朱文蔚

生態(tài)安全視角下湘南地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題研究

朱文蔚

通過對湘南地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然當前很多縣市在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中生態(tài)環(huán)保意識已逐漸加強，也非常重視產(chǎn)業(yè)的選擇，但是通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與生態(tài)安全之間的矛盾依然突出，各縣市之間對項目的爭奪增加了生態(tài)環(huán)境治理的難度與成本，且過度依賴資源稟賦型引資也令生態(tài)環(huán)境堪憂。要解決這些問題，相關(guān)部門在制定承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策時應(yīng)考慮縣域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，從宏觀的角度進行統(tǒng)一規(guī)劃與布局，并建立與完善生態(tài)補償機制。

生態(tài)安全；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；湘南地區(qū)

一、生態(tài)安全視角下湘南地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要舉措

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各縣市為促進本地經(jīng)濟的快速發(fā)展，都能立足自身實際，充分發(fā)揮各地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，深入挖掘與利用本地區(qū)的各種資源稟賦優(yōu)勢，著力打造符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策的特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)整與制定了許多關(guān)于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、保護生態(tài)安全與發(fā)展本地經(jīng)濟的一系列重要舉措。

（一）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策與措施凸顯生態(tài)環(huán)保意識

各縣市對以往項目評估不重視的做法已明顯轉(zhuǎn)變，環(huán)保意識日益強化，都已明確規(guī)定引進的項目必須符合產(chǎn)業(yè)政策，不再引進不符合產(chǎn)業(yè)政策的項目。如祁陽縣對于涉“污”、涉“廢”、涉“化工”類企業(yè)的引入已非常謹慎，2013年甚至拒絕了一家能給該縣財政帶來上億元稅收的陶瓷企業(yè)；郴州桂陽縣在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中不跟風，有“三不招”：大污染企業(yè)不招；造紙、電鍍、印染和采礦類企業(yè)不招；無環(huán)評的企業(yè)不招。汝城縣則站在“生態(tài)立縣、生態(tài)強縣、生態(tài)興縣”的高度，為確保“天更藍、山更綠、水更清”制定了《汝城縣國家級生態(tài)縣建設(shè)總體規(guī)劃》、《汝城縣2012—2014年生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》、《汝城縣自然保護區(qū)》等系列生態(tài)環(huán)保規(guī)劃與政策法規(guī)；永興縣不再走“先污染、后治理”的老路，在引進企業(yè)時重視環(huán)保問題。同時，各縣市已著手對原有的污染性企業(yè)開展整頓與治理，力爭杜絕新的污染源，減少舊的污染源。如近幾年祁陽縣關(guān)閉了6家稀土采掘企業(yè)，淘汰了10多個造紙廠；郴州桂陽縣對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的生態(tài)環(huán)保問題非常重視，入園前有門檻，企業(yè)在施工與建設(shè)過程中，有監(jiān)理員監(jiān)督有可能產(chǎn)生污染的重大企業(yè)，并建立起應(yīng)急處理機制。永興縣是冶煉大縣，金屬冶煉占規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值的80%以上，是縣財政收入的主要來源，但該縣也出臺了相關(guān)政策對現(xiàn)有的金屬冶煉企業(yè)進行大規(guī)模淘汰與整治，要求冶煉企業(yè)必須進駐規(guī)劃好的工業(yè)園區(qū)，且大規(guī)模地減少冶煉企業(yè)數(shù)目，力爭5年時間內(nèi)將百余家冶煉企業(yè)減少到28家。這些舉措凸顯了環(huán)保意識的增強。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承載平臺建設(shè)與生態(tài)安全保護并重

各縣市都將園區(qū)建設(shè)當做承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和項目集聚的重要平臺來建設(shè)，非常重視園區(qū)的規(guī)劃與布局，以保護生態(tài)安全。

一是各縣市園區(qū)規(guī)劃建設(shè)基于生態(tài)安全前提下凸顯“布局合理、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的特征，普遍建設(shè)成了一區(qū)多園。如祁陽縣形成了以新區(qū)為核心，黎家坪建材工業(yè)園、浯溪冶化工業(yè)園、白水科技工業(yè)園為羽翼的“一區(qū)三園”大園區(qū)格局；東安縣則將工業(yè)園分為三大功能區(qū)，即農(nóng)副產(chǎn)品加工區(qū)、電子機械工業(yè)區(qū)、商貿(mào)居住綜合區(qū)；桂陽縣則建設(shè)成了以縣工業(yè)園為中心，以長富、共和、寶山、芙蓉、燕山、舂陵等6個項目區(qū)和有色金屬冶煉項目區(qū)為支撐的“一園七區(qū)”46平方公里大工業(yè)園區(qū)；永興縣則將國家循環(huán)經(jīng)濟示范園定為精深加工園區(qū)，將柏林、塘門口2個工業(yè)小區(qū)設(shè)為冶煉原料和初產(chǎn)品交易、檢測服務(wù)平臺區(qū)，將太和、洞口、黃泥建成金屬回收冶煉中心區(qū)，樟樹、金龜為冶煉產(chǎn)業(yè)發(fā)展儲備區(qū)，油市、高亭分別為再生紙項目區(qū)、煙花鞭炮項目區(qū)，并在湘陰渡高速出口附近新建承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與物流區(qū)，目前，全縣“一園十區(qū)”開發(fā)總面積達16.4平方公里；汝城縣則根據(jù)《汝城縣2012—2020年工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出了“一園三區(qū)”的戰(zhàn)略發(fā)展思路。園區(qū)的科學規(guī)劃與合理布局，一方面有利于產(chǎn)業(yè)的集聚，節(jié)約工業(yè)用地，另一方面也有利于污染物的集中處理，降低治理成本。

二是重視園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造有利條件。各縣市都將“工業(yè)強縣”作為發(fā)展與振興縣域經(jīng)濟的指導思想。一是加大園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，不斷完善園區(qū)功能。二是多舉措加快標準廠房建設(shè)。據(jù)調(diào)查，各園區(qū)為吸引客商入駐，將建設(shè)標準廠房作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要突破口來抓。最初采取的是由政府主導投入資金建設(shè)標準廠房，至今出現(xiàn)了民間資本甚至客商資本積極參入廠房建設(shè)，這一現(xiàn)象在郴州尤為突出。目前標準廠房建設(shè)已成為郴州建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)最成功的經(jīng)驗之一。

（三）招商引資方式多樣化與產(chǎn)業(yè)選擇并重

當前各縣市招商方式不斷創(chuàng)新，在傳統(tǒng)的“請進來”和“走出去”招商方式的基礎(chǔ)上，又衍生出了專業(yè)隊伍點對點招商、委托代理招商、以“鄉(xiāng)”招商、以“商”招商、節(jié)會招商、駐點招商、網(wǎng)上招商等多種招商方式，且成效明顯。如2012年4月，永興縣參加湖南郴州（深圳）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專題招商推介會，8月份在中山成功舉辦了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推介會，兩次推介會共邀請客商430余人，現(xiàn)場簽約10個項目，簽約金額25.07億元。2013年4月，永興縣又在廣州舉辦了“2013年湖南永興（廣州）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移招商推介會”，成功簽約20個項目，簽約總金額達193.8億元，創(chuàng)該縣招商引資歷史之最。①以上數(shù)據(jù)根據(jù)2013年8月24日調(diào)研組在永興縣政府召開的座談會材料整理得到。

伴隨招商方式的不斷創(chuàng)新，很多縣市招商目標也發(fā)生了明顯變化，由大招商轉(zhuǎn)變?yōu)檎写笊?，普遍認為招大商能帶動上下游產(chǎn)業(yè)形成集聚，收獲的是“引進一個、拉來一串、帶動一批、興起一片”的聯(lián)動效應(yīng)。同時，對于客商開始關(guān)注其資金規(guī)模，是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策，是否會危及當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。桂陽縣已嚴格按照“三不選”原則引進項目：不選明令禁止的項目，不選環(huán)境污染嚴重的項目，不選資源浪費大且工藝落后、附加值不高的項目。祁陽縣對高污染、高能耗、高排放的企業(yè)堅決說“不”。從走訪了解的情況來看，各縣市已開始有選擇地承接沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，注重吸收既能大量創(chuàng)造就業(yè)機會，給當?shù)貛砜捎^的財政收入，又不會對自然環(huán)境帶來嚴重影響的企業(yè)。

二、生態(tài)安全視角下湘南地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要問題

（一）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生態(tài)安全之間矛盾依然突出

經(jīng)濟的發(fā)展必須以產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為支撐，而區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往與該區(qū)域的資源要素稟賦密切相關(guān)。充分利用區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢來發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟在湘南地區(qū)乃至整個世界都是一種普遍的經(jīng)濟現(xiàn)象。郴州市永興縣已有三百多年的冶煉史，金屬冶煉一直是該縣的支柱產(chǎn)業(yè)，該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占該縣規(guī)模工業(yè)總值80%以上。永州市東安縣礦產(chǎn)資源豐富，依托本地錳冶煉的傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)目占工業(yè)企業(yè)50%以上，冶煉是該縣的經(jīng)濟支柱，涉礦收入占該縣稅收總額一半以上。郴州市汝城縣水電資源豐富，是湖南小水電裝機容量最大的縣，同時也是有名的“有色金屬之鄉(xiāng)”，該縣正致力于發(fā)展金屬冶煉及深加工等產(chǎn)業(yè)，而該縣位于東江水源的旁側(cè)，金屬冶煉必將影響東江水庫的水質(zhì)，進而會影響整個湘江流域水質(zhì)環(huán)境。上述縣區(qū)金屬冶煉、金屬加工及采礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展嚴重威脅了生態(tài)安全。如流經(jīng)東安縣的河水被錳礦嚴重污染，永興縣環(huán)保承載能力也已達到極限。

（二）縣市之間對項目的爭奪增加了生態(tài)環(huán)境治理的難度與成本

爭奪項目已成為當前縣域經(jīng)濟發(fā)展的一種常態(tài)，各縣區(qū)為了促進本地經(jīng)濟發(fā)展，拓寬財政收入來源，以稅收返還、低稅率、建標準廠房、甚至零地價等多種方式相互競爭來吸引客商，部分縣市甚至打出“人無我有，人有我優(yōu)”的引資口號，致使部分地理位置較偏、交通相對落后的縣市欲踩踏生態(tài)紅線，以“先行先試”為幌子，以能引進項目、增加當?shù)刎斦杖霝榻K極目標。導致各縣市產(chǎn)業(yè)趨同，工業(yè)部門結(jié)構(gòu)相近，專業(yè)化協(xié)作程度低，生態(tài)環(huán)境保護被淡化。在永州各縣，幾乎每個工業(yè)園都有輕紡制鞋，大多有海螺水泥。在郴州，無論是冶煉大縣永興縣，還是礦產(chǎn)資源豐富的桂陽縣，乃至處于優(yōu)質(zhì)水源東江湖旁側(cè)的汝城縣，都致力于發(fā)展金屬冶煉深加工?？h市爭奪項目的惡性競爭，不但不能增加當?shù)卣呢斦杖?，還可能因為征地補償過高，稅率過低，導致政府負債過高，增加地方政府的債務(wù)風險。且分散的產(chǎn)業(yè)布局發(fā)揮不了集聚效應(yīng)，還將增加環(huán)境治理的成本。

（三）過度依賴資源稟賦型引資令生態(tài)環(huán)境堪憂

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開資源的利用，無論是郴州還是永州，礦產(chǎn)資源相對豐富，各縣市引進的企業(yè)很多都是能源開采、加工類企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，永州市2012年完成工業(yè)固定資產(chǎn)投資299.8億元，有307個投資500萬元以上的工業(yè)能源類項目，完成投資273.8億元，也就是說工業(yè)能源類項目投資占工業(yè)固定資產(chǎn)投資的比重高達90%以上。①數(shù)據(jù)來源于永州市經(jīng)信委。各縣市近幾年引進的大項目也大多與能源相關(guān)，如桂陽縣引進的湖南有色主要集中在銅礦加工，中建集團主要集中在石墨資源的加工，宇騰有色專注于鉛鋅資源加工，中國五礦則集中在錫礦資源的加工。被郴州永興縣和永州東安縣引進的重大項目神華火電也是涉煤大戶。部分縣市的一些戰(zhàn)略目標也凸顯對資源的高度依賴。如桂陽縣提出要將礦產(chǎn)品加工打造成“200億產(chǎn)業(yè)”的集群，而桂陽縣2012年的生產(chǎn)總值只有235億元；永州市零陵區(qū)則提出了要在“十二五”期間打造百億錳產(chǎn)業(yè)，而2012年零陵區(qū)生產(chǎn)總值只有144.7億元。②數(shù)據(jù)來源于桂陽縣政府和永州市政府網(wǎng)站對外公布的GDP數(shù)據(jù)。這些能源類企業(yè)，不論是初加工，還是深加工，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響都是難以準確估量的。

三、基于生態(tài)安全視角湘南地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策建議

（一）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及相關(guān)政策應(yīng)考慮縣域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展

當前，湘南地區(qū)相比沿海地區(qū)，經(jīng)濟比較落后，人們的物質(zhì)生活水平與沿海地區(qū)相比差距較大，也只有當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，人們才能真正分享中國改革與發(fā)展的紅利，但是若一味地追求經(jīng)濟的快速發(fā)展，而忽視了生態(tài)環(huán)境的保護，必將影響經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。先發(fā)展后治理的道路，代價大且不一定能行得通，因此，發(fā)展經(jīng)濟與保護生態(tài)環(huán)境，二者要兼顧。當前，湘南地區(qū)各縣市經(jīng)濟發(fā)展差距較大，部分縣市依靠其資源優(yōu)勢，已走在了快速發(fā)展的前列，但對生態(tài)的破壞卻很嚴重；而有些縣市，經(jīng)濟發(fā)展比較滯后，但生態(tài)環(huán)境保護得較好。如郴州市汝城縣，其礦產(chǎn)資源也很豐富，但因處于東江湖旁側(cè)，許多項目因環(huán)保要求過高而不能獲批，縣內(nèi)的旅游資源也因交通及資金的制約難以開發(fā)，經(jīng)濟發(fā)展緩慢。像這類縣區(qū)，建議政府考慮適當放寬環(huán)評及項目用地要求，在不對生態(tài)造成重大影響的前提下，通過采取先進的工藝對自然資源進行適當?shù)拈_發(fā)也未嘗不可。對于一些生態(tài)環(huán)境較差的縣市，相關(guān)部門對項目以及用地的審批應(yīng)該從嚴把關(guān)，適當減緩經(jīng)濟發(fā)展的步伐，這也有利于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）各市對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃與布局

從考察情況來看，因為市里缺乏整體明確的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，致使各縣對轉(zhuǎn)移過來的項目相互爭奪，造成惡性競爭，企業(yè)入園難以實現(xiàn)有序集中，生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)的集中和流動很少，資源浪費嚴重，產(chǎn)業(yè)分工、專業(yè)化生產(chǎn)層次非常低，也很難形成集聚效應(yīng)。建議站在全市的高度或者由省里構(gòu)架一個機構(gòu)或組織，根據(jù)各縣的地理位置、資源優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境狀況等條件對湘南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定一個總體性的明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對于引進的項目，根據(jù)項目對要素的需求、對生態(tài)環(huán)境的影響及市場發(fā)展前景等因素來決定將該項目分配到哪個縣或哪個園區(qū)，這樣既能避免縣域間的惡性競爭，也能產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，并且有利于對項目排污的集中整治，降低生態(tài)環(huán)境治理成本。同時各工業(yè)園區(qū)也應(yīng)加快對廉租房、學校、醫(yī)院、超市、公交等生活綜合服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，緩解招工難等社會問題。

（三）建立與完善生態(tài)補償機制

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然當前一些生態(tài)環(huán)境保護較好的縣市有一定的財政轉(zhuǎn)移專項資金用于生態(tài)環(huán)境的治理，但并沒有建立完整的生態(tài)補償機制。2012年度，汝城縣從省里獲得生態(tài)補償專項資金8000多萬，但杯水車薪，為了維護生態(tài)縣城，其工業(yè)的發(fā)展遠遠落后于其他縣市，一個大型的工業(yè)項目給縣城帶來的財政收入也可能遠超過8000萬。永州東安縣處于瀟水上游，為了保護下游水域水質(zhì)，很多產(chǎn)業(yè)不能承接，縣域經(jīng)濟被抑制，下游縣市又不給補償，這明顯不合理。對于生態(tài)補償，建議：第一，在當前政府財政轉(zhuǎn)移支付項目中應(yīng)考慮單列生態(tài)補償項目，并明確該項目的使用用途，同時建立相應(yīng)的監(jiān)督機制。第二，探索建立環(huán)境資源的價值評價體系，增加對上游地區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、大型水庫區(qū)的生態(tài)補償，提高補償標準。改進各種資源費和排污費的征收和管理工作，適當提高各種資源費和排污費的征收標準，為生態(tài)補償提供資金保障。第三，建立上下游之間水資源有償使用機制。為規(guī)范交易行為和補償標準，主管部門應(yīng)加快制定流域發(fā)展規(guī)劃，確定流域內(nèi)的水質(zhì)環(huán)境標準和水量分配標準。

[責任編輯：陳展圖]

F127

A

1673-8616（2013）06-0030-03

2013-09-13

2013年度湖南省社科基金重大委托項目《基于生態(tài)紅線視角的大湘南承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展模式及對策研究》（13WTA18）

朱文蔚，湖南科技學院經(jīng)濟與管理系副教授、深圳大學經(jīng)濟學院博士研究生（湖南永州，425100）。