王星霞

（河南大學(xué) 教育科學(xué)研究所，河南 開封 475004）

一、政策周期研究概述

政策周期理論最早是由美國政策學(xué)家瓊斯提出來的。它是20世紀60年代末西方政策科學(xué)學(xué)者開始從為政策者草擬，提供各種政策方案的“超前”分析，向?qū)ΜF(xiàn)有政策進行“超后”分析轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上提出的一個概念。政策周期理論表明，政策本身是一個產(chǎn)生、發(fā)展和消亡的運動過程。舊的不合理的政策漸趨終結(jié)，新的更為合理的政策不斷產(chǎn)生，從而形成政策循環(huán)往復(fù)、生生不息的周期現(xiàn)象。對政策周期的研究，可以使政策制定者對政策可能涉及的各方面和各種制約因素有一個全面的分析和權(quán)衡，可以幫助政策制定者了解原政策的成敗得失及經(jīng)驗教訓(xùn)，使建立在原政策基礎(chǔ)上的新政策在新一輪的周期中揚長避短，有助于新政策制定的科學(xué)化和程序化，提高政策的功效。

二、普通高中“三限”政策的變遷

政策變遷發(fā)生在一定的政治環(huán)境、政治生態(tài)及政治文化環(huán)境中。所有政策本身就是一種變遷。政策變遷本身所隱含的意義為，不論是受外在條件或內(nèi)在因素的影響，很少有政策一直維持著當(dāng)初被采納的形式，相反，它們是持續(xù)不斷在變化之中，通過對政策現(xiàn)實和政策理想之間進行轉(zhuǎn)化和回味，尋求適應(yīng)環(huán)境變革的政策均衡。但中國的政策變遷，由于特定的歷史原因，缺乏對現(xiàn)有政策進行的“超后”分析，致使中國的教育政策并不總是呈現(xiàn)出理想的政策周期樣式，表現(xiàn)出政策制定過程中應(yīng)有環(huán)節(jié)的缺失，如對問題認定和政策評估環(huán)節(jié)的缺失。檢視我國普通高中“三限”政策的變遷周期，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，是后續(xù)教育政策制定合理化的前提。

（一）普通高中“三限”政策的制定

普通高中“三限”政策是與20世紀90年代以來普通高中擇校引發(fā)的教育亂收費問題聯(lián)系在一起的。對此，我國政府出臺了大量治理法規(guī)和文件，定下了治理時間表，組織大量的檢查對擇校亂收費現(xiàn)象進行管制。但是，擇校亂收費問題不僅沒有解決，反而呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢。2000年，北京市政府率先表達了治理亂收費的妥協(xié)態(tài)度，出臺了公辦高中招收擇校生“三限”政策，即招收擇校生執(zhí)行“限分數(shù)、限人數(shù)、限錢數(shù)”的原則。隨后，2001年國務(wù)院糾風(fēng)辦、教育部頒布的 《關(guān)于進一步做好治理教育亂收費工作的意見》中提及“三限”政策。2003年5月，教育部會同國務(wù)院糾風(fēng)辦等6部門建立了治理教育亂收費部際聯(lián)席會議制度，下發(fā) 《關(guān)于治理教育亂收費的工作實施意見》把普通高中實行“三限”政策迅速推向全國。這標(biāo)志著我國普通高中擇校生收費就從多年來的政府管制的非法亂收費行為，轉(zhuǎn)變?yōu)檎獾暮戏ㄐ袨椤?/p>

一個不合法理的制度怎么就走來走去楞給走“合理合法”了呢？這可以用金登的多源流理論框架來分析。金登認為，在具體的教育政策變遷前階段，主要是由行為者的三個溪流組成的：由各種問題的指標(biāo)、危機、反饋等形成的問題溪流，由各種解決政策問題的備選方案組成的政策溪流，由國民情緒、公共輿論、選舉官員、政體改變、利益集團、共識建構(gòu)等組成的政治溪流。一般情況下，三個溪流獨自流動，焦點事件就是引發(fā)政策之窗開啟的導(dǎo)火索。因此，政策制定是問題源流、政策源流、政治源流藕合的結(jié)果。

首先是問題源流。政策制定的邏輯起點是問題。2000年前，教育亂收費和擇校的亂象已經(jīng)對正常的教育教學(xué)秩序構(gòu)成嚴重擾亂，成為一個亟待解決的教育問題；其次是政治源流。國外新公共管理理念的譯介、以市場為取向的改革，效率優(yōu)先的公共政策價值取向的影響、家長表現(xiàn)出的為子女擇校的迫切心情、部分教育研究者對交費上學(xué)甚至擇校上學(xué)論點的支持等共同影響了決策層的意識形態(tài)，促使決策者們在考慮問題時調(diào)整他們的側(cè)重點，從而影響政策制定；再次是政策源流。政府在擇校問題治理政策上的象征性執(zhí)行表現(xiàn)出其政策表現(xiàn)和政策價值信念的不一致。這一時期出現(xiàn)的“民辦公助”、“公辦民助”等辦學(xué)形式，光打雷不下雨似的教育收費管制文件的發(fā)行就表現(xiàn)出了教育行政部門對于普通高中擇校亂收費態(tài)度表現(xiàn)出一定程度的默許和放任。這時，北京市政府率先表達出的對治理亂收費的妥協(xié)態(tài)度表現(xiàn)出政策效果的外溢性，成為引發(fā)政策之窗開啟的焦點事件和導(dǎo)火索。這時，反對者的聲音被淹沒?！斑@些溪流在一些關(guān)鍵時刻匯合在一起。這種政治氣候便促成了適合變革的恰當(dāng)時機而且那些約束條件也阻止不了行動。”［1］

普通高中三限政策的合法化并并不必然代表著它擁有了合法性。哈貝馬斯認為，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值以及事實上的被承認?！苯y(tǒng)治能得到被統(tǒng)治者的承認，是因為統(tǒng)治得以建立的規(guī)則或基礎(chǔ)是被統(tǒng)治者接受乃至認可同意的。由此可見，合法性概念無論在廣義上還是在狹義的用法中都包含著同一要旨：由于被判斷或被相信符合某種規(guī)則而被承認或被接受。合法的統(tǒng)治體現(xiàn)的是公民對政府或群眾對政黨的承認，是一種“下”對“上”的承認。［2］而合法化的基本意思是“顯示、證明或者宣稱是合法的、適當(dāng)?shù)幕蛘?dāng)?shù)?，以獲得承認或授權(quán)。因此，“合法化”表示的是主動建立與特定規(guī)范聯(lián)系的過程，明顯在強調(diào)一種主觀性。合法化可以理解為在合法性可能被否定的情況下對合法性的維護，也即合法化是指合法性的客觀基礎(chǔ)被質(zhì)疑的時候，未達成關(guān)于合法性的某種共識的努力。而“合法性”表示的是與特定規(guī)范一致的屬性，更多表明的是一種客觀性?！叭蕖闭吒Τ?，就受到廣大家長和社會的普遍置疑和反對，認為除了給高中擇校亂收費開了口子，沒有任何積極意義?！叭蕖辈粌H不合理，而且還帶壞了社會風(fēng)氣?！保?］這是一種與“下”對“上”的承認相反的感覺，群眾只是“被接受”、“被承認”了。公共性的缺失使得普通高中“三限”政策本身的存在沒有合法的理由。

（二）普通高中“三限”政策的執(zhí)行

2003年7月，教育部辦公廳發(fā)出了 《關(guān)于公辦高中嚴格執(zhí)行招收“擇校生”“三限”政策的通知》，要求各地公辦高中嚴格執(zhí)行招收“擇校生”“三限”政策。2003年秋，全國各地市的教育行政部門堅決貫徹實施了國家三限政策的要求?！笆〗逃龔d、省物價局、省財政廳發(fā)文，對全省公辦高中招收擇校生問題進行了嚴格的規(guī)定”、“為了遏制高中擇校亂收費行為，市物價局會同市教育、財政部門制訂高中教育收費限分數(shù)、限人數(shù)、限錢數(shù)的‘三限’政策，并經(jīng)省物價局批準，從2003年秋季開學(xué)起執(zhí)行?！币粫r間，類似的話語在成為網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)頻率很高的熱點話語。此后，“三限”政策成為教育部、各級教育行政部門、各普通高中每年都要落實的工作，每年召開會議，下發(fā)通知等各種形式成為政策貫徹的主要方式。如2008年12月20日，教育部、財政部 《關(guān)于進一步加強中小學(xué)財務(wù)管理工作的意見》指出，“普通高中要繼續(xù)鞏固完善招收擇校生‘三限’政策，嚴格限制擇校生比例和收費標(biāo)準，力爭逐年有所降低；要切實將擇校生納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一招生計劃并及時向社會公示?！痹撐募淼闹醒刖裼直粚訉觽鬟_轉(zhuǎn)發(fā)，成為各地市教育行政部門和各個普通高中的行動指南。至今，“關(guān)于堅決執(zhí)行普通高中招生‘三限’政策的緊急通知”之類的政策文件仍充斥網(wǎng)頁。有的地方還實行校長負責(zé)制，需要填寫普通高中招生“三限”政策執(zhí)行情況備查表。

可以看到的是，“三限”政策出臺后，在國家教育部等部委的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府都很重視，學(xué)校也大表決心，表示要堅決貫徹執(zhí)行。但在實際執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了“人數(shù)過多、錢數(shù)過高、分數(shù)過低、學(xué)費提高”等政策失真問題，［4］表明了政策執(zhí)行活動及結(jié)果偏離了政策目標(biāo)，政策執(zhí)行以后就到了“上有政策，下有對策”的階段，即所謂的“變通期”。

（三）普通高中“三限”政策的終結(jié)

普通高中“三限”政策的不合理性以及在現(xiàn)實中的執(zhí)行失靈，使得它的存在在追求公平和諧的時代顯得不合時宜。2005年9月29日，在教育部舉行的新聞發(fā)布會上，原副部長張保慶表示：“高中擇校費將來一定會取消的，不過不是現(xiàn)在，可能要等到農(nóng)村的義務(wù)教育先實行免費教育之后，有關(guān)部門才有精力加大對高中的投入和關(guān)注?！钡胤秸脖磉_出同樣的意思?！稏|方商報》2011年4月8日的一條題為“寧波明年起取消普通高中‘三限生’招生”的快訊即是明證。2011年的4月7日，教育部等七部門發(fā)布 《關(guān)于2011年治理教育亂收費規(guī)范教育收費工作的實施意見》。意見指出，要研究在一定時期內(nèi)取消公辦高中招收擇校生“三限”政策。至此，普通高中“三限”政策存在的正統(tǒng)性已經(jīng)徹底喪失，正式開始步入終結(jié)期。

教育部在終結(jié)“三限”政策的路徑選擇上是漸進式的。它首先給出的策略是“傳播試探性信息”，即指出“要研究在一定時間內(nèi)取消”。接著給出的策略是“擱置”，雖然擱置不代表遺忘，但卻代表了現(xiàn)有的政策支持或者說政策力量不足以推動政策的終結(jié)?；蛘哒f，該政策終結(jié)的障礙因素客觀存在，不是一時之間就能解決的。因此，如果沒有焦點事件的出現(xiàn)，“三限”政策終結(jié)的道路仍將漫長。一般來講，隨著政策運行時間的增長，政策相關(guān)者之間利益關(guān)系結(jié)構(gòu)化程度越強，政策調(diào)整或政策終結(jié)的阻力也越大。如果此時政策不能得到有效的調(diào)整或者終結(jié)，則會陷入失效的自鎖狀態(tài)，即政策進入到一種不得不變又不能改變的狀態(tài)?？梢韵胍姷氖牵绻狈φ呓K結(jié)有效的分析，鮮少對公共利益正義感的弘揚，不能有效增進各級教育行政部門和學(xué)校等利益相關(guān)群體的理解和支持，普通高中“三限”政策的終結(jié)過程是不會一帆風(fēng)順的。當(dāng)然，如果沒有新的更加完善的制度設(shè)計，新的政策可能會面臨“三限”政策實施前的困境，即優(yōu)質(zhì)稀缺的教育資源如何公平配置的問題。

三、我國政策周期特點與普通高中政策的調(diào)整

對于中國的政策周期，胡鞍鋼認為，由于我國目前尚處于社會主義初級階段，體制、制度不完善，加之地域遼闊，發(fā)展不平衡等原因，一項政策并非完全按照制定－執(zhí)行－評估－監(jiān)控－終結(jié)的程序進行，而是表現(xiàn)為傳達期、貫徹期和變通期。意思是在我國，一項政策出臺以后，就會借助共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)和現(xiàn)代宣傳工具，先是內(nèi)部傳達，然后公開動員，基本要做到宣傳到位。接著的貫徹實施，就是各地開始制定具體的政策和措施。地方政府由于顯示其能力和政績的需要，他們會提出比中央政策本身更高的政策目標(biāo)。但在政策執(zhí)行之后的現(xiàn)實是，政策實施效果與決策者的預(yù)期往往相去甚遠，于是就會出現(xiàn)政策的走樣和變更。這時，政策本身的效能在沒有正常釋放的情況下就發(fā)生衰減。在這種情況下，決策者被迫實施調(diào)整，采取新的政策，又重新進入下一輪的政策傳達期、政策貫徹期和政策變通期。［2］

通過對普通高中“三限”政策變遷的分析，可以看出，它雖然是教育領(lǐng)域中的一個極小的政策，但某種意義上說，它部分表現(xiàn)出政策周期的中國特色。首先是決策者對于該政策相對公平性的宣傳，接著是執(zhí)行時的走樣與變通。對于該政策的實際效果，并沒有官方部門加以評估和監(jiān)測，只有大眾的不滿與非議。重重的壓力之下，決策者被迫實施調(diào)整。因此，如何避免進入下一個中國式的非正常的政策周期性循環(huán)，是政策制定者必須考慮的事情。反思普通高中三限政策變遷的過程邏輯，加強政策學(xué)習(xí)，及時設(shè)計合乎現(xiàn)實的公平有效的替代政策，建立經(jīng)常性的政策評估制度，是提高教育政策治理能力、增強公民教育信心的應(yīng)然選擇。

［1］約翰·金登．議程、備選方案與公共政策［M］．丁煌，方興譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：110．

［2］陳振明．公共政策分析［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：350．355．195．154．

［3］王晉堂．高中招生“三限”能取消卻不取消？［EB／OL］http：／／edu．people．com．cn／GB／139758／13691057．html．

［4］黃云龍．公立普通高中“三限”政策失真問題研究［D］．長春：東北師范大學(xué)2007：13－14．