政部與審計署聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于2008年部門預算公開試點的通知》，選擇科技部、監(jiān)察部和衛(wèi)生部等11個部門進行了部門預算內(nèi)部公開試點，將部門預算通過張貼、查閱等形式在單位內(nèi)部進行公開。2011年國土資源部、財政部等74個中央部門陸續(xù)公開了部門預算收支總表和財政撥款支出預算表，占中央部門總數(shù)的43%［1］。2012年，公開的部門預算進一步擴大，已有92個中央部門公開了部門預算，90個中央部門公開了部門決算。

(3)不斷推進地方預算公開

2010年3月，財政部下發(fā)《關(guān)于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》后，地方各級財政部門公開了財政體制、預算程序、預算政策等預算制度和決算報告，其中部分省 (市)還向社會公開了公共財政預算和政府性基金預算報表。2011年1月，財政部出臺《關(guān)于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》，進一步明確地方政府要加大財政專項支出的公開力度，特別提出要重點公開與人民群眾利益密切相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房支出以及“三農(nóng)”等方面的財政專項支出，按照“誰分配、誰公開、分配到哪里、公開到哪里”的原則，將財政專項資金公開到戶［1］。

區(qū)級總館符合國家地市級一級公共圖書館建筑規(guī)模要求。各街鎮(zhèn)分館面積不小于300平方米，其中少兒閱覽區(qū)面積不少于50平方米，電子閱覽室面積不少于80平方米。分館館外服務點面積不少于50平方米。

2.存在的主要問題

經(jīng)過多年的努力，雖然我國在政府預算透明方面取得了一定的成績，但與公共治理規(guī)范對政府預算信息公開的要求和市場經(jīng)濟國家政府透明的程度相比，與人民群眾的期望相比，與黨中央和國務院對政府預算透明的要求相比，我國的政府預算透明體制還不完善，政府預算透明體制度較低，主要存在以下五方面問題。

(1)預算透明度低

一是省級預算透明度低。根據(jù)上海財經(jīng)大學公共政策研究中心對全國31個省份省級政府的預算透明度狀況跟蹤調(diào)查研究的結(jié)果表明:2009—2012年，我國省級預算透明度實際上變化不大，按百分制計算，各省平均得分從2009年的21.71分提高到2012年25.00分，僅提高了3.29分;2012年，沒有一個省份得分超過50.00分，最高的湖北省也只有45.20分［2］，預算透明度還處于低水平徘徊階段。從省級各部門預算透明的情況看，其透明度也比較低。上海財經(jīng)大學公共政策研究中心發(fā)布的“中國省級行政支出透明度部門排行榜 (2010)”［3］對我國大陸地區(qū)的31個省 (市、區(qū))的11個部門機關(guān)的省本級行政支出及相關(guān)信息進行了評估，從各部門的最終評分看，得分都比較低。二是中央各部門預算透明度也較低。根據(jù)上海財經(jīng)大學公共政策研究中心對2012年部門預算透明度的評估，按百分制計算，沒有一個中央部門預算透明度的得分超過50.00分，得分最高的環(huán)境保護部只有43.80分［2］。三是市級財政透明度也較低。清華大學2012年5月發(fā)布的《中國市級政府財政透明度》報告顯示，根據(jù)對全國283個地級市中的81個城市的財政透明度進行評估，在選取的81個市級政府中，達到全國財政透明度平均水平的僅占43%，即使將平均水平作為及格線，多數(shù)城市不及格，如果按照60分為及格線，僅有7個城市及格，及格率僅為8.64%［4］。

(2)政府預算透明的法制體系不健全

繼2008年實施《政府信息公開條例》之后，財政部陸續(xù)制定頒布了《財政部政務公開規(guī)定》、《財政部機關(guān) (政府信息公開條例)實施暫行辦法》、《財政部關(guān)于進一步推動地方財政部門政務公開工作的意見》和《財政部關(guān)于進一步推動駐各地財政監(jiān)察專員辦事處政務公開工作的實施意見》。我國已初步形成了政府預算透明的制度規(guī)范。然而，這些制度規(guī)范還相當不健全、不完善，主要體現(xiàn)在:一是作為政府預算管理基本法律的《預算法》對政府預算透明未做出明確的規(guī)定，對預算公開只字不提，使普通公民、社會組織和權(quán)力機關(guān)對預算信息的知情權(quán)無從實現(xiàn)。二是現(xiàn)有制度規(guī)范所確定的應公開的政府預算信息內(nèi)容不夠完善，沒有明確規(guī)定公開的預算信息應包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障基金預算。三是現(xiàn)有的制度沒有規(guī)定政府預算透明的質(zhì)量要求，沒有對信息的完整性、真實準確性、及時性以及相關(guān)報告制度等提出明確而具體的質(zhì)量標準。四是沒有完整地規(guī)定政府預算信息公開的違規(guī)責任，導致制度沒有任何約束力。五是信息公開制度不符合委托—代理的要求。信息公開是委托—代理中的信息報告和公告的制度規(guī)則，受托者必須向委托者反映履行職責情況的信息，并規(guī)定對不公開信息和所公開的信息不符合要求的行為進行處罰，但現(xiàn)行的政府預算透明制度在法律性質(zhì)上只是政府部門如何進行信息公開的一個操作規(guī)程，雖具有自我約束性，但不是嚴格意義上代表公共意志對受托者 (政府)進行強制約束的法律制度。

(3)公開的政府預算信息質(zhì)量低

一是政府向權(quán)力機關(guān)提供的政府預算信息不完整。我國實行復合預算，政府預算由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障基金預算所組成，但到目前為止，政府還沒有提供完整的預算收支情況。以《2012年預算執(zhí)行情況與2013年預算草案報告》為例，政府向人民代表大會提供比較詳細的預算僅是公共財政預算，且僅提供的政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算的收支總額情況，還沒有提供社會保障基金預算收支情況。二是僅公布政府預算支出的功能分類而不公布經(jīng)濟分類。我國預算收支分類有功能分類和經(jīng)濟分類兩類，功能分類反映預算的錢用于哪些方面，經(jīng)濟分類則具體反映錢是如何花的，目前我國僅僅公布功能分類而不公布經(jīng)濟分類，無法反映支出的具體用途。三是沒有公布全部收入情況。財政部制定的《2013年政府收支分類科目》規(guī)定財政收入分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務收入和轉(zhuǎn)移性收入6類，這6類收入可以全面反映政府收入的來源和性質(zhì)。但到目前為止，政府向人大提供的預算報告還沒有提供貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入和社會保險基金收入情況。四是政府向公眾提供的政府預算信息十分有限。公眾是公共資源的終極所有者，所有政府預算信息應該且必須向社會公開，接受各方監(jiān)督。然而，我國目前公開的政府預算信息相當不完整。目前，只有省級以上財政部門有以財政部門名義出版的《財政年鑒》，且在其網(wǎng)站上可以查詢到年度預算及決算數(shù)據(jù)的信息，而省級以下財政部門大多沒有以財政部門名義出版的財政年鑒。

一是當前公開的信息比較粗略。以2010年財政部門公開的預算為例，我們可以看到的信息包含按類級科目編制的政府預算收支總表，按類、款兩級科目編制的收支預算表，以及對于這兩張報表中所含科目的解釋說明。根據(jù)我國2006年開始實施的新的收支分類體系，部分預算應該細化到項級科目，但目前僅有廣州市等少數(shù)地區(qū)公布到項級支出。二是政府預算收支科目不盡合理。雖然我國于2007年全面推進政府預算收支分類科目改革，改革后的科學性和細致性都有了較大改進，但是與發(fā)達國家科學合理的政府預算收支科目相比，現(xiàn)行的政府預算收支科目有待進一步細化、明確和完善。

(5)政府預算信息公開監(jiān)督機制不完善

根據(jù)委托—代理理論，受托者具有隱瞞履行職責信息的偏好和傾向，這就需要對委托者實施有效監(jiān)督以保證受托者忠實履行職責，財政信息正是其重要基礎(chǔ)和核心要素。然而，我國目前政府預算信息質(zhì)量及公開行為的監(jiān)督體系中，權(quán)力機關(guān)監(jiān)督力不強，公眾和社會中介機構(gòu)的監(jiān)督尚處于起步階段，現(xiàn)階段主要依賴于審計部門的審計監(jiān)督。遺憾的是，作為主要力量的審計監(jiān)督在我國具有較大的局限性:一是《審計法》第36條規(guī)定，“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”。從措辭來看，可以體現(xiàn)的是一種權(quán)力并非義務，也就是說，審計機關(guān)有權(quán)自行決定公開或者不公開。二是審計公開受到我國保密制度的限制。《審計法》第36條規(guī)定，“審計機關(guān)通報或者公布審計結(jié)果，應當依法保守國家秘密和被審計單位的商業(yè)秘密，遵守國務院的有關(guān)規(guī)定”。某些部門或單位正是以“國家機密”作為擋箭牌向?qū)徲嫴块T施壓，抵制信息公開。三是從行政隸屬上分析，審計部門隸屬于同級政府，經(jīng)費來源于政府，人事任免也要受到政府控制，這就使得政府審計監(jiān)督缺乏強制力和權(quán)威性，難以實現(xiàn)獨立審計［5］。

3.原因分析

我國政府預算透明度不高既有客觀原因，也有主觀原因。從客觀方面講，我國政府預算編制的歷史比較短，1949年才開始編制第一個政府預算，其透明度當然不能與已有幾百年發(fā)展歷史的、成熟的市場經(jīng)濟國家水平相比。從主觀方面講，原因有如下四點:一是思想觀念沒有轉(zhuǎn)變到位。受我國長期封閉政治文化的影響，多數(shù)官員對信息公開較為排斥且服務觀念不強，他們把自己手中掌握的信息作為一種特權(quán)，不愿公開相關(guān)信息。二是公眾參與意識薄弱。受我國長期處于封建社會的影響，大多數(shù)公民沒有參與政治決策的要求，認為政府如何花錢與自己無關(guān)，對政府預算透明的要求比較低。三是部門利益、地方利益和既得利益的影響。長期以來，我國政府預算分配中存在不合理、不公正、不公平的現(xiàn)象，一旦公開政府預算，就會受到公眾的批評，成為社會關(guān)注的焦點，影響部門利益、地方利益和各利益集團的利益。為了避免這類問題的發(fā)生，最好的辦法就是不公開，因而影響了政府預算透明度。四是技術(shù)手段的制約。沒有現(xiàn)代信息與通訊技術(shù)的支持，就無法實現(xiàn)政府預算透明。從目前的現(xiàn)狀看，雖然金財工程建設(shè)已經(jīng)取得較大的成績，但與實現(xiàn)政府透明的要求相比還有較大的差距，遠遠不能滿足政府預算透明的要求。

三、完善我國政府預算透明的對策

根據(jù)我國國情和政府預算透明實踐，應明確我國政府預算透明的目標。本文認為，其目標應是實現(xiàn)政府預算信息公開透明的制度化，確保政府預算所有收支、部門預算的所有內(nèi)容規(guī)范、全面、真實并及時向社會公開。

1.充分宣傳政府預算透明的重要意義

公開財政不僅要提供公共產(chǎn)品、滿足社會公共需要，同時還要信息公開、滿足公眾參與預算管理的要求。這就要求在公共財政的建設(shè)中，將政府預算信息公開、透明作為完善我國公共財政的重要內(nèi)容，以體現(xiàn)人民當家作主的社會主義民主政治的要求，體現(xiàn)公共財政的本質(zhì)要求。

2.大力推進政府預算透明法律法規(guī)建設(shè)

完善的法律法規(guī)體系是確保政府預算透明的制度保障。目前，要做好以下三個方面的工作:一是在《預算法》修訂工作中要專門對政府預算透明問題進行規(guī)范，明確財政信息以“公開為原則、不公開為例外”的原則;明確政府預算公開的主體、內(nèi)容及詳細程度，為政府預算透明提供法律支撐;明確政府相關(guān)部門有主動或依申請向公民提供預算信息的責任和義務，使預算透明貫穿預算編制、修改、審議和執(zhí)行的全過程;明確相關(guān)法律責任，不僅應該為確保預算透明設(shè)置具體的、可操作性的規(guī)定，同時應當對阻礙預算公開和透明的行為規(guī)定明確的法律責任，從而能使法律的規(guī)定得到真正落實。二是繼續(xù)修訂《保密法》。實現(xiàn)預算透明僅僅靠《預算法》修訂來完成是不現(xiàn)實的，相關(guān)法律法規(guī)的完善同樣重要。2010年10月1日，修訂后的新《保密法》開始實施。新《保密法》雖加強了政府信息保密的規(guī)定和措施，但對如何保證政府信息公開卻沒有做出任何實質(zhì)性的規(guī)定，因此，需要進一步修訂，特別要對國家秘密事項做出明確規(guī)定。至于政府預算信息，應規(guī)定凡是不涉及國家安全的，皆不應列為國家秘密，一律公開，避免出現(xiàn)制度沖突和矛盾，避免其成為預算透明的擋箭牌。三是提升《政府信息公開條例》的法律層次，使其成為經(jīng)權(quán)力機關(guān)批準的政府信息公開法。該法律應明確規(guī)定政府應當公開的政府信息的內(nèi)容、披露方式、范圍和步驟，并對其發(fā)布信息的真實性、完整性和及時性負責，完善問責機制，以提高政府預算透明度，推進包括政府信息在內(nèi)的政府預算信息公開。

3.提高政府預算透明的質(zhì)量

為了提高政府預算透明度的質(zhì)量，應采取如下相應措施:一是加快建立完整的預算體系，政府預算應包括公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算和社會保障基金預算在內(nèi)的所有預算，以反映政府預算的全部內(nèi)容。目前，要盡快完成社會保障基金預算的試編工作并盡快向社會公布。二是細化政府預算內(nèi)容，預算由目前的按類級科目報送細化為按項級、款級科目，項下按重點列示，政府預算支出科目分別按功能分類和經(jīng)濟分類進行報告，使公眾看得懂、算得清。

4.加強監(jiān)督，有效保證政府預算公開透明

良好的監(jiān)督機制有助于更好地促進政府預算透明，反過來，政府預算透明則能保證監(jiān)督的有效運行。目前，可做以下四個方面的工作:一是加強宣傳教育，提高公眾對政府預算的監(jiān)督意識。二是充分發(fā)揮各級人大的作用，賦予人大預算修正權(quán)，使人大參與政府預算的程度和水平得到實質(zhì)性的保障和提升，由目前的形式審查為主提升到實質(zhì)性審查為主。三是積極擴大公眾對政府預算的參與，發(fā)揮廣大人民群眾的智慧。四是加強審計部門的監(jiān)督作用，改變審計部門從屬于政府的現(xiàn)狀，提升審計部門的獨立性，將審計機關(guān)隸屬于人大，使其成為人大強有力的政府預算監(jiān)督主體，保證其獨立性和權(quán)威性。

5.推進金財工程建設(shè)以提供技術(shù)保障

提高政府預算透明度需要現(xiàn)代信息和技術(shù)手段的支持，目前，要進一步加強金財工程建設(shè)，以實現(xiàn)政府預算信息的準確、及時和全面，實現(xiàn)政府預算信息渠道暢通、信息資源共享。因此，加強金財工程建設(shè)對實現(xiàn)政府預算透明具有重要意義，其目標是使金財工程這個平臺實現(xiàn)政府預算數(shù)據(jù)即時可取、即時可見，達到政府預算信息“橫到邊、縱到底”的要求，使之成為政府預算透明的強有力的支撐。

6.加強政府信息公開文化建設(shè)

在政府官員層面的文化建設(shè)方面，一是構(gòu)建責任性文化，政府官員要認識到信息公開絕不是基于自己道德的一種恩賜，而是一種應盡的義務。二是建設(shè)服務性文化。政府官員要樹立現(xiàn)代服務理念，改變傳統(tǒng)壟斷信息的官本位觀念，把全心全意為人民服務的意識內(nèi)化為公務員的意識并付諸實踐，為民眾提供良好的信息服務。

7.引入公民參與機制

公民參與國家政治經(jīng)濟活動是現(xiàn)代稅收國家、公民社會的重要特征。預算的公開和透明不是目的，而是借此來約束國家的財政預算活動，真正做到取之于民、用之于民。為了保證公民參與，在預算公開時要考慮以下四點:一是建立政府預算公告制度。政府財政部門應將預算、決算及其他相關(guān)信息公正、及時和完整地公布在官方網(wǎng)站上，以便社會公眾查閱和監(jiān)督，以促進政府預算透明度的提高。二是在公布相關(guān)預算信息時要考慮到相當多的公眾對預算專業(yè)知識的缺乏，公布相關(guān)政府預算信息時要提供詳細的說明，便于公眾理解政府預算信息。三是建立公眾參與預算的渠道，通過聽證會或座談會的形式，對相關(guān)預算信息進行溝通，切實保障公民參與權(quán)的實現(xiàn)。四是加強輿論媒體的監(jiān)督作用。把預算信息傳遞給社會公眾只是政府預算透明的必要條件而非充分條件，只有充分發(fā)揮輿論媒體的作用，通過充分討論、各種觀點的交鋒，才能發(fā)現(xiàn)其中的問題，提高公眾參與政府預算的積極性，進而有助于提高政府預算透明度。

總之，進一步完善我國政府預算透明是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要多方努力才能提高我國政府預算透明度，才能真正保證廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

［1］本刊評論員.推進預算公開 打造陽光財政［Z］.中國財政，2011，(6):1-2.

［2］2012年財政透明度報告［N］.21世紀經(jīng)濟報道，2012-05-31.

［3］劉小兵.中國財政透明度報告［M］.上海:上海財經(jīng)大學出版社，2010.

［4］中國市級政府財政透明度研究課題組.中國市級政府財政透明度研究報告［R］.2012-05-30.

［5］王晟.我國財政信息公開的制度構(gòu)建研究［J］.財政與稅務，2011，(7):35-38.