孫宏偉,孫 睿

(東北大學(xué) 文法學(xué)院,遼寧 沈陽 110819)

隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是人口結(jié)構(gòu)發(fā)生的重大變化,家庭養(yǎng)老模式越來越難以適應(yīng)新形勢下的養(yǎng)老需求,社會(huì)養(yǎng)老將越來越成為解決中國養(yǎng)老問題的主導(dǎo)模式。老年人的養(yǎng)老問題由家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會(huì)養(yǎng)老,體現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的一般趨勢,但是如何構(gòu)建適合中國實(shí)際的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系卻仍處于不斷的探索和構(gòu)建之中。

一、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和政策意蘊(yùn)

1.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的基本內(nèi)涵

養(yǎng)老模式的基本類型一般可以分為家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老。我國老年人的養(yǎng)老問題一直以來都是以個(gè)體形式的家庭養(yǎng)老為普遍模式。政府介入的養(yǎng)老服務(wù)主要是以選擇性的老年人福利保障形式出現(xiàn),由民政等政府部門及相關(guān)事業(yè)單位主導(dǎo),為存在個(gè)體家庭養(yǎng)老困難的老年人提供養(yǎng)老保障。

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是區(qū)別于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的一種新型養(yǎng)老模式,是通過以社會(huì)化為路徑、以制度化為保障、以多元化為依托的發(fā)展導(dǎo)向,在不斷完善社會(huì)養(yǎng)老政策指導(dǎo)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、養(yǎng)老資金多元支持、老年產(chǎn)品市場化提供等多方面服務(wù)保障系統(tǒng)的過程中,實(shí)現(xiàn)老年人不同層次需求的社會(huì)化滿足。

2.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的政策意蘊(yùn)

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是我國政府面臨人口老齡化壓力的現(xiàn)實(shí)回應(yīng),是民生導(dǎo)向的社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的重要內(nèi)容,對于促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、健全社會(huì)保障制度、實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定、促進(jìn)社會(huì)和諧具有重要作用。但是,其基本的功能追求還在于解決我國面臨的老齡化社會(huì)中的養(yǎng)老壓力問題。所以,有效的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建應(yīng)該著眼于基礎(chǔ)性功能的實(shí)現(xiàn)。為此,社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策應(yīng)該圍繞這一體系建設(shè)的中心,強(qiáng)調(diào)協(xié)作趨向,建立協(xié)作網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)服務(wù)整合、資源整合和系統(tǒng)整合。

(1) 實(shí)施主體多元化與多元化責(zé)任主體的協(xié)調(diào)

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式下養(yǎng)老服務(wù)的提供主要由家庭成員完成,民政等部門只是針對缺乏家庭養(yǎng)老保障的弱勢老年群體提供必要保障。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式下養(yǎng)老服務(wù)的參與主體包括政府、社區(qū)、家庭、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等多種類型,是一種政府、社會(huì)、市場共同參與的服務(wù)模式。國際上養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的一個(gè)重要發(fā)展趨勢,就是將不同部門的養(yǎng)老服務(wù)整合到一個(gè)統(tǒng)一的體系中,從而形成最具效率的體系結(jié)構(gòu),以滿足老年人群體的不同需求[1]。

由于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共物品的屬性,政府、市場和社會(huì)三方中的任何一方都不能有效地單獨(dú)供給。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的初衷,源于協(xié)調(diào)家庭資源、社區(qū)資源、政府資源乃至市場資源,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源供給的多元化。在資源供給多元化的過程中必然帶來多元化主體的責(zé)任分擔(dān)和協(xié)調(diào)問題。一般認(rèn)為,在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中,政府應(yīng)該主要承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的提供者角色,社區(qū)和市場承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者角色,個(gè)人和家庭承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者角色。實(shí)際過程中這三類角色并不是嚴(yán)格劃分的,彼此之間可能會(huì)有交叉,甚至角色之間發(fā)生缺位和越位。這就要求政府不但要承擔(dān)起社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的提供者角色,更要發(fā)揮在三類角色之間的協(xié)調(diào)功能。

(2) 服務(wù)對象普遍化與多層次分類管理的實(shí)現(xiàn)

家庭養(yǎng)老針對單一家庭內(nèi)部的老年人個(gè)體,由政府提供的養(yǎng)老保障主要針對“五保戶”等社會(huì)弱勢群體,兩者都呈現(xiàn)出明顯的選擇性特征。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)則針對社會(huì)全體老齡化公眾,是一種普遍的社會(huì)福利服務(wù),體現(xiàn)普遍性的特征。

作為老年人福利的重要內(nèi)容,養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化體現(xiàn)著由選擇性福利向普遍性福利的轉(zhuǎn)化過程。由于社會(huì)發(fā)展在地域和人群方面的不均衡,這就要求養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)既要符合漸進(jìn)性的轉(zhuǎn)化要求,又要實(shí)現(xiàn)層次化的分類管理。這種層次化的分類管理表現(xiàn)為:對于選擇性補(bǔ)助型養(yǎng)老服務(wù),主要由政府提供,滿足弱勢老年群體的養(yǎng)老需求;對于普遍性基礎(chǔ)型養(yǎng)老服務(wù),主要由政府和社區(qū)提供,滿足大部分老年群體的養(yǎng)老需求;對于選擇性特殊型養(yǎng)老服務(wù),主要由市場提供,滿足個(gè)別老年人群體的高層次養(yǎng)老需求。

(3) 服務(wù)方式多樣化與專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的提供

養(yǎng)老服務(wù)由家庭走向社會(huì),是社會(huì)發(fā)展直接推動(dòng)的結(jié)果,也是社會(huì)發(fā)展從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的表現(xiàn)之一。不同于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老,社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)施居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的過程中,對養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化水平提出更高的要求。社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)也應(yīng)該體現(xiàn)專業(yè)化的要求,以社會(huì)養(yǎng)老的專業(yè)化適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代化。

養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化發(fā)展不僅僅是家庭養(yǎng)老不能應(yīng)對養(yǎng)老需求的被動(dòng)回應(yīng),也是養(yǎng)老服務(wù)向更高層次躍升的主動(dòng)探索。能否實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù),更好地滿足老年人更高的養(yǎng)老需求是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)高層次躍升的關(guān)鍵。專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的開展應(yīng)該包括兩類相互聯(lián)系的內(nèi)容,即支持性服務(wù)和增權(quán)性服務(wù)。支持性服務(wù)一般是指由正式或非正式的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),采用物質(zhì)手段或精神手段為老年人提供鼓勵(lì)、幫助和其他支持性的服務(wù),如日常照顧、餐飲和交通服務(wù)等,目的是滿足基本的生活要求。增權(quán)性服務(wù)實(shí)質(zhì)上是對老年人群體增權(quán)的過程,使老年人在滿足基本生活保障的同時(shí),在精神和物質(zhì)生活上得到更高層次的滿足。

二、我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的體系架構(gòu)和制約因素

1.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本架構(gòu)

中國政府從20世紀(jì)90年代開始探索社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的體系化建設(shè),到2006年第二次全國老齡工作會(huì)議時(shí)提出建設(shè)“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ),社區(qū)服務(wù)為依托,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系,2008年全國民政工作會(huì)議再次提出建立和完善“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系,在2011年頒布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》中進(jìn)一步明確為“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐” 。由此可以看出,中國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)主體上由三部分構(gòu)成,即居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。目前全國絕大多數(shù)地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)都是按照這一基本架構(gòu)展開的,如上海市提出的“9073”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)框架,內(nèi)容就是90%的老年人居家養(yǎng)老,7%的老年人依托社區(qū)養(yǎng)老,3%的老年人進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

(1) 以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)

與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式不同,居家養(yǎng)老是指老年人以本人家庭為基本生活場所,養(yǎng)老服務(wù)則主要由社區(qū)等機(jī)構(gòu)來提供的養(yǎng)老方式。居家養(yǎng)老“既可以在熟悉的家庭環(huán)境中享受子女的照顧和關(guān)心,又可以在社區(qū)范圍內(nèi)體會(huì)集體生活的快樂”[2],同時(shí)解決了養(yǎng)老服務(wù)提供的來源問題,成為兼顧多項(xiàng)便利的養(yǎng)老形式。因此,國家老齡委、民政部從2000年開始在全國推廣居家養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn),2001年6月民政部在全國廣泛推行的“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”,標(biāo)志著居家養(yǎng)老模式的正式實(shí)施,居家養(yǎng)老開始成為我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)內(nèi)容。

(2) 以社區(qū)服務(wù)為依托

在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中,居家養(yǎng)老和社區(qū)服務(wù)是密切聯(lián)系的。居家養(yǎng)老在國外一般就稱為社區(qū)照顧。英國學(xué)者巴利將社區(qū)照顧分為“在社區(qū)內(nèi)照顧”和“由社區(qū)照顧”兩種類型[3]。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是指依托社區(qū)向老年人提供綜合性服務(wù),并對社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理的養(yǎng)老模式。

“從世界范圍來看,提供養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)照顧模式起源于20世紀(jì)50年代的英國,隨后被許多歐美發(fā)達(dá)國家所借鑒?！盵4]20世紀(jì)80年代,英國政府又發(fā)布《步入高齡化白皮書》,指出社區(qū)照顧的實(shí)質(zhì)就是要增加非正式照顧者的責(zé)任,主要由地方政府部門、營利性組織、志愿性組織以及其他非正式支持網(wǎng)絡(luò)( 如朋友、鄰里等) 為服務(wù)對象提供照顧[5]。社區(qū)照顧也從強(qiáng)調(diào)照顧的環(huán)境(在社區(qū)照顧)變成了強(qiáng)調(diào)照顧的資源(由社區(qū)照顧)。

社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)主要包括日常生活照顧、疾病護(hù)理服務(wù)、開展文體活動(dòng)、倡導(dǎo)鄰里互助、為老年人交往提供便利乃至倡導(dǎo)老年人個(gè)人發(fā)展等內(nèi)容。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的加強(qiáng)與完善對居家養(yǎng)老服務(wù)有良好的支持作用。

(3) 以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐

我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)福利機(jī)構(gòu),養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立和管理受民政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督,主要包括各種類型的養(yǎng)老院、老年公寓、老年活動(dòng)中心、福利院等。在經(jīng)營方式上也有公辦、民辦、公助民辦、公辦民營等多種形式。我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本政策導(dǎo)向是“以養(yǎng)老中介為紐帶、以國有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為示范、以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為導(dǎo)向、以農(nóng)村區(qū)域性中心敬老院為延伸”。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在我國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式下就是家庭養(yǎng)老的有效補(bǔ)充,在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的過程中受到政府和社會(huì)的廣泛重視,也在不斷地吸引社會(huì)和市場力量的積極參與。

通過梳理養(yǎng)老政策的相關(guān)表述和考察中國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)際,可以看出:第一,我國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系正處于積極的構(gòu)建之中,體系建設(shè)的基本架構(gòu)主要體現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)提供方式的類型整合。第二,中國社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)主要包括三類,即居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。第三,政府越來越重視機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的作用,在有關(guān)的政策表述中從體系建設(shè)中的補(bǔ)充性地位上升為支撐性地位。第四,體系建設(shè)的過程體現(xiàn)出由基礎(chǔ)型向發(fā)展型、由選擇型向普遍型逐漸轉(zhuǎn)化的特征。

2.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的制約因素

中國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨著人口老齡化的巨大壓力。實(shí)行計(jì)劃生育政策以來,我國人口的過快增長得到有效控制。據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望》報(bào)告預(yù)測,2025—2030年中國人口將進(jìn)入負(fù)增長階段,但是2005—2030年的25年卻是老齡化的加速發(fā)展時(shí)期,老年人口增長預(yù)計(jì)達(dá)到2.02億。截至2011年,全國60歲及以上老年人口1.85億,占總?cè)丝诘?3.7%。與之不相適應(yīng)的是我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總體上還處于發(fā)展的初期階段。目前,全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只有40 868個(gè),每千名老年人擁有養(yǎng)老床位僅19.1張[6],社區(qū)福利服務(wù)規(guī)模有限,絕大多數(shù)老年人完全依靠家庭養(yǎng)老。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等方面存在諸多的制約因素。

(1) 居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模小、運(yùn)行體制不健全

我國社會(huì)人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)變化使“空巢老人”群體數(shù)量大增?？粘怖夏耆丝跀?shù)量還在繼續(xù)上升,2012年達(dá)到0.99億人,2013年預(yù)計(jì)將突破1億人大關(guān)[7]。數(shù)量巨大的空巢老人群體帶來居家養(yǎng)老的廣泛社會(huì)需求,但是目前我國的居家養(yǎng)老服務(wù)卻普遍難以滿足實(shí)際需求。我國多數(shù)地區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際上基本是由政府包辦,即由街道或社區(qū)派護(hù)理員上門服務(wù),服務(wù)內(nèi)容也僅限于生活照料和家政服務(wù),難以滿足老年人更為專業(yè)化的護(hù)理需求。調(diào)查顯示,我國各類社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的供給率總體上還比較低,只有上門看病服務(wù)的供給率較高,為55.5%,其他各類服務(wù)的供給率都在20%左右[8]。能夠提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)的專業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)相對匱乏,居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏有效載體。城市內(nèi)的區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)居家養(yǎng)老組織體系尚未完全建立起來,總體上缺乏有效的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督評估機(jī)制。

(2) 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員經(jīng)費(fèi)不足、功能受限

截至2011年底,全國共有各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施16萬個(gè),社區(qū)服務(wù)設(shè)施覆蓋率23.6%。其中社區(qū)服務(wù)中心14 391個(gè),社區(qū)服務(wù)站56 156個(gè),其他社區(qū)服務(wù)設(shè)施9萬個(gè),城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)45.3萬個(gè),社區(qū)志愿服務(wù)組織15.9萬個(gè)[6]。雖然因地制宜地開展了一些面向老年人的日間照顧、醫(yī)療保健、文體娛樂等服務(wù),提升了社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)能力。但是,由于社區(qū)承擔(dān)的管理工作日益增多,而社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)定位又不夠明確,在缺少明確職能要求的情況下,社區(qū)對于養(yǎng)老服務(wù)問題缺少重視,社區(qū)人員力量和設(shè)施設(shè)備還需進(jìn)一步加強(qiáng)。城鄉(xiāng)社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)上都不同程度地普遍存在人員缺乏、經(jīng)費(fèi)不足的問題,客觀上影響了養(yǎng)老服務(wù)的正常開展,導(dǎo)致老年活動(dòng)不經(jīng)常、參與不普遍、照顧不周全等情況。社區(qū)養(yǎng)老的資金來源問題、管理體制問題和服務(wù)人員問題成為制約社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的主要因素。

(3) 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、缺乏經(jīng)營活力

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)雖然得到較快發(fā)展,但供給與需求的矛盾依然突出。目前,全國各種類型的老年人福利機(jī)構(gòu)床位總數(shù)只有353.2萬張,僅占老年人口數(shù)的1.9%[6],與發(fā)達(dá)國家5%～7%的水平相差甚遠(yuǎn)。一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu),特別是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)是因陋就簡發(fā)展起來的,規(guī)模小、場地有限、設(shè)施簡陋,服務(wù)僅限于基本的生活照料,難以滿足老年人的康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂等基本需求?？紤]前期成本投入等因素,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本是虧本運(yùn)營,難以實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展,只有極少數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能少量盈利。這種狀況致使社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的動(dòng)力不足、熱情不高,行業(yè)整體缺乏競爭力和發(fā)展后勁。

三、推進(jìn)我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策措施

1.強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本架構(gòu)

由于我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系已經(jīng)形成“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ),以社區(qū)服務(wù)為依托,以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的基本架構(gòu),并開始取得較為明顯的實(shí)際效果,成為適合中國目前以及今后相當(dāng)長一段時(shí)期的基本養(yǎng)老模式。因此,在構(gòu)建和完善我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中,強(qiáng)化其基本架構(gòu)有利于把握建設(shè)方向,進(jìn)一步拓展實(shí)踐效果。

(1) 拓展居家養(yǎng)老服務(wù)范圍

居家養(yǎng)老服務(wù)的拓展應(yīng)堅(jiān)持先面向特困老年群體再逐步擴(kuò)大服務(wù)范圍的原則,按照政府主導(dǎo)、社區(qū)實(shí)施、專業(yè)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的運(yùn)作思路,充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置資源的作用,引導(dǎo)各類養(yǎng)老服務(wù)實(shí)體按照市場規(guī)律,公平競爭,積極發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù),逐步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面。在這一過程中要特別強(qiáng)調(diào)政府的作用,這是因?yàn)?一方面,我國養(yǎng)老服務(wù)的市場和社會(huì)體系建設(shè)相對滯后,政府的主導(dǎo)性就顯得更為必要;另一方面,“居家養(yǎng)老體系的建立需要?jiǎng)訂T多種社會(huì)資源,實(shí)現(xiàn)公共部門、市場和社會(huì)部門的積極參與,為此也需要政府善于運(yùn)用各種政府行動(dòng)工具”[9],實(shí)現(xiàn)各部門的有效協(xié)調(diào)。

(2) 完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

作為中國社會(huì)養(yǎng)老模式的重要載體和組成部分,社區(qū)應(yīng)該成為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的中介和公益性養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主體,需要不斷拓展社區(qū)功能,完善現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,提高服務(wù)水平。在社區(qū)自治的基礎(chǔ)上,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)某些盈利功能,再將這種盈利轉(zhuǎn)化為公益服務(wù),階梯式地推進(jìn)社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)功能發(fā)揮。

(3) 加快機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社區(qū)化發(fā)展

20世紀(jì)70年代后,西方國家深感機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離社區(qū)的弊端,開始 “去機(jī)構(gòu)化”,實(shí)行aging-in-place,即在老人居住地附近建立各類養(yǎng)老設(shè)施或機(jī)構(gòu),為生活能夠自理或部分自理的老人提供住養(yǎng)或日托[10]。中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展也應(yīng)該融入社區(qū),和社區(qū)服務(wù)密切配合。對于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以通過新建、改(擴(kuò))建方式,不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí),更應(yīng)積極引導(dǎo)和扶持社會(huì)力量興建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),可以通過公建民營、民辦公助、稅費(fèi)優(yōu)惠、政府購買服務(wù)、規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管等措施,促進(jìn)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。同時(shí),在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的過程中要逐步提高養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化水平,完善職業(yè)資格準(zhǔn)入制度,建立體系化的培養(yǎng)、錄用、考評機(jī)制。

2.完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的運(yùn)作機(jī)制

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是政府進(jìn)行社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的重要內(nèi)容,關(guān)系到能否有效應(yīng)對中國老齡化社會(huì)帶來的挑戰(zhàn),是政府民生工程的重要內(nèi)容。政府部門在體系構(gòu)建中居于主導(dǎo)地位,不但要承擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)提供者的角色,還要承擔(dān)組織協(xié)調(diào)的責(zé)任。同時(shí),要廣泛動(dòng)員社會(huì)參與,吸納社會(huì)力量、市場力量進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的運(yùn)行過程,多方力量互補(bǔ),防止在社會(huì)養(yǎng)老領(lǐng)域出現(xiàn)“政府失靈”、“市場失靈”等現(xiàn)象,最終形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場調(diào)配”的多元運(yùn)行機(jī)制。

多元運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)和市場的積極性。具體方式如:在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革方面,可以在確保國有資產(chǎn)保值增值、維護(hù)老年人合法權(quán)益的前提下,積極探索和支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營、委托管理、合資合作、經(jīng)營者聘任等社會(huì)化運(yùn)營模式;在發(fā)展居家養(yǎng)老方面,可以積極引入市場機(jī)制,采取購買服務(wù)、服務(wù)外包、委托經(jīng)營、政策扶持、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種形式,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)中介組織、家政服務(wù)企業(yè)等積極參與居家養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí),為增強(qiáng)養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展的生機(jī)和活力,還應(yīng)該鼓勵(lì)組建養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì),強(qiáng)化行業(yè)自律,統(tǒng)一價(jià)格聯(lián)盟,規(guī)范市場競爭,促進(jìn)行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

3.落實(shí)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)惠政策

國家對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的扶持政策,尤其是在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的優(yōu)惠政策較為豐富,涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)老設(shè)施維護(hù)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)減免等多個(gè)方面。但是,有關(guān)社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)的優(yōu)惠政策在一些具體領(lǐng)域還存在諸如規(guī)定不明確、操作性不強(qiáng)、優(yōu)惠幅度較小、針對性不夠等情況,還有的政策措施剛性不夠,難以在地方上得到有效落實(shí)。目前,在社會(huì)養(yǎng)老優(yōu)惠政策的落實(shí)過程中亟待解決的是土地保障、稅費(fèi)減免、金融信貸、財(cái)政投入、分工機(jī)制等問題,特別是要明確對非營利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的省、市兩級(jí)政府補(bǔ)貼政策,以推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。

4.加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金投入

政府財(cái)政投入不足是影響當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要因素。保障社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金投入,關(guān)鍵在于建立財(cái)政投入為主、福利彩票公益金和社會(huì)慈善資金為輔的養(yǎng)老服務(wù)體系資金保障機(jī)制。要強(qiáng)化政府在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)過程中的主導(dǎo)作用,建立公共財(cái)政投入機(jī)制,將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)所需資金納入預(yù)算,并隨GDP增長情況確定一定增長系數(shù)。同時(shí),采取有效措施,鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、公益慈善組織及其他社會(huì)力量資助興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或設(shè)施,積極吸引外商投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

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