關(guān) 偉，張小寧，黃鴻星

(中國(guó)人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

一、相關(guān)研究綜述

關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的研究，國(guó)外最早是從基本的消費(fèi)者保護(hù)問題逐漸延伸到金融領(lǐng)域的，對(duì)消費(fèi)者金融保護(hù)問題的關(guān)注是從20世紀(jì)60年代開始的，隨著信用消費(fèi)形式的普及和消費(fèi)者主權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，金融消費(fèi)者保護(hù)問題開始引起政府和學(xué)界的注意。Goodhart認(rèn)為設(shè)計(jì)一個(gè)國(guó)家的監(jiān)管體制必須基于金融監(jiān)管目標(biāo)來考慮［1］。Budnitz重點(diǎn)分析解決消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)糾紛的方法，包括仲裁手段和訴訟渠道［2］。相比仲裁，他認(rèn)為訴訟機(jī)制其實(shí)可以更好地解決金融消費(fèi)者保護(hù)問題，因?yàn)樵V訟機(jī)制更加正式。Briault認(rèn)為應(yīng)將金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管職能獨(dú)立出來，即成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)［3］。此外，金融監(jiān)管中強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者保護(hù)可以解決金融消費(fèi)糾紛中的信息不對(duì)稱難題，以信息不對(duì)稱為起點(diǎn)，以強(qiáng)化信息披露為手段，用監(jiān)管的方法制衡金融機(jī)構(gòu)。

與大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為的金融監(jiān)管是保護(hù)金融消費(fèi)者利益的最佳途徑看法不同，Benston崇尚市場(chǎng)化精神，強(qiáng)烈反對(duì)用行政手段干預(yù)市場(chǎng)，更不支持在金融市場(chǎng)中使用更多的監(jiān)管手段［4］。

進(jìn)入21世紀(jì)，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的研究已經(jīng)從理念上在監(jiān)管體系中建立消費(fèi)者保護(hù)的目標(biāo)逐漸延伸到對(duì)具體金融消費(fèi)者保護(hù)的舉措上。Hynes和Posner提出了通過強(qiáng)制性立法加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)［5］。這一階段對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的理論研究最著名的莫過“雙峰理論” (Twin Peaks)的提出，該理論認(rèn)為金融目標(biāo)是金融監(jiān)管的關(guān)鍵和起點(diǎn)，金融監(jiān)管不應(yīng)僅圍繞審慎監(jiān)管一個(gè)目標(biāo)，為了追求金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和市場(chǎng)穩(wěn)定，金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)應(yīng)該作為金融監(jiān)管的目標(biāo)來實(shí)施，而且應(yīng)該與審慎監(jiān)管同時(shí)進(jìn)行。

美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)，將金融消費(fèi)者保護(hù)問題的研究推向一個(gè)新階段。Lusardi和Tufano認(rèn)為實(shí)施金融消費(fèi)者保護(hù)的第一步是確認(rèn)金融消費(fèi)者的身份［6］。Tennyson認(rèn)為消費(fèi)者的非理性、金融市場(chǎng)的信息不對(duì)稱是需要在金融市場(chǎng)上對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)的主要原因［7］。當(dāng)然，Gail認(rèn)為金觸創(chuàng)新的快速發(fā)展使得金融消費(fèi)者面對(duì)大量的信息無所適從，這才是需要監(jiān)管當(dāng)局提供金融消費(fèi)者保護(hù)的主要原因［8］。Carlin和 Gesvais與Inderst和Ottaviani為了證明金融消費(fèi)者保護(hù)的必要性，以金融中介為主體用數(shù)學(xué)模型進(jìn)行推導(dǎo)論證，認(rèn)為由于絕大多數(shù)金融商品的生產(chǎn)和銷售是分離的，而大多數(shù)金融消費(fèi)糾紛都來自于銷售過程，現(xiàn)有的金融中介機(jī)構(gòu)對(duì)銷售人員的激勵(lì)措施過于激進(jìn)，使得銷售人員以謀取利益為目的欺騙消費(fèi)者，從而導(dǎo)致消費(fèi)者利益受到侵害。因此，監(jiān)管部門應(yīng)該從改革金融中介的薪酬激勵(lì)制度著手保護(hù)金融消費(fèi)者［9-10］。

經(jīng)過次貸危機(jī)之后，絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為有必要設(shè)立獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來承擔(dān)金融消費(fèi)者保護(hù)的責(zé)任。當(dāng)然對(duì)這一觀點(diǎn)也有反對(duì)的聲音，Tennyson與Calvet等認(rèn)為對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)僅需強(qiáng)化和整合即可，單獨(dú)設(shè)置可能會(huì)引發(fā)部門利益的沖突并增加納稅人的成本。此外，將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)權(quán)限集中到一個(gè)新成立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，從政治角度看可能會(huì)造成利益上的糾紛，孤立新成立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，最終反而損害消費(fèi)者利益［7-11］。

我國(guó)理論界對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)問題的關(guān)注相對(duì)滯后，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)該問題的研究主要集中于美國(guó)次貸危機(jī)發(fā)生后，以美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)體制改革為契機(jī)，而且國(guó)內(nèi)大部分文獻(xiàn)主要以借鑒英、美、日、韓和澳等國(guó)家金融消費(fèi)者保護(hù)的歷史和現(xiàn)狀為研究對(duì)象，結(jié)合金融危機(jī)的發(fā)生得出國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)。

關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)制度建設(shè)的理論分析方面，胡懷邦基于我國(guó)金融領(lǐng)域從分業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的背景，提出審慎監(jiān)管對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的負(fù)面影響［12］。朱曉磊和姚佳從經(jīng)濟(jì)法學(xué)的角度認(rèn)為，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的重要性在于可以平衡消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的利益關(guān)系［13］。李明奎認(rèn)為次貸危機(jī)前的美國(guó)金融監(jiān)管體系存在監(jiān)管真空，金融機(jī)構(gòu)利用這些規(guī)則的漏洞，以逐利為目的將金融商品賣給不合格的消費(fèi)者，這是導(dǎo)致金融危機(jī)的重要因素［14］。巴曙松分析了美國(guó)、英國(guó)、新加坡和中國(guó)香港地區(qū)保護(hù)金融消費(fèi)者的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為各國(guó) (地區(qū))監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)金融商品售前、售中和售后的信息披露，完善消費(fèi)者民事賠償途徑。通過完善法律救濟(jì)措施賦予即使在金融交易結(jié)束后仍然保留金融機(jī)構(gòu)的追償權(quán)，同時(shí)加大對(duì)金融消費(fèi)者的補(bǔ)償力度，加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者投訴金融機(jī)構(gòu)信息的公開披露，要求金融機(jī)構(gòu)披露投訴處理的進(jìn)展情況，以此懲戒金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為。監(jiān)管當(dāng)局通過媒體對(duì)一些欺詐案件公開披露對(duì)消費(fèi)者予以提示［15］。羅傳鈺專門探討了金融消費(fèi)者和金融投資者之間的關(guān)系，認(rèn)為絕大多數(shù)金融領(lǐng)域的投資者都可以納入金融消費(fèi)者范疇。未來，無論是銀行、保險(xiǎn)還是證券市場(chǎng)，都應(yīng)當(dāng)突出金融消費(fèi)者保護(hù)，將保護(hù)金融消費(fèi)者提升到金融市場(chǎng)的監(jiān)管層面，從而有利于保護(hù)金融消費(fèi)者利益，維持金融消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的信心，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，金融機(jī)構(gòu)可以獲得更大的利益，提升金融業(yè)整體實(shí)力［16］。

二、我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)存在的主要問題

我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管制度建立時(shí)間短，但金融消費(fèi)者保護(hù)問題的緊迫性卻已經(jīng)凸顯，因此有很多現(xiàn)實(shí)的問題需要解決。

1.“混業(yè)商品”的出現(xiàn)使保護(hù)真空和保護(hù)重疊同時(shí)并存

我國(guó)現(xiàn)行金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管屬于典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和證券公司分別按照各自所屬監(jiān)管部門的要求來銷售金融產(chǎn)品、提供金融服務(wù)，隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，銀行、保險(xiǎn)和證券領(lǐng)域的產(chǎn)品及服務(wù)不再有明顯的界限，這導(dǎo)致當(dāng)前的銀行、保險(xiǎn)和證券業(yè)務(wù)不斷交叉創(chuàng)新，綜合化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)日益明顯，兼具銀行、保險(xiǎn)和證券屬性的金融“混業(yè)商品”(Hybrid Product)不斷問世，并且逐漸成為市場(chǎng)主流。在此情形下，“混業(yè)商品”與相對(duì)于單一功能的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)之間就不可避免地存在保護(hù)真空 (Protect Gap)的情形。如新型的金融衍生品到底應(yīng)該由投資者保護(hù)局、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局還是銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局來受理?目前都沒有明確，以至于真正出現(xiàn)糾紛時(shí)，如何解決成為問題。

從市場(chǎng)監(jiān)管過渡到產(chǎn)品監(jiān)管的過程中，消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)希望從源頭制止對(duì)消費(fèi)者可能的風(fēng)險(xiǎn)，在產(chǎn)品研發(fā)和銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，這就可能導(dǎo)致所發(fā)布的保護(hù)規(guī)定出現(xiàn)沖突，相同性質(zhì)、相同類型的產(chǎn)品，在不同的金融行業(yè)內(nèi)適用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)卻寬嚴(yán)不一的結(jié)果。而金融機(jī)構(gòu)則發(fā)現(xiàn)自己必須接受不同監(jiān)管者的重復(fù)監(jiān)管，即消費(fèi)者保護(hù)重疊 (Protection Overlap)，從而加大金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新壓力。多頭保護(hù)監(jiān)管的存在使得沒有一家保護(hù)機(jī)構(gòu)得到足夠的權(quán)限對(duì)最終產(chǎn)品負(fù)責(zé)，而最佳的保護(hù)時(shí)機(jī)往往因?yàn)闄C(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)和等待批準(zhǔn)而稍縱即逝。監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要承擔(dān)促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的使命，金融機(jī)構(gòu)的盈利往往是以金融消費(fèi)者的利益受損為代價(jià)，金融業(yè)與金融消費(fèi)者長(zhǎng)期具有合作共生性，但是就短期而言，利益沖突在所難免。監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于眼前利益有可能更傾向于保護(hù)行業(yè)利益，降低消費(fèi)者保護(hù)程度，以犧牲金融消費(fèi)者的利益換取金融行業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，分立的消費(fèi)者保護(hù)架構(gòu)也可能會(huì)帶來更有效率和市場(chǎng)負(fù)擔(dān)更輕的結(jié)果，因?yàn)椴煌南M(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)之間會(huì)展開監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)。

2.分業(yè)監(jiān)管可能導(dǎo)致“監(jiān)管競(jìng)次”和“監(jiān)管套利”

我國(guó)金融行業(yè)的分業(yè)監(jiān)管體制，決定目前的消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管由“一行三會(huì)”分別進(jìn)行。這種監(jiān)管體制，可能會(huì)導(dǎo)致各個(gè)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)基于自身行業(yè)利益產(chǎn)生“地盤之爭(zhēng)”(Turf War)。按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，社會(huì)公共政策的形成并不一定是基于“公共利益”而制定的，現(xiàn)實(shí)中往往是不同領(lǐng)域的利益集團(tuán)爭(zhēng)奪和平衡的結(jié)果。監(jiān)管機(jī)構(gòu)自然屬于公共利益部門，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)之間往往存在利益輸送，并且消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管往往需要與受監(jiān)管對(duì)象——金融機(jī)構(gòu)的配合才能有效實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)目的，因此監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行往往受到相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)的影響。消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)在確認(rèn)監(jiān)管范圍和監(jiān)管對(duì)象時(shí)往往盡可能傾向于維護(hù)自己的勢(shì)力范圍，拒絕其他金融部門的介入，甚至有傾向去侵占其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源，這是一種監(jiān)管制度的可怕結(jié)果。這種在監(jiān)管領(lǐng)域的“地盤之爭(zhēng)”(Turf War)最終會(huì)導(dǎo)致“監(jiān)管競(jìng)次”現(xiàn)象 (Race To The Bottom)［17］，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了取悅本部門利益集團(tuán)、吸引潛在監(jiān)管對(duì)象或擴(kuò)大監(jiān)管勢(shì)力范圍，競(jìng)相降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以致降低了整體監(jiān)管水平，損害了消費(fèi)者和社會(huì)公共利益。一般來說，在監(jiān)管體系中，同一個(gè)層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)越多，監(jiān)管結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，競(jìng)次風(fēng)險(xiǎn)就越大。

金融消費(fèi)者分業(yè)保護(hù)監(jiān)管的另外一個(gè)可能的風(fēng)險(xiǎn)是“監(jiān)管套利”(Regulatory Arbitrage)。雖然我國(guó)目前是分業(yè)監(jiān)管的格局，但是市場(chǎng)已經(jīng)露出了混業(yè)的端倪，金融市場(chǎng)中很多金融商品已經(jīng)開始跨行業(yè)生產(chǎn)和銷售，而對(duì)于跨行業(yè)的“混業(yè)商品”出現(xiàn)消費(fèi)者糾紛，一方面會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)投訴無所適從;另一方面可能會(huì)導(dǎo)致多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)交叉處理。而各個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的保護(hù)規(guī)則、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)甚至執(zhí)行手段、措施都可能具有各自的特色，從而最終迫使金融機(jī)構(gòu)改變金融商品的性質(zhì)，將自身置于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)最寬松和監(jiān)管手段最溫和的監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄范圍，以逃避可能的處罰。這一點(diǎn)在美國(guó)曾經(jīng)體現(xiàn)得非常明顯，2007年底美國(guó)金融服務(wù)圓桌組織 (Financial Services Roundtable)發(fā)表題為《提高美國(guó)金融競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)圖》的報(bào)告指出，“美國(guó)的金融監(jiān)管在金融危機(jī)中已經(jīng)暴露出明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷，眾多監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的監(jiān)管目標(biāo)不同，但是對(duì)于監(jiān)管對(duì)象卻出現(xiàn)‘混同’，聯(lián)邦政府和各州的監(jiān)管者對(duì)同一監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管產(chǎn)生沖突，最終導(dǎo)致監(jiān)管套利的發(fā)生。而一旦沖突發(fā)生，基于更高‘利益協(xié)調(diào)’就會(huì)導(dǎo)致相關(guān)政策延緩，最終使得美國(guó)金融市場(chǎng)出現(xiàn)問題”［18］。

3.消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制可能誘發(fā)積弊

多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散行使金融消費(fèi)者保護(hù)權(quán)力的做法會(huì)因缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)平臺(tái)而產(chǎn)生積弊，這種問題在目前我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)體制下也有可能發(fā)生。

《中國(guó)人民銀行法》第九條、第三十五條和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第六條都預(yù)見性地提出要建立金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，條文規(guī)定:“銀監(jiān)會(huì)和人民銀行應(yīng)當(dāng)在相互之間及同其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立監(jiān)管信息共享機(jī)制”，或者“國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制”。但是，到底由誰牽頭，何時(shí)建立起真正的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，迄今為止沒有說法，特別是金融消費(fèi)者保護(hù)問題涉及范圍更廣，如果金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制還像原來那樣由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，只是在政策層面，不建立法定機(jī)制，那么金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管協(xié)調(diào)問題就成為空談。

當(dāng)前，“一行三會(huì)”各自組建了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門，這是一種較典型的多頭監(jiān)管形式。各國(guó)監(jiān)管部門職責(zé)都嚴(yán)格限定在現(xiàn)有的法定職責(zé)范圍之內(nèi)，雖然各個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)局職能定位明確，但是仍存在彼此之間錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，導(dǎo)致問題之間的重疊、繁復(fù)甚至是互相矛盾，金融機(jī)構(gòu)謹(jǐn)小慎微，制約金融創(chuàng)新，使得消費(fèi)者面對(duì)利益侵害無所適從。此外，很多金融商品都屬于交叉金融，而綜合性金融集團(tuán)是跨市場(chǎng)和跨行業(yè)存在的。因此，分業(yè)監(jiān)管在體制上必然存在難以協(xié)調(diào)與配合等固有缺陷。如何加強(qiáng)各個(gè)監(jiān)管部門之間職能和工作的協(xié)調(diào)，處理混業(yè)趨勢(shì)下綜合性金融商品與服務(wù)涉及的金融消費(fèi)者保護(hù)問題，確保金融行業(yè)間規(guī)則的一致性，既不要重復(fù)監(jiān)管，阻礙金融創(chuàng)新，也不要出現(xiàn)監(jiān)管真空損害消費(fèi)者利益是目前金融消費(fèi)者保護(hù)的關(guān)鍵問題。

4.法律的缺失使消費(fèi)者保護(hù)缺乏依據(jù)

我國(guó)金融業(yè)從計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)僅僅經(jīng)歷了三十幾年的時(shí)間，金融市場(chǎng)還有待完善和成熟。從立法理念上看，金融消費(fèi)者保護(hù)仍未上升到立法的高度。實(shí)際上在我國(guó)金融行業(yè)發(fā)展過程中，金融機(jī)構(gòu)更多地被貼上“國(guó)家”的標(biāo)簽，以往我國(guó)立法都是更注重對(duì)金融機(jī)構(gòu)利益的保護(hù)，經(jīng)常忽視對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。至今我國(guó)還沒有專門的金融消費(fèi)者保護(hù)立法，現(xiàn)有的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《合同法》中沒有金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的直接規(guī)定。與此間接相關(guān)的如《合同法》第三條規(guī)定“合同當(dāng)事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方”，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第九條規(guī)定“消費(fèi)者享有自主選擇商品或者服務(wù)的權(quán)利”，這些法律是針對(duì)一般消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)的金融消費(fèi)者保護(hù)適用性不強(qiáng)。金融領(lǐng)域中的一些立法對(duì)金融消費(fèi)者也有涉及，像我國(guó)《商業(yè)銀行法》第五條對(duì)消費(fèi)者公平選擇權(quán)做出規(guī)定“商業(yè)銀行與客戶的業(yè)務(wù)往來，應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、公平和誠(chéng)實(shí)信用的原則”，《商業(yè)銀行法》第六條在保障消費(fèi)者資產(chǎn)安全上做出規(guī)定“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)保障存款人的合法權(quán)益不受任何單位和個(gè)人的侵犯”，《商業(yè)銀行法》第二十九條在消費(fèi)者信息保護(hù)權(quán)方面做出規(guī)定“商業(yè)銀行辦理個(gè)人儲(chǔ)蓄存款業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵循為存款人保密的原則”，中國(guó)人民銀行2011年發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》，要求“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在收集個(gè)人金融信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、合理原則，不得收集與業(yè)務(wù)無關(guān)的信息或采取不正當(dāng)方式收集信息。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不得篡改、違法使用個(gè)人金融信息”，《商業(yè)銀行信息披露辦法》等部門規(guī)章一定程度上明確了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的問題，但由于部門規(guī)章政出多門，不僅存在著政策空白，而且已有的規(guī)則之間也有不一致、不協(xié)調(diào)的地方。由于在立法方面存在上述不足，實(shí)踐中也沒有形成對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的良好機(jī)制。而金融行業(yè)中的其他專業(yè)法律，像《證券法》、《保險(xiǎn)法》和《信托法》等也缺乏對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的明確規(guī)定，有的也僅僅是原則性和指導(dǎo)性的說明，基本沒有可操作性的規(guī)范。僅有的由行業(yè)協(xié)會(huì)頒布的自律規(guī)范，缺乏法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性，更不用說一個(gè)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律。

法律、法規(guī)的缺失一方面使得金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)即使“有名”也“無實(shí)”。最典型的就是中國(guó)人民銀行在消費(fèi)者保護(hù)試點(diǎn)期間處理消費(fèi)者投訴時(shí)的無奈。另一方面也使得消費(fèi)者面對(duì)侵害時(shí)“無處喊冤”。基于金融產(chǎn)品的復(fù)雜性和專業(yè)性，在金融消費(fèi)者遇到權(quán)益侵害問題時(shí)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)或工商行政部門往往力不從心。于是消費(fèi)者只能向金融機(jī)構(gòu)投訴，但金融機(jī)構(gòu)自身投訴渠道往往基于自身利益保護(hù)使得糾紛不了了之。法院基本上不受理專門的金融消費(fèi)者保護(hù)訴訟，即便受理，往往也是耗時(shí)耗力。而我國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)和保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等自律機(jī)構(gòu)雖然已經(jīng)成立多年，但是由于制度、機(jī)制和監(jiān)管等方面原因，行業(yè)協(xié)會(huì)的功能沒有得到很好發(fā)揮，在金融消費(fèi)者保護(hù)問題上的作為非常有限。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)是具有特殊利益金融機(jī)構(gòu)的集合體，與金融消費(fèi)者群體的利益存在天然的對(duì)抗，沒有充足的動(dòng)力涉足金融消費(fèi)者保護(hù)問題。最為重要的是，我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)多是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織下建立起來的，與監(jiān)管者具有天然的緊密聯(lián)系。顯然“一行三會(huì)”各自設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)為消費(fèi)者糾紛處理提供多種渠道，但是這種安排能在多大程度上真正解決金融消費(fèi)者權(quán)益問題還是未知數(shù)。此外，法律的缺失也帶來對(duì)于消費(fèi)者民事?lián)p害賠償責(zé)任規(guī)定模糊，消費(fèi)者求償權(quán)難以保證等問題。

5.信息披露問題是消費(fèi)者權(quán)益損害的關(guān)鍵

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融商品的信息披露程度明顯不足，不少金融機(jī)構(gòu)采取避重就輕的策略，即盡量多披露對(duì)銷售金融商品有益的信息，而盡量少披露或者不披露對(duì)金融商品銷售不利或會(huì)影響消費(fèi)者做出購(gòu)買決策的信息。金融機(jī)構(gòu)僅滿足于信息披露的法定要求，信息披露的不完整不能算是欺詐，以此逃避法律的規(guī)定，但是信息披露的不完整或者泛濫都會(huì)增加消費(fèi)者辨別、分析信息的困難。更有金融機(jī)構(gòu)利用欺詐性的信息披露和誤導(dǎo)消費(fèi)者或者從事具有利益沖突的營(yíng)銷。在保險(xiǎn)業(yè)，欺詐性銷售會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者的退保風(fēng)潮。①美國(guó)友邦保險(xiǎn)深圳分公司于2006年1月20日，接到梁秀霞等6位客戶以其購(gòu)買的《友邦守護(hù)神兩全保險(xiǎn)及重大疾病保險(xiǎn)》合同條款存在明顯欺詐內(nèi)容為由，要求全額退保。事情的起因源于2005年12月一名自稱買了友邦重大疾病保險(xiǎn)的人寫的一篇網(wǎng)絡(luò)文章，梁秀霞等6名投保人看到該文后，委托廣東廣和律師事務(wù)所律師馬輝向友邦保險(xiǎn)深圳分公司要求全額退保，并稱如果友邦不同意其請(qǐng)求，將提起集體訴訟。在銀行業(yè)，已經(jīng)出現(xiàn)消費(fèi)者向法院起訴銀行涉嫌欺詐的事件。

這種現(xiàn)象在結(jié)構(gòu)化金融商品的銷售和售后信息披露中表現(xiàn)得更為明顯。伴隨著新型金融市場(chǎng)(如資產(chǎn)證券化市場(chǎng)和信用衍生品市場(chǎng))的產(chǎn)生和發(fā)展，創(chuàng)新型金融商品正在變得越來越復(fù)雜，但相關(guān)商品的開發(fā)和銷售機(jī)構(gòu)卻沒能跟上這種變化，不能及時(shí)、充分、有效地向消費(fèi)者提供相應(yīng)信息。再加上對(duì)創(chuàng)新型金融商品信息披露的尺度標(biāo)準(zhǔn)難以把握，即使披露信息，消費(fèi)者也可能“誤判”。于是，有觀點(diǎn)認(rèn)為此類金融商品的購(gòu)買者應(yīng)該排除在“金融消費(fèi)者”之外，只要金融機(jī)構(gòu)披露充分的信息，沒有惡意欺詐和誤導(dǎo)行為，就應(yīng)該遵循“買者自負(fù)”的原則。我們深入剖析這種觀點(diǎn)就會(huì)發(fā)現(xiàn)還存在問題。復(fù)雜的金融創(chuàng)新產(chǎn)品 (例如金融衍生品)信息含量巨大，金融機(jī)構(gòu)雇傭?qū)I(yè)的金融工程團(tuán)隊(duì)，利用數(shù)學(xué)模型和金融假設(shè)，通過大型計(jì)算系統(tǒng)測(cè)算，金融機(jī)構(gòu)投入巨大的人力、物力成本。這種產(chǎn)品絕非一般消費(fèi)者或者投資者能夠完全理解的，如果將這類群體排除在外，那就相當(dāng)于以合法的借口認(rèn)可金融機(jī)構(gòu)開發(fā)復(fù)雜金融商品的先天優(yōu)勢(shì)，實(shí)際上是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)，而損害消費(fèi)者的利益。

6.消費(fèi)者金融知能整體水平較低，金融教育薄弱

金融知能，在西方金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域中英文表達(dá)為“Financial Literacy”，②一般教育學(xué)者將英文Literacy一詞也譯作素養(yǎng)。一些簡(jiǎn)明字典，包括 Webster New World Dictionary及Oxford Advanced Learner's Dictionary，對(duì)Literacy一詞的定義都是:ability to read and write。而在韋氏大辭典 (Webster New International Dictionary)中的定義則是:the quality or state of being literate.literate: (Webster):1.characterized by orpossessed of learning，2.verse dorimmersed in literature or creative writing，3.well executedor technically proficient.臺(tái)灣地區(qū)翻譯為“金融識(shí)能”，③Literacy一詞，若譯為“識(shí)能”，更能表現(xiàn)其含義。隨著社會(huì)的演變，個(gè)人為適應(yīng)社會(huì)生活所需具備的基本識(shí)能也有所不同，但我們可以將其概括為兩類。第一類為傳統(tǒng)的識(shí)能，即所謂conventional literacy，包括了讀、寫、算和辨識(shí)記號(hào)的基本能力。第二類為功能性的識(shí)能，即所謂functional literacy，意指?jìng)€(gè)人為經(jīng)營(yíng)家庭和社會(huì)生活及從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需的基本技能;也可以定義為一個(gè)群體為其成員能達(dá)到其自我設(shè)定的目標(biāo)而所需的基本能力。國(guó)內(nèi)有學(xué)者譯為金融素養(yǎng)，④素養(yǎng)原本的意思就是平素的修養(yǎng)?！掇o海》中對(duì)“素養(yǎng)”的解釋是:謂平日之修養(yǎng)也。《漢書·李尋傳》:馬不伏櫪，不可以趨道;士不素養(yǎng)，不可以重國(guó)。更有學(xué)者直接等同于金融教育 (Financial Education)。所謂金融知能，它的含義可以界定為兩層:客觀上的“知”即通曉金融常識(shí)，對(duì)金融法律法規(guī)了解，熟悉金融市場(chǎng)運(yùn)作，精通金融工具的使用;主觀上的“能”即能夠有意識(shí)地控制自己的行為準(zhǔn)則，駕馭自己的金融行為。具體來看，具備良好金融知能的公民在宏觀層面要對(duì)國(guó)家金融政策的實(shí)施做出有根據(jù)的公共選擇，應(yīng)該對(duì)金融體系的運(yùn)行情況有基本了解。從微觀層面具備良好金融知能的公民可以較好地管理個(gè)人資源和處理好基本的家庭金融決策，例如消費(fèi)和儲(chǔ)蓄決策、投資決策、融資決策和風(fēng)險(xiǎn)管理決策等。如果消費(fèi)者具有較高的金融知能水平，自然在金融消費(fèi)過程中受侵害的可能性就減小。

就我國(guó)而言，由于我國(guó)金融業(yè)相對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展時(shí)間短，我國(guó)民眾對(duì)金融市場(chǎng)以及金融商品的了解和判斷程度較低，自然金融知能水平較低。但是我國(guó)民眾對(duì)參與金融市場(chǎng)的熱情卻高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，出現(xiàn)了長(zhǎng)時(shí)間的“全民皆股民”現(xiàn)象。一方面，我國(guó)金融市場(chǎng)上的金融消費(fèi)商品種類繁多，消費(fèi)者選擇余地越來越大，金融消費(fèi)意識(shí)提升較快;另一方面，我國(guó)金融消費(fèi)者的金融知能水平卻較為落后，這種有悖常理的金融發(fā)展方式，必然會(huì)產(chǎn)生負(fù)面后果，也是導(dǎo)致金融消費(fèi)者利益受損的主要原因。更可怕的是，當(dāng)金融消費(fèi)者權(quán)利受到侵害后，缺少自我保護(hù)意識(shí)，找不到司法救濟(jì)的渠道，甚至都不尋求外部幫助，這都說明我國(guó)金融消費(fèi)者缺少足夠有效的金融教育。因此，提高金融消費(fèi)者的知能水平，普及和加強(qiáng)對(duì)公眾消費(fèi)者的金融教育勢(shì)在必行。

我國(guó)的金融教育前期更多的是基于金融宣傳角度進(jìn)行的，如由中國(guó)人民銀行2007年出版的普及性讀物《金融知識(shí)國(guó)民讀本》，2012年中國(guó)人民銀行重慶市分行也發(fā)布了《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)知識(shí)宣傳手冊(cè)》，從公眾的角度讓消費(fèi)者了解金融常識(shí)，更重要的是了解金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)推動(dòng)金融消費(fèi)者保護(hù)產(chǎn)生了積極作用。金融機(jī)構(gòu)每年也集中開展“金融消費(fèi)者宣傳月活動(dòng)”，巡回進(jìn)行金融知識(shí)展覽，大型金融知識(shí)講座等，但是這些做法并沒有真正建立起我國(guó)的金融消費(fèi)者教育體系。

實(shí)際上，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)督導(dǎo)下，金融機(jī)構(gòu)的集中宣傳活動(dòng)具有明顯的功利性目的，能夠把金融知識(shí)宣傳教育作為長(zhǎng)期工作來做的金融機(jī)構(gòu)幾乎沒有。宣傳形式也流于表面，大多以掛橫幅、做標(biāo)語、發(fā)傳單、建網(wǎng)站和上街咨詢等方式宣傳金融知識(shí)，這種灌輸式教育方法，效果自然會(huì)大打折扣。相應(yīng)的金融教育效果如何也沒有反饋機(jī)制，更多的是以報(bào)告的形式證明金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)做了什么，做的效果無法評(píng)估。金融教育的重要意義似乎也沒有得到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的充分重視，新成立的四家金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)雖然都設(shè)定了金融消費(fèi)者保護(hù)中的金融教育目標(biāo)，但是如何實(shí)施，具體由誰負(fù)責(zé)，都沒有配套的方案。況且金融教育本身就具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，僅靠一朝一夕的宣傳是無法解決本質(zhì)問題的。因此，我國(guó)目前缺少對(duì)金融公眾教育的整體規(guī)劃。

三、監(jiān)管視角的優(yōu)化建議

針對(duì)上述提到的六個(gè)方面問題，為優(yōu)化我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，應(yīng)主要注重以下方面:

1.將金融消費(fèi)者保護(hù)納入監(jiān)管目標(biāo)體系

政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須將金融消費(fèi)者保護(hù)問題納入其監(jiān)管目標(biāo)的范疇。必須在監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)上確認(rèn)消費(fèi)者保護(hù)原則，要將原有的以經(jīng)營(yíng)者為本位，以金融效率為目標(biāo)的審慎監(jiān)管理念，轉(zhuǎn)變成以消費(fèi)者為本位，以金融安全為目標(biāo)的監(jiān)管理念。

2.建立和完善金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系

一方面，設(shè)立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)法律，我國(guó)目前應(yīng)盡快構(gòu)建和完善金融消費(fèi)者保護(hù)法律、法規(guī)。盡快制定專門金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法，《中華人民共和國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)法》 (暫定)是一種選擇。但制定專門法規(guī)時(shí)要注意兩點(diǎn):一是金融消費(fèi)者保護(hù)工作涉及到中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、工商管理部門和其他社會(huì)組織以及行業(yè)協(xié)會(huì)等，涉及部門多，涉及面廣，協(xié)調(diào)難度大。二是我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)工作目前處于起步階段，缺少立法素材和經(jīng)驗(yàn)，若直接上升到法律層次，就需要參照國(guó)外成熟的相關(guān)法規(guī)并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況。如果不專門立法，也可以在現(xiàn)有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》開設(shè)專門一章對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益作出規(guī)定，至少明確界定金融消費(fèi)者保護(hù)適用范圍，列明金融消費(fèi)者權(quán)益也是一種過渡的選擇。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，進(jìn)行專門立法是必要的也是必然的。

另一方面，引入集團(tuán)訴訟，加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)。集團(tuán)訴訟的優(yōu)勢(shì)在于“一人訴訟，惠及大家”，即面對(duì)類似利益受到侵害而產(chǎn)生損失的未起訴消費(fèi)者也可通過集團(tuán)訴訟獲得賠償權(quán)利，在訴訟人數(shù)的不確定和“搭便車效應(yīng)”使得普通消費(fèi)者成本降低的前提下，維權(quán)積極性提高，同時(shí)該制度所設(shè)定的違法成本極高，金融機(jī)構(gòu)違法意愿和沖動(dòng)自然獲得有效遏制，所以能極大地降低金融機(jī)構(gòu)因利益驅(qū)動(dòng)而產(chǎn)生的違法行為。此外，集團(tuán)訴訟制度可以推動(dòng)市場(chǎng)誠(chéng)信機(jī)制和信息披露制度的完善。在集團(tuán)訴訟制度條件下，不成熟金融市場(chǎng)上常見的財(cái)務(wù)造假、虛假陳述、信息披露不充分、關(guān)聯(lián)交易和銷售誤導(dǎo)等問題會(huì)遭到集團(tuán)消費(fèi)者和集團(tuán)訴訟律師的監(jiān)督，一旦訴訟成功，金融機(jī)構(gòu)便會(huì)付出巨大的經(jīng)濟(jì)和法律代價(jià)，如安然事件就是典型的案例證明。

3.逐步完善多元化金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制

從國(guó)外發(fā)展實(shí)際來看，一般來說，金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的參與方包括:金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和法院系統(tǒng)。我國(guó)現(xiàn)行《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十四條提供了5種消費(fèi)者糾紛的解決方法:與經(jīng)營(yíng)者協(xié)商和解、由消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解、向主管行政部門申訴、申請(qǐng)仲裁和提起訴訟。這5種做法同樣可以用于金融消費(fèi)糾紛的解決。但是考慮到金融消費(fèi)糾紛與一般商業(yè)糾紛的差別，其中涉及專業(yè)性、技術(shù)性知識(shí)，本文建議應(yīng)該遵循一定的先后次序來解決糾紛問題。對(duì)金融消費(fèi)者糾紛的解決，遵循先協(xié)商，后調(diào)解再訴訟，和先內(nèi)部后外部的糾紛解決次序。當(dāng)然作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)則有義務(wù)為消費(fèi)者提供多元化糾紛解決機(jī)制。

4.盡快建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，比較可行的做法是充分發(fā)揮中國(guó)人民銀行的金融協(xié)調(diào)職能，在金融消費(fèi)者保護(hù)局下設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)協(xié)調(diào)辦公室，專司有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)問題的協(xié)調(diào)工作，其地位超然，人員構(gòu)成從“一行三會(huì)”選聘，協(xié)調(diào)辦公室必須是常設(shè)機(jī)構(gòu)。對(duì)于事關(guān)全局的金融消費(fèi)者保護(hù)問題，比如政策、法律的制定，在相關(guān)部門制定后，由其負(fù)責(zé)最終審定提交;對(duì)于跨市場(chǎng)的金融商品標(biāo)準(zhǔn)的審定和群體性消費(fèi)者投訴爭(zhēng)議，由其協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)進(jìn)行國(guó)際金融消費(fèi)者保護(hù)問題的交流;對(duì)于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的具體情況，由其進(jìn)行匯總、公布;對(duì)于各個(gè)金融領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)違反消費(fèi)者保護(hù)的信息，建立數(shù)據(jù)庫進(jìn)行信息共享;對(duì)于金融消費(fèi)者教育工作，由其負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)安排。最終，建立完善的部門交流平臺(tái)，信息共享平臺(tái)。以交叉業(yè)務(wù)為契機(jī)，形成金融消費(fèi)者保護(hù)的合力。

5.以信息為核心，推動(dòng)金融消費(fèi)者保護(hù)

信息不對(duì)稱是金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害的主要誘因，信息獲知權(quán)是金融消費(fèi)者的基本權(quán)利，讓消費(fèi)者在金融交易時(shí)獲得充分有用的信息是金融消費(fèi)者保護(hù)的核心內(nèi)容。金融消費(fèi)者只有掌握充分的信息，才能在正確的時(shí)間、正確的金融機(jī)構(gòu)選擇正確的金融商品。要堅(jiān)持金融機(jī)構(gòu)在金融交易中貫徹信息披露原則，推動(dòng)建立第三方金融商品和服務(wù)評(píng)價(jià)體系，以及加強(qiáng)信息披露監(jiān)管，建立金融機(jī)構(gòu)信用信息庫。

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