王春雷

內(nèi)容摘要：新中國成立后，我國政府選擇了重化工優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，資本的高投入使對農(nóng)業(yè)剝奪實現(xiàn)以農(nóng)養(yǎng)工成為必然。為限制農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)比較利益誘致下向城市遷移，制定了城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，客觀上起到對城市資源的社會屏蔽作用。改革開放后，我國戶籍制度開始出現(xiàn)松動并逐漸放開，從二元戶籍制度向城鄉(xiāng)戶口一體化方向發(fā)展。戶籍制度所附加的福利功能，使建立其上的城鄉(xiāng)二元體制依然頑固地制約著城鄉(xiāng)之間、城市之間勞動力的自由流動。計劃經(jīng)濟時期戶籍制度中城鄉(xiāng)分治的歷史合理性早已喪失，但長期城鄉(xiāng)分治所形成的社會利益集團卻依然對城市資源發(fā)揮著強大的控制力。

關(guān)鍵詞：戶籍制度 重化工戰(zhàn)略 二元戶籍制度 城鄉(xiāng)戶口一體化

新中國戶籍制度產(chǎn)生的歷史背景

新中國成立后，大力推進工業(yè)化成為我國政府面臨的主要任務(wù)?！盎舴蚵伞闭J為：工業(yè)化的發(fā)展水平與重工業(yè)在工業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例相關(guān)。工業(yè)化水平越高的國家，其重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重就越大?；舴蚵偨Y(jié)出的是工業(yè)增長的自然結(jié)果，重工業(yè)比重提高是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果而非促進工業(yè)化發(fā)展的必要手段。由于當時特殊的國際形勢，蘇聯(lián)等國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)道路的實踐，使我國選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。

重化工業(yè)發(fā)展道路的選擇，要靠大量的資金投入。我國的外援主要來自蘇聯(lián)等社會主義國家，國內(nèi)的資金補充不足，對此只能靠降低生產(chǎn)成本，而降低原材料價格和工人工資則成為主要方式。降低工資主要通過降低工人的生活資料費用，為了降低工業(yè)部門職工的工資和生活成本，需要對農(nóng)產(chǎn)品實行低價格政策。為了確保農(nóng)民能夠完全按照政府所要求的品種和數(shù)量生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，保證農(nóng)民將生產(chǎn)資源有效地投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，就要求有更進一步的制度安排，以切斷生產(chǎn)要素的外流渠道，并可以直接貫徹國家的發(fā)展計劃，于是20世紀50年代末在農(nóng)業(yè)合作化的基礎(chǔ)上誕生了一種最為理想的組織形式：農(nóng)村人民公社。

對農(nóng)民的剝奪是進行工業(yè)積累的主要渠道，采取的剝奪方式是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差。對農(nóng)民的組織形式是采取人民公社制度，直接對集體進行剝奪，從而避免了與農(nóng)民直接接觸而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)關(guān)系緊張和工農(nóng)階級對立而激化矛盾。

為了防止農(nóng)民在比較利益的驅(qū)動下進城務(wù)工，擴大低價糧食的受益者；同時也為了保證糧食生產(chǎn)，保證有足夠的被剝奪者，政府建立了戶籍管理制度，通過戶籍制度對農(nóng)村勞動力的自由流動進行約束。1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，從此確立了把城鄉(xiāng)人口隔離的戶籍管理體制，城鄉(xiāng)人口分布和勞動力配置開始凝固化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者既不能隨便變更居住地，也不能自行改變職業(yè)。除此之外，還設(shè)置了第二道屏障：建立一系列福利體制，并與戶籍制度相連接，保證城市生活的低成本并排斥外來人口分享。城市住房、醫(yī)療、教育和其他生活基礎(chǔ)設(shè)施都含有排他性的補貼，外來人口被排斥在這種福利待遇之外。制度上的屏障嚴重限制了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，將大量農(nóng)業(yè)勞動力束縛在農(nóng)村。但追求自身利益最大化是人類的天性，制度上的約束一旦有所松動，農(nóng)村勞動力身上的這種天性便會噴薄而出。

新中國戶籍制度的發(fā)展演變

（一）自由遷移階段

1949-1957年，新中國成立后我國政府對人口遷移管制較為寬松，允許人口的自由遷徙。1951年7月，公安部頒布了新中國成立后第一個戶口管理法規(guī)—《城市戶口管理暫行條例》。1954年《憲法》規(guī)定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。1955年國務(wù)院通過了《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，對于出生、死亡、遷出、遷入四種戶籍做了嚴格的規(guī)定，被認為是嚴格戶籍制度的發(fā)端。

（二）嚴格控制階段

1958-1977年，國家以城鄉(xiāng)戶籍制度為基礎(chǔ)，建立了城鄉(xiāng)隔離的二元社會結(jié)構(gòu)，人口遷移受到嚴格控制。1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，以此為標志，我國正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，對人口流動實行嚴格限制。1959年中共中央發(fā)出了《關(guān)于制止農(nóng)村勞動力盲目外流的緊急通知》等文件。1960年起，對于戶口進行了嚴格的管理，規(guī)定全國各地每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過當時非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的0.15％。1963年，公安部依據(jù)是否擁有國家計劃供應(yīng)的商品糧將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。1975年新修正的《憲法》取消了關(guān)于公民遷徙自由的條文。

（三）調(diào)整松動階段

1978-1994年，為戶籍制度的調(diào)整松動階段。1978年國家開始了調(diào)整和逐步改革戶籍制度的進程，公安部、糧食部、國家人事部聯(lián)合頒布了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題規(guī)定》，戶籍制度首次得到重大調(diào)整和改革。1984年國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，準予農(nóng)民及親屬自理口糧落戶集鎮(zhèn)，這是我國戶籍制度的一項重大的改革突破。據(jù)統(tǒng)計，1984 -1986 年底全國辦理自理口糧戶達1633828 戶，總計4542 988 人（張英紅、雷晨暉，2002）。1985年公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》，公民開始擁有在非戶籍地長期居住的合法性。同年9 月，全國人大常委會頒布《中華人民共和國居民身份證條例》，規(guī)定“居民在辦理涉及政治、經(jīng)濟、社會生活等權(quán)益事務(wù)時，可出示居民身份證，證明其身份”。1992年公安部發(fā)出《關(guān)于實行當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》，同年10月開始，廣東、浙江等地先后開始試行“當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，這是我國戶籍制度改革過程中的一項過渡性措施。1993年起全國放開糧油市場價格，停止糧票流通，戶口與糧油掛鉤的歷史至此終結(jié)。1994年取消戶口按商品糧為標準劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元戶籍結(jié)構(gòu)”。

（四）全面推進戶籍改革階段

1995-2001年，城鄉(xiāng)戶籍制度改革全面推進。1997年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點方案》，小城鎮(zhèn)戶籍改革成為主流。上海1994年起，推行“藍印戶口”政策，1999年推行以現(xiàn)居住地為主的人口與計劃生育管理，只要屬育齡人群，居住社區(qū)負責(zé)提供有關(guān)計劃生育的宣傳、管理、服務(wù)，逐步改“戶籍制”為“居住地制”（李和平，2001）。2001年北京推出兩項戶籍改革措施，在改革試點區(qū)購買商品房或投資實業(yè)均可辦理北京戶口。同年5月，國務(wù)院再次批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》，全面推進小城鎮(zhèn)戶籍制度的改革，進一步放寬遷移條件并將改革的權(quán)限下放到各地方政府。

（五）逐步推行城鄉(xiāng)戶口一體化階段

進入21世紀，城鄉(xiāng)戶口一體化成為戶籍改革的主導(dǎo)。2002年江蘇省全面取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，取消進城人口的計劃指標限制。2003年，各地又推出新的戶籍改革措施，停辦藍印戶口；取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口類別，推行城鄉(xiāng)戶口一體化；進一步降低城市門檻，以準入條件入戶。

對新中國戶籍制度的歷史反思

縱觀戶籍制度的演變過程，筆者認為：戶籍制度的演變歷程由城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度，逐步向調(diào)整松動的二元戶籍制度改革、全面推進二元戶籍制度改革和城鄉(xiāng)戶籍一體化方向發(fā)展。總體趨勢是二元戶籍向一元戶籍轉(zhuǎn)變，作為二元社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的二元戶籍的逐漸瓦解，銷蝕著二元社會結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)壁壘，并由此促進二元社會向一元社會轉(zhuǎn)化。

從20世紀50年代中期至今，我國一直施行著嚴格的戶籍制度。我國為實行趕超戰(zhàn)略，從農(nóng)業(yè)中獲取資金，在資源的配置上必然有輕重緩急之分，為此，要把不同的人群區(qū)分開來，而戶籍制度就起了這樣的社會屏蔽作用。戶籍制度最主要的作用就是將人群分為兩類：城市戶口和農(nóng)村戶口。戶籍制度的基本特征之一就是對于城鄉(xiāng)人口遷移進行嚴格的控制。我國建立起嚴格的戶籍制度，戶籍制度本質(zhì)上是一種“社會屏蔽”制度，將占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口屏蔽在分享城市社會資源之外。戶籍制度建立后，起到了兩個主要的社會功能：維護經(jīng)濟分配、資源分享的秩序，以“非使用權(quán)”的手段來維持社會經(jīng)濟秩序；依靠戶籍阻止農(nóng)民進城，以實行工業(yè)發(fā)展的原始積累（李強，2004）。

在戶籍制度建立以后，由于能夠有效地把農(nóng)村人口控制在城市體制之外，城市福利體制就可以相應(yīng)地建立起來了。除了住房、醫(yī)療、教育、托幼、養(yǎng)老等一系列的福利之外，以保障城市勞動力全面就業(yè)為目標的排他性勞動就業(yè)制度是這種福利體制的核心。

改革開放前，戶籍制度以推進工業(yè)化，對農(nóng)村實行剝奪，實現(xiàn)以農(nóng)養(yǎng)工為主要目標；改革開放后，戶籍制度的改革阻力主要來自于城市既得利益集團對自身利益的維護。此外，還受國家“城市空間保護策略”（潘澤泉，2011）及政府官員城市政績目標的影響。

政府有其自身的價值目標，因為地方政府是由本地選民間接選舉、人大代表直接選舉產(chǎn)生的，自然是首先代表本地居民的利益；同時，地方政府更加重視當?shù)鼐用窭鏁兄趯崿F(xiàn)他們政治收益最大化的目標。最大限度地維護城市居民的利益就成了城市地方政府首先要考慮的價值取向。戶籍制度“體現(xiàn)了不同歷史時期為保障國家發(fā)展目標的實現(xiàn)而采取的資源控制手段。體現(xiàn)了不同利益集團的社會結(jié)構(gòu)地位和話語權(quán)力。體現(xiàn)了城市居民和城市管理者，利用體制內(nèi)的判斷標準來表現(xiàn)自身的優(yōu)越性和合法性，通過制度的合法性實現(xiàn)對城市資源的一種壟斷性控制和分配，得以在城市發(fā)展框架內(nèi)實現(xiàn)一種理性秩序的建構(gòu)”（潘澤泉，2011）。因此，地方政府總是在努力維持那些有利于保護當?shù)鼐用窦鹊美娴闹贫群驼?。而計劃?jīng)濟體制下建立起來的戶籍制度能夠有效地維持城鄉(xiāng)分割的二元勞動力市場，是地方政府保護城市居民既得利益的最有效手段。所以，從長遠來看，要想徹底打破戶籍制度對農(nóng)民工城鄉(xiāng)流動的阻礙，只要徹底剝離附加在戶籍制度上的福利和特權(quán)，消除城市戶口的含金量，才能真正實現(xiàn)勞動力流動的城鄉(xiāng)一體化。

改革開放以來，市場對戶籍造成的身份制度形成巨大沖擊，市場只承認等價交換原則，傳統(tǒng)的身份制度受到排斥。雖然戶籍制度還在起著阻礙“農(nóng)民工”地位上升的作用，但其衰落的跡象已經(jīng)逐漸顯露。戶籍制度“社會屏蔽”的功能已經(jīng)走向了其末路，而逐漸被一種人們后天獲得的“自致因素”（李強，2000）所替代，如產(chǎn)權(quán)、文憑、技術(shù)證書等。這種以“自致因素”為主的新的制度體系，比靠戶籍這種“先賦因素”（李強，2004）作為社會屏蔽系統(tǒng)，更能體現(xiàn)社會的公平性。同時也把對社會某個群體的排斥轉(zhuǎn)換為對某個個體的排斥，從而減少社會沖突。

盡管戶籍制度對人口城鄉(xiāng)遷移的限制出現(xiàn)了松動，但仍然難以體現(xiàn)公平。戶籍仍然沒有徹底擺脫作為行政部門附加管理手段的命運，缺乏實現(xiàn)公民身份真正平等的機會。盡管國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，各地方政府將戶籍改革的重點放在取消戶籍分類上，紛紛出臺政策，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的戶類劃分，統(tǒng)一為居民戶口，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化。但事實上，這種改革只是對“分類”的單方面改進，僅僅解決了“名份”問題。由于與戶籍制度相連的人事、教育、醫(yī)療等制度的配套政策滯后，戶籍等級特權(quán)化權(quán)益依然存在，戶籍價值化的意識并沒有完全消除。因此，要想還戶籍本來面目，使人們自由遷徙的權(quán)利能夠真正實現(xiàn)，就必須剝離附加在戶籍上的各種社會福利功能，降低戶籍的含金量，從而降低勞動力的遷移成本，促進勞動力的自由流動。此外，戶籍含金量的消失，不同地域戶籍間的身份性差別也就消失，更有助于創(chuàng)造一個公平和諧的社會環(huán)境。

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