李 鋼 研究員

黨的十八大政府報(bào)告在開放型經(jīng)濟(jì)部分中明確指出，要“強(qiáng)化貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)”。當(dāng)前我國已經(jīng)成為世界第一位貿(mào)易大國，世界第二位經(jīng)濟(jì)大國，未來我國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益的任務(wù)極為艱巨。為全面建成小康社會，推動(dòng)貿(mào)易強(qiáng)國和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的進(jìn)程，強(qiáng)化貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)具有特殊重要的意義。筆者曾在2009—2010年的商務(wù)部重大課題“后危機(jī)時(shí)代我國外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略研究”中，對與貿(mào)易有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策問題進(jìn)行過初步探討，本文是新形勢下對二者關(guān)系的再認(rèn)識與新思考。

一、貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的區(qū)別與聯(lián)系

(一)宏觀經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)

在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)體系中，只有宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)及與之相應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，而微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)并無相應(yīng)的微觀經(jīng)濟(jì)政策，它只涉及廠商的微觀決策行為所需考慮的因素。宏觀經(jīng)濟(jì)政策中關(guān)乎國際收支平衡的相關(guān)政策就與貿(mào)易政策產(chǎn)生直接聯(lián)系。擴(kuò)而展之，與貿(mào)易有關(guān)的投資措施或國際投資政策 (特別是FDI)也與之高度關(guān)聯(lián)。因此，從更廣泛的意義上，貿(mào)易投資政策首先是與宏觀經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)調(diào)的問題。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)增長與通貨膨脹在國際上的傳導(dǎo)，開放經(jīng)濟(jì)部門的就業(yè)等等，均充分顯示了宏觀經(jīng)濟(jì)政策與貿(mào)易政策的高度關(guān)聯(lián)，從而也使二者的協(xié)調(diào)顯得極為重要。限于本文所考察的主要內(nèi)容，暫不對此作更深入的討論。

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)及其產(chǎn)業(yè)政策在日本、韓國及東南亞國家盛行，究其根源，概因后起的東方市場經(jīng)濟(jì)國家需要在一些具體產(chǎn)業(yè)上發(fā)揮優(yōu)勢，培育并壯大相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而取得產(chǎn)業(yè)的國際競爭優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)趕超。日本“貿(mào)易立國”戰(zhàn)略的成功實(shí)施，就是其產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易投資政策密不可分、相互支撐、精細(xì)化協(xié)調(diào)、無縫隙銜接的結(jié)果。日韓石化、鋼鐵、汽車、造船和消費(fèi)類電子等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展軌跡證明了這一點(diǎn)，即市場這只“無形之手”配置資源與政府政策這只“有形之手”引導(dǎo)資源向相關(guān)產(chǎn)業(yè)傾斜的有效結(jié)合。

我國在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向?qū)崿F(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，也充分借鑒了日韓實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)，使“無形之手”與“有形之手”緊緊握手，實(shí)現(xiàn)了中國崛起的世界奇跡。在改革開放30多年的實(shí)踐中，我國貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，既有成功實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，也有過深刻的教訓(xùn)。

(二)貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策各自所要解決的問題

1.貿(mào)易政策要解決的問題

貿(mào)易政策是調(diào)節(jié)貿(mào)易發(fā)展的政策，主要解決開放還是保護(hù) (即自由貿(mào)易還是貿(mào)易保護(hù))促進(jìn)還是限制的問題。一國貿(mào)易政策到底是實(shí)行完全自由貿(mào)易，或是部分自由貿(mào)易、部分貿(mào)易保護(hù)，是由其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平所決定的。

在世界貿(mào)易組織多邊貿(mào)易體系中，與貿(mào)易有關(guān)的投資措施也是貿(mào)易政策的組成部分，因此從廣義上說，貿(mào)易政策涵蓋貿(mào)易與投資。貿(mào)易政策又具體劃分為貨物貿(mào)易政策和服務(wù)貿(mào)易政策，二者既有共性，也有其特殊性。共性就是減少、降低乃至取消貿(mào)易壁壘，在貨物貿(mào)易方面是降低關(guān)稅 (乃至將關(guān)稅降至為零)和削減非關(guān)稅措施;在服務(wù)貿(mào)易方面就是市場準(zhǔn)入、跨境服務(wù)要素的自由流動(dòng)，亦即跨境交付和人員的自由流動(dòng)。特殊性就是貨物貿(mào)易主要體現(xiàn)在邊境措施上，而服務(wù)貿(mào)易主要體現(xiàn)在邊境后措施上。與此同時(shí)，二者強(qiáng)調(diào)的規(guī)制重點(diǎn)有所不同，《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(GATT)更多的強(qiáng)調(diào)非歧視待遇中的最惠國待遇，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》 (GATS)更強(qiáng)調(diào)國民待遇，且主要涉及國內(nèi)規(guī)制。

2.產(chǎn)業(yè)政策要解決的問題

產(chǎn)業(yè)政策是一國經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。產(chǎn)業(yè)政策主要包括:產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，即發(fā)展目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的戰(zhàn)略、規(guī)劃、實(shí)施路徑、步驟等;產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，即技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)原理突破，技術(shù)重點(diǎn)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，延展的知識產(chǎn)權(quán)政策等;產(chǎn)業(yè)組織政策，即產(chǎn)業(yè)組織合理化 (大、中、小企業(yè)的協(xié)同發(fā)展，大企業(yè)與中小企業(yè)的關(guān)系)，產(chǎn)業(yè)競爭政策 (反壟斷)，產(chǎn)業(yè)布局與集聚等;產(chǎn)業(yè)競爭(促進(jìn))政策，即通過財(cái)稅、金融、人才等促使所需支持的產(chǎn)業(yè)由先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐漸成長為支柱產(chǎn)業(yè)，最終成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。此外還有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)安全政策等。

3.貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)是貿(mào)易的基礎(chǔ)，貿(mào)易是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與提升的外源動(dòng)力，二者互動(dòng)發(fā)展，相互促進(jìn)，才能達(dá)到產(chǎn)業(yè)水平的提升和國際競爭力的提升。在當(dāng)今世界，一國產(chǎn)業(yè)政策的制訂與實(shí)施都離不開國際交流、競爭和合作，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中有開放性目標(biāo)指向，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策中有外源技術(shù)的引進(jìn)與本國技術(shù)的輸出，產(chǎn)業(yè)組織政策中有本國企業(yè)的國際化，培育發(fā)展本土跨國公司，產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策有中國際規(guī)則與慣例的充分適用等。二者存在交集就產(chǎn)生了彼此之間相互協(xié)調(diào)的問題。一國貿(mào)易政策不可能離開服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策而單獨(dú)制定并實(shí)施，同樣，一國產(chǎn)業(yè)政策也不可能純粹地依靠內(nèi)生發(fā)展提升水平，而必然要依賴于有效且適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易政策來引入外源因素，提升產(chǎn)業(yè)競爭力和國際化水平，即國際競爭力。同時(shí)，在實(shí)施開放性貿(mào)易政策的同時(shí)，也要高度重視產(chǎn)業(yè)安全問題。

二、我國貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)中存在的問題

(一)我國貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的成功經(jīng)驗(yàn)

改革開放以來，我國從高度集中的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成功地實(shí)現(xiàn)了向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過渡。在這個(gè)過程中，逐步明晰了三次產(chǎn)業(yè)的范疇與界定，即農(nóng)業(yè)與采掘業(yè) (一次產(chǎn)業(yè))，加工制造業(yè) (二次產(chǎn)業(yè))和服務(wù)業(yè) (三次產(chǎn)業(yè))，在其發(fā)展中相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策也得以形成并不斷加以改進(jìn)、推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)政策的改進(jìn)與發(fā)展機(jī)制體現(xiàn)在不同時(shí)期的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃上。總體來說，我國產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施，基本適合我國各個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，成功地指導(dǎo)了我國三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級。當(dāng)然，不容回避的是，三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依靠基本要素投入，進(jìn)行數(shù)量擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模數(shù)量，但粗放發(fā)展，質(zhì)量效益不高，創(chuàng)新動(dòng)力不足等問題也日益凸顯。

在改革開放進(jìn)程中，我國貿(mào)易政策不斷調(diào)整與完善，經(jīng)過持續(xù)不懈努力，通過加入世界貿(mào)易組織而與全球多邊貿(mào)易體系接軌，最終形成了以外貿(mào)法和外資法為基礎(chǔ)的開放性貿(mào)易政策體系。這種政策極大地促進(jìn)了我國面向世界市場的出口產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在國際金融危機(jī)最嚴(yán)重的時(shí)期，成功實(shí)現(xiàn)了彎道超越，成為世界出口第一位、進(jìn)出口第二位的貿(mào)易大國 (貨物)，世界第二大經(jīng)濟(jì)體。我國開放性貿(mào)易政策使中國的市場面向世界開放，中國進(jìn)口市場的擴(kuò)大，推動(dòng)了貿(mào)易伙伴的經(jīng)濟(jì)增長。

在加入世界貿(mào)易組織之前，我國貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)雖然并不十分明晰，但通過實(shí)施以質(zhì)取勝戰(zhàn)略、科技興貿(mào)戰(zhàn)略、大經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略等實(shí)現(xiàn)了與相關(guān)部門、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。如以質(zhì)取勝戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)面向出口產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量保證;科技興貿(mào)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)了貿(mào)易與科技、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，并通過各類科技興貿(mào)出口創(chuàng)新基地成功加以實(shí)施;大經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)了對外貿(mào)易與國內(nèi)流通產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)等等。

我國改革開放以來貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)最主要的成功標(biāo)志就是通過加入世界貿(mào)易組織，不僅實(shí)現(xiàn)了“倒逼改革”的經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)政策效應(yīng)，而且實(shí)現(xiàn)了“倒逼開放”的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)，農(nóng)業(yè)部門的漸次開放，制造業(yè)的全面開放，服務(wù)業(yè)100多個(gè)部門的開放 ，不僅沒有使我們的三次產(chǎn)業(yè)受到過度沖擊，而且在開放過程中通過自身的努力，逐漸適應(yīng)了市場開放的環(huán)境，促進(jìn)了競爭，助推了我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快調(diào)整與升級，從而加快提升產(chǎn)業(yè)競爭力和國際競爭力。

(二)我國貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)

我國貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)雖然取得世界范圍內(nèi)公認(rèn)的成功經(jīng)驗(yàn)，但是也存在著一些突出的問題，有些甚至是根深蒂固的問題。主要表現(xiàn)在以下方面:

第一，思想認(rèn)識上的分歧。目前社會各界對我國政策開放的認(rèn)識存在不同的言論。主張開放的認(rèn)為，我國加入世界貿(mào)易組織，履行加入議定書的相關(guān)承諾權(quán)利與義務(wù)只是第一步，未來還有進(jìn)一步深化開放、擴(kuò)大開放的更為艱巨的任務(wù)，這不僅是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高國民貿(mào)易福利所需，更是成為負(fù)責(zé)任貿(mào)易大國，特別是已成為世界第一貿(mào)易大國之后應(yīng)有更大擔(dān)當(dāng)?shù)男枰唾Q(mào)易伙伴的要求與期許。主張開放適可而止的認(rèn)為，我國已經(jīng)完全甚至部分超越了加入議定書所承諾履行義務(wù)，在這之后主要是夯實(shí)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，完善相關(guān)政策，開放上只可做相應(yīng)微調(diào)，而不應(yīng)再提擴(kuò)大和深化開放，有些方面貿(mào)易政策的微調(diào)甚至不是放的問題，而是要有限度地收緊的問題。主張極度保護(hù)的甚至認(rèn)為，加入世界貿(mào)易組織給我國經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的弊大于利，因此要退出現(xiàn)行的世界多邊貿(mào)易體系。當(dāng)然，持這種觀點(diǎn)的畢竟是少數(shù)，但也的確反映了在思想認(rèn)識上對待開放問題的分歧。

第二，在進(jìn)一步開放還是強(qiáng)化保護(hù)上的分歧。隨著我國加入世界貿(mào)易組織以后綜合國力和國際競爭力的大幅提升，國際上對我國貿(mào)易政策方面的訴求越來越高，期望充分分享中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展給貿(mào)易伙伴帶來的更多利益?？傮w上，我國堅(jiān)持發(fā)展中國家定位是符合基本國情的，但是世界上許多國家將我國視為新興市場國家和新興工業(yè)化國家的領(lǐng)頭羊。因此，中國貿(mào)易政策的走向就不單是中國自身的問題，更關(guān)系到世界貿(mào)易增長乃至世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向。開放經(jīng)濟(jì)部門之所以強(qiáng)調(diào)我國必須進(jìn)一步擴(kuò)大和深化對外開放，才能解決自身可持續(xù)健康發(fā)展的問題，并非所戲稱的我們已經(jīng)走上了改革開放的“不歸路”，而是我國自身已經(jīng)高度融入了經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程之中，在我國經(jīng)歷了初期開放、積極參與、全面融入國際分工與交換演進(jìn)過程后，目前已經(jīng)進(jìn)入到需要與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體國家共同主導(dǎo)全球未來發(fā)展的新階段。一些部門、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)以及地方，或是基于部門利益，或是基于部分產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、壟斷企業(yè)利益，更多的是強(qiáng)調(diào)對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。一段時(shí)期以來，一些部門產(chǎn)業(yè)、行業(yè)以法律法規(guī)、政策措施規(guī)范化為名，行部門、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)利益化、利益法律化之實(shí)，強(qiáng)化所轄產(chǎn)業(yè)保護(hù)，實(shí)際上變相地阻斷了我國改革開放的進(jìn)程，甚至打著進(jìn)一步改革開放的幌子，實(shí)際上開倒車。貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的不協(xié)調(diào)在許多方面不僅影響了改革開放的政策進(jìn)程，甚至在一些方面影響了我國整體的國家利益及國際聲譽(yù)。

第三，貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策不協(xié)調(diào)加劇引發(fā)了國際貿(mào)易摩擦。例如，目前被美國、歐盟等國訴諸世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制的稀土出口限制問題，除一些非經(jīng)濟(jì)因素外，更主要的是國內(nèi)使用稀土部門與給予外國企業(yè)及出口的國民待遇不同，這原本是可以通過國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策，資源及環(huán)境政策與貿(mào)易政策共同協(xié)調(diào)加以解決的問題。再如，作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一的新能源產(chǎn)業(yè)中的太陽能光伏、光熱發(fā)電企業(yè)，經(jīng)過短短數(shù)年時(shí)間成為世界第一的出口產(chǎn)業(yè)，且出口占到全部產(chǎn)值的90%以上，即90%以上的產(chǎn)品被用作出口，而我國風(fēng)電規(guī)模在發(fā)展的同時(shí)，卻沒有相應(yīng)的支持促進(jìn)國內(nèi)并網(wǎng)發(fā)電的產(chǎn)業(yè)政策，在歐盟主要國家大幅度削減或取消風(fēng)電補(bǔ)貼，遭遇美國的“雙反”調(diào)查與裁決，特別是歐盟對我國輸歐太陽能類產(chǎn)品發(fā)起“雙反”調(diào)查后，風(fēng)電出口產(chǎn)業(yè)遭到毀滅性打擊，也成為涉案金額最大的單一產(chǎn)品。其他不協(xié)調(diào)的情形還有鐵礦石貿(mào)易中，國內(nèi)貿(mào)易商與國內(nèi)生產(chǎn)廠商的博弈，而導(dǎo)致肥水流入外人田。如此等等，不一而足。由于二者的協(xié)調(diào)不夠，大大加劇了國際貿(mào)易摩擦。

第四，服務(wù)貿(mào)易政策與服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策不協(xié)調(diào)。作為發(fā)展中國家，我國在世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》框架下，承諾了100個(gè)分部門開放，應(yīng)當(dāng)說承諾的分部門開放已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了發(fā)展中國家的水平，甚至在有些領(lǐng)域還超越了發(fā)達(dá)國家承諾水平。但是我國服務(wù)業(yè)開放承諾水平與實(shí)際開放水平存在較大差距，服務(wù)產(chǎn)業(yè)及其所在部門的許多規(guī)制實(shí)際上阻礙了服務(wù)貿(mào)易政策實(shí)施，這特別體現(xiàn)在邊境后措施上，如國民待遇、市場準(zhǔn)入、競爭政策等方面。同是作為新興經(jīng)濟(jì)體大國的印度，雖然只承諾了40多個(gè)服務(wù)業(yè)分部門開放，但是實(shí)際開放的分部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其承諾，而且一些服務(wù)部門開放的深度和廣度超過了我國。

第五，在利用外資政策和加工貿(mào)易政策上與產(chǎn)業(yè)政策不協(xié)調(diào)。前文已述，利用外資政策既是我國對外開放政策的重大組成部分，同時(shí)也是廣義上貿(mào)易政策的有機(jī)組成部分 (特別是世界貿(mào)易組織《與貿(mào)易有關(guān)投資措施協(xié)議》對此有著詳盡的界定)。改革開放以來，我國每隔一個(gè)時(shí)期就對外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄進(jìn)行調(diào)整和修訂，以體現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向。二者本是高度協(xié)調(diào)的正向相關(guān)關(guān)系，但在此過程中，也有不少逆向調(diào)整、違背初衷 (以資本技術(shù)溢出效應(yīng)為導(dǎo)向)的事情發(fā)生。 《加工貿(mào)易指導(dǎo)目錄》也有與之高度相似的問題。除此之外，也有加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)“兩張皮”等問題，二者的不協(xié)調(diào)也有著更深的國際背景。

第六，實(shí)施走出去戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策的不協(xié)調(diào)。日本、韓國將對外直接投資視為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)海外延伸布局，其目標(biāo)和操作十分具體。如考慮產(chǎn)品的生命周期 (向海外轉(zhuǎn)移夕陽產(chǎn)業(yè)，為國內(nèi)研發(fā)新一代技術(shù)產(chǎn)品騰出空間);考慮產(chǎn)品污染耗能等因素的海外轉(zhuǎn)移 (日本和韓國均有以污染、能耗等為指標(biāo)的向海外轉(zhuǎn)移產(chǎn)品的列表，以此推進(jìn)海外投資);海外投資產(chǎn)品技術(shù)代際的控制 (向海外輸出產(chǎn)品的技術(shù)低于國內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)品一代甚至兩代技術(shù)水平)。反觀我國在實(shí)施走出去戰(zhàn)略過程中，并未有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策細(xì)化操作方案，因此，對外直接投資的效果大打折扣，并在一些產(chǎn)品上形成了對貿(mào)易 (出口)的過度替代效應(yīng)，對我國出口產(chǎn)業(yè)造成了一定的負(fù)面影響。

第七，實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略受到部門利益集團(tuán)的阻擾。在我國全面融入經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，在加入世界貿(mào)易組織之后，我國又適時(shí)制定并實(shí)施了自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。目前我國所簽署并實(shí)施的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定已涵蓋我國對外貿(mào)易額的25%左右。我國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略雖然取得了巨大的成功，但是仍與所預(yù)期的目標(biāo)，特別是與美國、歐盟所簽署并實(shí)施的自由貿(mào)易協(xié)定已涵蓋其貿(mào)易額40%～50%這一份額相距甚遠(yuǎn)。造成這一局面的除了行政體制、部門管理體制等影響外，最重要的是受到一些部門、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和少數(shù)壟斷性廠商利益集團(tuán)的干擾。例如，在中國與新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定會簽過程中，險(xiǎn)因奶制品 (奶粉)這一特定食品的市場開放而擱置。類似農(nóng)業(yè)開放問題，未來還可能在諸如與澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定談判，與加拿大等潛在商簽自由貿(mào)易協(xié)定伙伴的談判中遇到。又譬如，在中國與海灣合作理事會國家商簽自由貿(mào)易協(xié)定談判中，僅僅因?yàn)槿舾煞N精細(xì)化工產(chǎn)品的市場開放問題而被耽擱，喪失了達(dá)成協(xié)議的最好時(shí)機(jī)。由此可見，作為我國貿(mào)易政策體系重要組成部分的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策不協(xié)調(diào)的程度，甚至影響到國家整體利益的實(shí)現(xiàn)。

除了上述突出表現(xiàn)外，人們可能還記得在國際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國為保增長而匆忙推出了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，包括鋼鐵、有色金屬、紡織、輕工、石化、船舶、汽車、裝備制造和電子信息產(chǎn)業(yè)，而這類規(guī)劃的制定大多以數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張為主，基本未考慮產(chǎn)業(yè)國際競爭力的提升，實(shí)施效果是雖然保住了一時(shí)的增長，起到了一定的積極效果，但從長期看卻進(jìn)一步加劇甚至惡化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與加快轉(zhuǎn)變增長方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化與升級相悖。應(yīng)當(dāng)說這一產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策的不協(xié)調(diào)的教訓(xùn)更為深刻。

三、強(qiáng)化貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)因應(yīng)之策

十八大報(bào)告之所以在“全面提高開放型經(jīng)濟(jì)水平”這個(gè)部分中著重提出強(qiáng)化貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，就是要以加快轉(zhuǎn)變對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、拓展深度、提高效益為導(dǎo)向，進(jìn)一步鞏固和提升我國的國際競爭力。因此，必須從開放性貿(mào)易政策著手，打破形形色色的部門利益、行業(yè)利益、壟斷企業(yè)利益以及地方利益的藩籬，與產(chǎn)業(yè)政策全面、有效地銜接起來，從而使我國企業(yè)競爭力、產(chǎn)業(yè)競爭力和國家競爭力 (國家競爭優(yōu)勢)在多層次融合、融通的基礎(chǔ)上，得到全方位的持續(xù)提升。因此，應(yīng)從進(jìn)一步凝聚改革開放共識、加強(qiáng)體制機(jī)制協(xié)同效能、強(qiáng)化具體政策的溝通協(xié)同等方面入手，強(qiáng)化二者的協(xié)調(diào)。

(一)進(jìn)一步凝聚擴(kuò)大開放、深化改革的共識

改革無止境，開放無終點(diǎn)，形成共識是進(jìn)行政策協(xié)調(diào)的基本前提。

第一，凝聚進(jìn)一步擴(kuò)大開放，全面提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的共識。在新世紀(jì)的頭十年，我國加入世界貿(mào)易組織的開放效應(yīng)得到最大程度的發(fā)揮，目前這一效應(yīng)正在遞減，進(jìn)一步擴(kuò)大和深化開放的外部推動(dòng)力明顯不足，因此必須順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)格局的大變革、大調(diào)整和全球化、區(qū)域一體化的新發(fā)展，從世情、國情的新變化出發(fā)，看待我國開放型經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展。同時(shí)，更要以我國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與效益為導(dǎo)向，審視我國未來開放問題，以期凝聚經(jīng)濟(jì)界、產(chǎn)業(yè)界進(jìn)一步擴(kuò)大和深化對外開放的新共識。十八大所提出的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化(“新四化”)，并非是“關(guān)起門來自說自話”的目標(biāo)，而是需要通過國際借鑒、開放合作來加以實(shí)現(xiàn)。更準(zhǔn)確地說， “新四化”雖然帶有鮮明的中國特色，但也是有國際參照系的，而非是閉門造車。實(shí)現(xiàn)“新四化”目標(biāo)，必然要依靠擴(kuò)大和深化開放，提高開放型經(jīng)濟(jì)水平，舍此別無他途。從這個(gè)意義上說，強(qiáng)化貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自身的范疇，是一項(xiàng)政治任務(wù)。

第二，凝聚進(jìn)一步深化改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的共識。一段時(shí)期以來，我國進(jìn)一步深化改革的動(dòng)力銳減，部門利益、產(chǎn)業(yè)利益、行業(yè)利益、地方利益盛行，形成了各種利益集團(tuán)，單獨(dú)甚或共謀，俘獲了政府規(guī)制的制定者，嚴(yán)重?fù)p害了國家和人民利益。新時(shí)期，必須首先增強(qiáng)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)調(diào)性，才能從頂層設(shè)計(jì)上解決各種經(jīng)濟(jì)政策之間不協(xié)調(diào)的問題。因此，從某種意義上講，這也是上層建筑的問題，而行政體制改革朝著大部制的方向推進(jìn)只是其中很小的一步。從不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)角度上看，經(jīng)濟(jì)體制改革遠(yuǎn)未完成，市場基礎(chǔ)性配置資源的作用需要進(jìn)一步強(qiáng)化，開放性貿(mào)易政策恰恰是解決各種市場扭曲行為的主要手段，而產(chǎn)業(yè)政策更多的是體現(xiàn)政府主導(dǎo)作用，二者雖然均不可或缺，但由于不能確定從屬關(guān)系，協(xié)調(diào)上本身難度就很大，需要達(dá)成更多的共識。

(二)改進(jìn)和完善體制機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)同效能

在貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)上，可以區(qū)分為應(yīng)由中央政府(國務(wù)院層級)協(xié)調(diào)的政策，按照職能分工可由部門之間協(xié)調(diào)的政策，以及提高政策協(xié)同效能三類問題。這些均需要不斷改進(jìn)和完善體制機(jī)制才能得以實(shí)現(xiàn)。

第一，中央政府設(shè)立跨部門政策協(xié)調(diào)機(jī)制?？梢酝ㄟ^設(shè)立國務(wù)院牽頭的常設(shè)或非常設(shè)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對中央各個(gè)部門在現(xiàn)有職能范圍內(nèi)無法協(xié)調(diào)的政策問題進(jìn)行協(xié)調(diào)和最終決策。在這方面，曾經(jīng)有過十分成功的經(jīng)驗(yàn)，即在加入世界貿(mào)易組織的過程中，我國政府建立了加入世界貿(mào)易組織應(yīng)對協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，很好地協(xié)調(diào)了我國履行加入議定書的承諾義務(wù)與包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)政策。為了適應(yīng)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢和新要求，應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，擴(kuò)展并強(qiáng)化這一協(xié)調(diào)機(jī)制，除了應(yīng)對世界貿(mào)易組織新一輪談判，加入世界貿(mào)易組織諸邊協(xié)議(如政府采購協(xié)議等)以及對一些重大爭端解決問題進(jìn)行決策外，還應(yīng)增加實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等方面的政策協(xié)調(diào)，從而在最高層級上解決加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)問題。由于自由貿(mào)易協(xié)定不僅限于貨物貿(mào)易，而且越來越多地涵蓋服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)、貿(mào)易與環(huán)境等領(lǐng)域開放的問題，而所有這類問題都會涉及突破現(xiàn)有國內(nèi)一些政策法規(guī)，而在部門層級又無法逾越的行政授權(quán)限制。

第二，建立和進(jìn)一步完善中央政府各部門之間的部際協(xié)作機(jī)制。目前，貿(mào)易部門已經(jīng)與包括產(chǎn)業(yè)部門在內(nèi)的國務(wù)院的許多部委建立了各種類型的部際聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)進(jìn)一步建立和完善這種機(jī)制，以期解決在各自職能范圍內(nèi)可以解決的政策協(xié)調(diào)問題。部際協(xié)調(diào)機(jī)制主要應(yīng)解決一對一的政策協(xié)調(diào)問題，而一對多的政策協(xié)調(diào)問題應(yīng)考慮逐步轉(zhuǎn)向由更高層級的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制加以解決。

第三，進(jìn)一步提高政府部門間政策協(xié)調(diào)效能。在這方面，一是要加快政府大部制改革的步伐，特別是經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)部門的大部制合并，大大壓縮部門數(shù)量，從而大大降低政府部門行政協(xié)調(diào)成本。只有這樣，才能避免類似文化產(chǎn)業(yè)走出去政策需要由多達(dá)30多個(gè)部門會簽才得以出臺的情形再度出現(xiàn)。二是要進(jìn)一步明確貿(mào)易部門與一些宏觀管理部門和產(chǎn)業(yè)部門在相關(guān)職能上的劃分，避免各自為政、政出多門的情形發(fā)生。三是要大大提高貿(mào)易部門與產(chǎn)業(yè)部門政策協(xié)調(diào)的效率，在具體政策協(xié)調(diào)中相互支持、相互配合，服務(wù)開放型經(jīng)濟(jì)大局。

(三)發(fā)揮貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策各自的功能作用，強(qiáng)化二者的溝通協(xié)同

筆者曾將對外貿(mào)易政策概括為五大基本特征，即宏觀性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、政治性和國際性，因此產(chǎn)生了與一般經(jīng)濟(jì)政策不同的特性。它也更加強(qiáng)調(diào)在多邊貿(mào)易體系法律框架和我國外貿(mào)法及外資法等國內(nèi)法律框架下，形成統(tǒng)一、穩(wěn)定、透明和可預(yù)期的開放性貿(mào)易政策體系。同時(shí)，應(yīng)充分認(rèn)識到，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定貿(mào)易結(jié)構(gòu)，貿(mào)易結(jié)構(gòu)又反作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，貿(mào)易結(jié)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)具有先導(dǎo)作用，并促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和優(yōu)化。因此，貿(mào)易政策在促進(jìn)自由競爭、擴(kuò)大市場準(zhǔn)入等方面具有引領(lǐng)作用。當(dāng)然，這種開放也應(yīng)是符合國情的開放，適度的開放，即適應(yīng)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和具體產(chǎn)業(yè)狀況，有選擇的有步驟的開放。與此同時(shí)，也要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的功能與作用，特別是產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)支撐、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)競爭和產(chǎn)業(yè)安全等政策所具有的功效。只有二者充分溝通與協(xié)調(diào)，才能在開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)國家利益最大化和國民福祉的提升這一終極目標(biāo)。為此，我們應(yīng)做到以下幾點(diǎn):

第一，加強(qiáng)貨物貿(mào)易政策中各類出口目錄與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。目前我國貿(mào)易政策具體實(shí)施中，有各類出口名錄，如一般貿(mào)易中的《高新技術(shù)產(chǎn)品出口目錄》，嚴(yán)格控制“兩高一資”產(chǎn)品出口的內(nèi)控目錄，加工貿(mào)易產(chǎn)品指導(dǎo)目錄，以及依據(jù)2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》制訂的中西部地區(qū)加工貿(mào)易指導(dǎo)目錄。所有這些均是宏觀經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部門與產(chǎn)業(yè)部門協(xié)調(diào)合作的結(jié)果，今后在調(diào)整、修訂與完善過程中，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化這類政策的銜接與協(xié)調(diào)。

第二，在更加注重進(jìn)口的同時(shí)，協(xié)調(diào)好與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。近期國務(wù)院出臺了促進(jìn)進(jìn)口指導(dǎo)意見，旨在調(diào)整和優(yōu)化進(jìn)口結(jié)構(gòu)，積極鼓勵(lì)先進(jìn)技術(shù)、關(guān)鍵裝備、短缺資源和消費(fèi)品的進(jìn)口。這項(xiàng)貿(mào)易政策，不僅是促進(jìn)貿(mào)易平衡的重大舉措，也是服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，短缺資源的海外供應(yīng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，提升國民貿(mào)易福利水平的重大舉措。但是部分產(chǎn)品的進(jìn)口不僅會替代國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品，也會帶來更加嚴(yán)峻的市場競爭，在這方面關(guān)鍵是握好度，避免過度進(jìn)口給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來過度沖擊，進(jìn)而喪失自主發(fā)展的空間。

第三，加強(qiáng)服務(wù)貿(mào)易政策與服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。在一次產(chǎn)業(yè)和二次產(chǎn)業(yè)均已開放的條件下，未來的重點(diǎn)是進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)的開放，大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易。一是要在近期服務(wù)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易及服務(wù)外包等“十二五”規(guī)劃相繼出臺后，細(xì)化二者政策的協(xié)調(diào)與接續(xù)，直至更加具有可操作性。二是要加緊研究制定服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易進(jìn)一步開放的具體政策措施。

第四，進(jìn)一步加強(qiáng)利用外資政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。按照提高利用外資綜合優(yōu)勢和總體效益，推動(dòng)引資、引技、引智有機(jī)結(jié)合的要求，一是在具體實(shí)施中通過利用外商投資指導(dǎo)目錄以及中西部地區(qū)利用外資指導(dǎo)目錄的調(diào)整與修訂，加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。二是以國民待遇、公平競爭為導(dǎo)向，在產(chǎn)業(yè)規(guī)制的調(diào)整中，消除壁壘，在促進(jìn)競爭與合理保護(hù)之間保持平衡，同時(shí)更加注重產(chǎn)業(yè)安全。

第五，進(jìn)一步加強(qiáng)對外投資政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。應(yīng)充分利用我國產(chǎn)業(yè)業(yè)已形成的產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)競爭力等優(yōu)勢，在海外投資中與貿(mào)易發(fā)展協(xié)同共進(jìn)。資源開發(fā)類海外投資要為我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展所需的短缺資源長期可靠的供應(yīng)提供穩(wěn)定的進(jìn)口保障，加工制造業(yè)的對外投資要與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度結(jié)構(gòu)政策有機(jī)銜接，同時(shí)要更加注重與自主產(chǎn)權(quán)、品牌、技術(shù)和國際營銷渠道相結(jié)合，形成貿(mào)易與投資相互依存，共同拓展世界市場的國際競爭優(yōu)勢。

第六，在積極應(yīng)對貿(mào)易摩擦，實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)中加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)。貿(mào)易摩擦的應(yīng)對與貿(mào)易救濟(jì)措施是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，同時(shí)它也是貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上才能加以處理的問題。未來要不斷強(qiáng)化貿(mào)易摩擦應(yīng)對機(jī)制和貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制及其效能。一是要完善三位一體的貿(mào)易摩擦應(yīng)對機(jī)制，通過政治交涉、法律抗辯、業(yè)界合作，全方位、多途徑應(yīng)對。二是要完善貿(mào)易救濟(jì)制度，即要總體評估，考慮上下游產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)，合理保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益，維護(hù)國家產(chǎn)業(yè)安全。三是要將摩擦應(yīng)對與貿(mào)易救濟(jì)有機(jī)地結(jié)合。近期為應(yīng)對美歐等國家發(fā)起的對華太陽能類產(chǎn)品的“雙反”案，我國也發(fā)起了對原產(chǎn)于美歐的進(jìn)口太陽能級多晶硅的“雙反”調(diào)查。這是二者有機(jī)結(jié)合，貿(mào)易政策措施與產(chǎn)業(yè)利益協(xié)調(diào)的有益范例。今后應(yīng)在自由貿(mào)易與公平貿(mào)易的原則下，妥善處理相關(guān)問題。四是積極運(yùn)用世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制，處理貿(mào)易摩擦與貿(mào)易救濟(jì)的相關(guān)問題。在合理維護(hù)我國產(chǎn)業(yè)利益、貿(mào)易利益的基礎(chǔ)上，應(yīng)尊重世界貿(mào)易組織爭端的裁決，對貿(mào)易政策措施以及國內(nèi)規(guī)制與多邊貿(mào)易體制及具體規(guī)則不相適應(yīng)的方面積極改進(jìn)和完善。與此同時(shí)，也要對嚴(yán)重?fù)p害我國產(chǎn)業(yè)利益的非公平競爭行為予以合理回應(yīng)，通過多邊機(jī)制尋求公正解決。在多雙邊措施的互動(dòng)中維護(hù)我國的經(jīng)濟(jì)利益。