● 朱斌榮 湯克堅 劉虹濤

（作者系寧波市編辦副主任；事業(yè)單位登記管理局局長；事業(yè)單位登記管理局副調(diào)研員）

隨著社會事業(yè)全面發(fā)展，社會管理創(chuàng)新不斷加強(qiáng)，政府鼓勵和引導(dǎo)各類社會組織參與社會管理，在公共服務(wù)領(lǐng)域逐步形成投資主體多元化、投資方式多樣化的格局，新型的社會組織群體及其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位應(yīng)運(yùn)而生。如何賦予其法人資格，推進(jìn)社會化進(jìn)程，實行規(guī)范有效管理，是擺在各級事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)面前的亟需解決的問題。依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是指國家為社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會組織。這意味著其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位可以納入事業(yè)單位登記管理的范疇。但由于多方面原因，很多地區(qū)還沒有開展對這類事業(yè)單位的登記管理工作。本文以寧波市為例，重點(diǎn)分析寧波市的改革實踐及對進(jìn)一步改革的思考。

一、寧波市其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的登記管理實踐

2001年，寧波市對這類單位基本情況進(jìn)行了專題調(diào)研。據(jù)統(tǒng)計，這類單位有近2000家，主要是教育、衛(wèi)生部門，多數(shù)單位只經(jīng)過相關(guān)部門資質(zhì)認(rèn)證，個別單位經(jīng)過機(jī)構(gòu)編制管理部門審批，有相當(dāng)一部分單位在民政部門作為民辦非企業(yè)單位登記。這類單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)活動開展、人員管理上有很大差異，情況復(fù)雜。當(dāng)時，考慮到對這類單位管理的政策法規(guī)不健全，一旦登記確認(rèn)其為事業(yè)單位，就面臨著人員身份、流動、工資福利、社保等諸多問題，因此，暫緩辦理這類單位的法人登記手續(xù)。

2002年，為培養(yǎng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的實用技術(shù)人才，經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)，由寧波大紅鷹經(jīng)貿(mào)有限公司出資舉辦了一所規(guī)模較大的高等職業(yè)學(xué)校——寧波大紅鷹職業(yè)技術(shù)學(xué)院。寧波大紅鷹經(jīng)貿(mào)有限公司是一家國有企業(yè)，所屬寧波大紅鷹職業(yè)技術(shù)學(xué)院應(yīng)作為其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位進(jìn)行登記。寧波市編辦與相關(guān)部門協(xié)商溝通，妥善解決了上述問題，為學(xué)院開辦創(chuàng)造了良好的條件。2003年1月，寧波大紅鷹職業(yè)技術(shù)學(xué)院正式辦理了事業(yè)單位法人登記，成為寧波市首家登記的其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位。

2010年初，根據(jù)《浙江省實施〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉辦法》的精神，浙江省全面開展農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)事業(yè)法人登記工作。由于這類機(jī)構(gòu)審批機(jī)關(guān)、舉辦主體、規(guī)模、人員配備和管理渠道等差異很大，給登記工作造成一定難度。為此，采取積極有效措施抓好落實。首先，會同民政部門對全市農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)基本情況進(jìn)行調(diào)查，以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、歸并整合、兼顧公平的原則，合理確定登記范圍、對象和條件。其次，專門召開了縣（市）區(qū)編辦分管領(lǐng)導(dǎo)和登記管理人員參加的會議進(jìn)行工作布置。以市政府辦公廳名義下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)登記管理工作的通知》。再次，加強(qiáng)對登記工作的督查和指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決登記管理工作中的困難和問題。截至2010年5月底，共有104家農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)辦理了其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的法人登記。

二、制約其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理的原因分析

第一，傳統(tǒng)管理理念影響。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，事業(yè)單位的主管部門是行政機(jī)關(guān)，當(dāng)一家事業(yè)單位成立時，該單位與行政主管部門的隸屬和主管關(guān)系就已確定。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位，雖承擔(dān)提供公益服務(wù)的職能，但與主管部門的關(guān)系不緊密，從建立、運(yùn)行到管理，基本上按照市場化模式自主運(yùn)行，更類似于企業(yè)。因此，一般認(rèn)為這類單位不是真正意義上的事業(yè)單位，不能按照事業(yè)單位實行登記管理。同時，從這類單位自身看，他們認(rèn)為應(yīng)按民辦非企業(yè)單位歸屬民政部門登記，不屬于事業(yè)單位登記管理的范疇。

第二，登記管理職能交叉。事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位一個重要區(qū)別在于是否利用國有資產(chǎn)舉辦?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》對登記單位的國有資產(chǎn)成分沒有數(shù)量和比例的限制，這意味著只要有國有資產(chǎn)成分，都應(yīng)作為事業(yè)單位登記?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，利用非國有資產(chǎn)舉辦的民辦非企業(yè)單位在民政部門登記，而民政部出臺的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》將登記范圍擴(kuò)大為國有資產(chǎn)占單位全部資產(chǎn)比例不到1/3的單位。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，各類投資主體互相合作，絕大多數(shù)社會公益組織均含有不同程度的國有資產(chǎn)成分，事業(yè)單位登記對象和范圍越來越廣泛。事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位界限不清，登記管理機(jī)關(guān)職能重疊、管理交叉，造成登記無所適從的問題。

第三，登記條件難把握。首先，從前置審批上看，國家機(jī)關(guān)舉辦事業(yè)單位由各級政府及其機(jī)構(gòu)編制管理部門審批，一般對事業(yè)單位的工作職責(zé)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制等都進(jìn)行了核定，審批條件和程序較為規(guī)范。而其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位由行業(yè)主管部門審批，對這類單位的職責(zé)、規(guī)模沒有嚴(yán)格的規(guī)定，審批條件和程序也不規(guī)范。其次，從法定代表人產(chǎn)生上看，國家機(jī)關(guān)舉辦事業(yè)單位的法定代表人由主管部門任命，符合干部管理原則和相關(guān)程序。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位的法定代表人一般由出資單位委派，人員身份較為復(fù)雜。再次，從承擔(dān)民事責(zé)任的能力上看，一般來說，國家機(jī)關(guān)舉辦事業(yè)單位的財政資金供給相對穩(wěn)定，具有較強(qiáng)的承擔(dān)民事責(zé)任的能力。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位，財力上沒有充分保障，承擔(dān)民事責(zé)任的能力相對較弱。

第四，配套政策不完善。目前，就事業(yè)單位的定義而言，雖將其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位列入事業(yè)單位的范疇，但在機(jī)構(gòu)編制、人事管理方面，由于沒有建立起一整套系統(tǒng)、完備的制度來規(guī)范管理，使單位、職工無法享受與國家舉辦事業(yè)單位的同等的待遇。政策法規(guī)缺失，優(yōu)秀人才難以吸納，制約了這類事業(yè)單位的發(fā)展。

三、其他國家對其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理的啟示

一是以法人登記為平臺，構(gòu)建監(jiān)管關(guān)口。在日本、新加坡等一些國家，社會組織若想獲取法人資格并對組織行為負(fù)有限責(zé)任，必須進(jìn)行法人登記。政府通過法人登記起到明晰組織法律責(zé)任和規(guī)范組織內(nèi)部治理的效果，不進(jìn)行注冊登記就不能享受免稅待遇。法人設(shè)立登記分為兩種，一種是單一登記制，社會組織向登記管理機(jī)關(guān)申請成立時，僅受形式審查，無須其他相關(guān)部門批準(zhǔn)。另一種是雙重登記制，社會組織在向登記管理機(jī)關(guān)申請登記之前，必須取得有關(guān)業(yè)務(wù)部門的批準(zhǔn)，登記管理機(jī)關(guān)據(jù)其批復(fù)作出登記與否的決定。因此，法人登記作為一種必要的管理手段，已經(jīng)成為政府對社會組織進(jìn)行監(jiān)管的一個重要關(guān)口。

二是強(qiáng)化各部門職責(zé)，構(gòu)建多元監(jiān)管格局。在很多國家，對社會組織監(jiān)管所涉及的往往不止一個部門，需要構(gòu)建一個主體多元的監(jiān)管體系。從實際情況看，各國都比較重視登記管理、稅收、審計、檢察、司法等多個部門形成依法監(jiān)管社會組織的合力，由于國情不同，不同國家在某些方面做法會比較突出。如美國以稅收管理為重點(diǎn)，通過財務(wù)報告、信息公開、財務(wù)抽查等途徑對免稅資格進(jìn)行認(rèn)定和更新，對組織存在的問題，視具體情況采取罰款、取消免稅資格等措施進(jìn)行處理。英國等國家十分重視發(fā)揮登記管理機(jī)關(guān)日常監(jiān)管職責(zé)，英國慈善委員會除負(fù)責(zé)慈善組織的登記以外，還通過年度報告制度、審計與獨(dú)立財務(wù)檢查制度、公益募捐管理制度、訪問制度、質(zhì)詢調(diào)查制度等手段，對慈善組織進(jìn)行日常監(jiān)管，并為慈善組織提供信息、咨詢等方面的支持。

三是通過各種手段，為社會組織提供支持性服務(wù)。比如通過稅收優(yōu)惠，為社會組織發(fā)展提供有力支持。稅收優(yōu)惠分為兩類：一類是對社會組織本身。大部分國家采取行政許可的方式認(rèn)定社會組織的免稅資格，在稅收減免幅度上向非營利組織傾斜。二類是對向社會組織捐贈的組織和個人，公益捐贈減免稅制度成為鼓勵和推動社會捐贈的重要措施。又比如，以購買公共服務(wù)的方式扶植社會組織。美國、英國等國家采取“公開招標(biāo)、合作運(yùn)作、項目管理、評估兌現(xiàn)”的方式將公共服務(wù)外包給社會組織，在政府財政預(yù)算中列出專用資金用于向社會組織購買公共服務(wù)，積極扶持資助社會組織。此外，建立戰(zhàn)略支持框架體系，加強(qiáng)與民間公益組織的合作也是重要途徑之一。英國政府1998年簽署了具有里程碑意義的《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，從國家層面確立了政府與社會組織戰(zhàn)略合作的框架，成為其他國家學(xué)習(xí)效仿的榜樣。也有部分國家采取財政直接撥款的方式資助社會組織。

四、規(guī)范其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理的建議

第一，堅持公益服務(wù)方向，大力發(fā)展社會公益事業(yè)。目前，人民群眾不斷增長的公益服務(wù)需求與社會資源不足的矛盾仍然是社會的主要矛盾，迫切需要社會力量投資興辦公益事業(yè)。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位主要起到分擔(dān)教育、衛(wèi)生、科研等公益服務(wù)職能的作用，是事業(yè)單位的有機(jī)組成部分，對其管理應(yīng)當(dāng)納入對事業(yè)單位管理的大系統(tǒng)之中，統(tǒng)籌考慮。

按照分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求，合理布局公益服務(wù)布局結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展社會公益事業(yè)，通過擴(kuò)大宣傳、增加投入、政策傾斜等方式，積極鼓勵社會力量參與并提供公益服務(wù)，支持民間資本以出資創(chuàng)辦、入股聯(lián)辦、民辦公助、公辦民助的形式興辦社會公益事業(yè)。加強(qiáng)社會公益組織管理，規(guī)范公益組織市場行為，確保其公益方向。積極探索科學(xué)發(fā)展的管理方式，認(rèn)真落實事業(yè)單位法人的自主權(quán)，只有切實解決其發(fā)展過程中遇到的困難，才能保證規(guī)范健康發(fā)展，有效緩解當(dāng)前公益服務(wù)供求之間的矛盾。

第二，規(guī)范“市場準(zhǔn)入”條件，確立事業(yè)法人主體資格。進(jìn)行事業(yè)單位法人登記，確立事業(yè)單位市場主體資格，是事業(yè)單位進(jìn)入市場，實現(xiàn)社會化的基礎(chǔ)條件。如何解決其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理問題呢？一是明確事業(yè)單位法人登記范圍對象。建議修改《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將原來在民政部門登記的民辦醫(yī)院、學(xué)校等社會公益機(jī)構(gòu)調(diào)整納入事業(yè)單位法人登記范圍，不應(yīng)以國有資產(chǎn)占有比重來確認(rèn)誰來登記問題，而且登記范圍還應(yīng)逐步擴(kuò)大，遵循社會多元化辦事業(yè)的原則，今后民政部門回歸為純社會團(tuán)體登記管理部門，這樣能有效解決登記管理上的“扯皮”問題。二是規(guī)范審批環(huán)節(jié)和程序。行業(yè)主管部門批準(zhǔn)設(shè)立這類事業(yè)單位時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮公益事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和行業(yè)特點(diǎn)，科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置人員。三是加強(qiáng)對法定代表人的管理。應(yīng)打破單位性質(zhì)、個人身份等限制，兼顧這類事業(yè)單位的特點(diǎn)，確定法定代表人的任職資格條件，明確法定代表人的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任。四是加強(qiáng)對這類事業(yè)單位的監(jiān)管。采用實地核查、年度報告、信息公開等有效方式，督促這類事業(yè)單位按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》及其他相關(guān)政策法規(guī)的要求規(guī)范發(fā)展。

第三，制定完善配套政策，營造公平的發(fā)展環(huán)境。一是在政策允許范圍內(nèi)，如有個別單位引進(jìn)高層次人才，可向當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)編制管理部門申請配備事業(yè)編制，以吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入公益事業(yè)隊伍。二是采取民辦模式，在保證運(yùn)行質(zhì)量的前提下，適當(dāng)提高收費(fèi)價格，以積累充足的物質(zhì)資本，增強(qiáng)事業(yè)發(fā)展后勁。三是給予投資方、捐贈方一定的稅收優(yōu)惠政策，提高民間資本的投資吸引力。四是關(guān)心職工的成長和發(fā)展，在人員錄用、教育培訓(xùn)、職稱評定、考核激勵、社會保險等方面實行與國家舉辦事業(yè)單位的同等待遇，發(fā)揮內(nèi)部積極性和潛力。五是加強(qiáng)與政府之間的合作，通過共同研發(fā)、服務(wù)外包等方式，拓展業(yè)務(wù)，促進(jìn)這類事業(yè)單位不斷發(fā)展壯大。

▲ 王菲攝