曾凡軍

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧530004）

當(dāng)前，我國為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，加快社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“一種在現(xiàn)代化壓力下以利用行政垂直權(quán)力，以責(zé)任制為網(wǎng)絡(luò)并以政治經(jīng)濟(jì)獎懲為動力杠桿，將壓力層層向下滲透、擴(kuò)散的行政決策和執(zhí)行模式”［1］，即壓力型體制，在我國逐漸形成并一統(tǒng)天下。這種體制援引目標(biāo)管理理論，采用數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系，將一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)與財稅利潤指標(biāo)從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶進(jìn)行層層量化分解下達(dá)，明確完成期限，并據(jù)完成情況的序列給予相應(yīng)的政治晉升與經(jīng)濟(jì)獎懲。其中，任務(wù)和指標(biāo)的完成成了評價組織和官員“政績”的主要標(biāo)準(zhǔn)及干部榮辱和“升遷”的直接依據(jù)，并逐漸轉(zhuǎn)化成了一種自上而下的壓力，進(jìn)而迫使政府組織在壓力環(huán)境下得以運行。這種通過權(quán)力、權(quán)威將壓力層層下壓的，以GDP和政績導(dǎo)向的趕超跨越式的治理模式，“產(chǎn)生了以隔離為主要特質(zhì)的高度分散化的組織：如部門間的隔離，部門和職員間的隔離，機(jī)構(gòu)與顧客間的隔離”［2］。這一以“隔離”為特征的壓力型體制，西方學(xué)者Lieberthal和Lampton等用“碎片化”予以闡釋，強(qiáng)調(diào)“政府各部門的官員將根據(jù)其部門利益進(jìn)行公共政策制定或影響公共政策制定過程，中央政府各部門間，中央和地方政府間，各級地方政府間通過在項目談判中的各種爭論、妥協(xié)、討價還價后，才能制定出公共政策”［3］。事實上，這在我國基層治理、區(qū)域治理、食品安全管理、流域治理、環(huán)境治理等領(lǐng)域都不同程度地得到真實反映。這種充斥著功能碎片化的政府組織將滋生“政治和行政領(lǐng)導(dǎo)喪失了調(diào)控、干預(yù)和獲取信息的途徑，缺乏合作與協(xié)調(diào)，從而影響行政效益和效率”等問題［4］，導(dǎo)致政府組織體制碎片化，成為難以逾越的體制障礙和結(jié)構(gòu)障礙。正如?？怂顾?，在科層治理和競爭性治理模式下，政府組織發(fā)展也越來越趨向以功能化政府組織為主的政府組織分化狀態(tài)與準(zhǔn)市場環(huán)境，既導(dǎo)致了功能的進(jìn)一步碎片化，又使政府組織績效低下?！皢我宦毮艿恼畽C(jī)構(gòu)”原則要求進(jìn)行專業(yè)化分工，角色、職能不能相互交叉，這可能造成嚴(yán)重的“碎片化”和部門自我中心主義，缺乏有效合作和協(xié)調(diào)，影響政府的行政效益與效率［5］。有鑒于此，我們有必要選取整體性治理理論對政府組織結(jié)構(gòu)性分化和功能碎片化予以有效回應(yīng)，從原子化分析模式邁向整體性分析模式，以實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和功能的整合。

一、分析工具與分析框架：整體性治理

（一）整體性治理

英國的撒切爾政府上任后，“在對傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)僵化、效率低下、反應(yīng)遲鈍等弊端進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上逐漸形成了以市場化、民營化、分權(quán)化為工具的競爭治理”［6］。但“競爭治理的市場導(dǎo)向、工具主義、民營化造成了管理碎片化和服務(wù)分裂性等詬病，產(chǎn)生了嚴(yán)重的政府危機(jī)”［6］。嚴(yán)重的危機(jī)引起英國政府高層的關(guān)注，布萊爾上任后立即著手對撒切爾夫人所倡導(dǎo)的競爭性治理模式給予深刻反思、批判和修正，逐漸形成了一種全新的治理范式——整體性治理，并成為政府治理中的主導(dǎo)性理念。從而，整體性治理在英國成為了一種全新改革趨勢。這一趨勢不僅在英、澳、新這些被冠之以新公共管理改革先鋒的盎格魯－撒克遜國家中十分明顯，而且在那些未曾致力于推行新公共管理改革的國家中也日益顯現(xiàn)［4］。

由于整體性治理是在對科層治理和競爭性治理進(jìn)行反思與修正的基礎(chǔ)上逐漸形成的，因而具有較為豐富的內(nèi)涵，在湯姆·林看來，整體性治理包含“內(nèi)、外、上、下”四個子集［7］：即組織內(nèi)部的合作，組織之間的合作，組織目標(biāo)設(shè)定中自上而下及對上責(zé)任的承擔(dān)，將顧客需要作為服務(wù)導(dǎo)向的公共服務(wù)供給過程。波利特認(rèn)為，整體性治理能夠“排除相互破壞、腐蝕的各種政策情境，更好地共享稀缺性資源，促使某一公共政策領(lǐng)域中不同的利益主體間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的公共服務(wù)”［8］。

（二）政府組織功能碎片化

在?？怂箍磥?，功能碎片化可分為兩種類型，即無心碎片化與有意碎片化［9］40。無心碎片化是指碎片化的發(fā)展并非出自本意，屬于非預(yù)期性的結(jié)果，這表現(xiàn)在公共部門系統(tǒng)中及行政經(jīng)驗上［9］40－41。從其原因上看，導(dǎo)致無心碎片化的原因主要有五個方面，即“將管理焦點及預(yù)算控制放在政策輸入層面；對于廉潔度的要求；消費者導(dǎo)向型政府；功能性政府組織的策略性決定；民主壓力要求下的公共服務(wù)”［9］40－41。從結(jié)果上看，無心碎片化可能導(dǎo)致“某一機(jī)關(guān)執(zhí)行政策時未考慮其它政府組織，致使其它機(jī)關(guān)必須面對可能的負(fù)面效果或可能增加的行政成本；形成規(guī)劃間相互沖突的結(jié)果；面對相同的政策目標(biāo)卻使用重復(fù)的資源來執(zhí)行；政策目標(biāo)間的相互沖突；延續(xù)性（lack of sequencing）的缺乏使政策效果斷斷續(xù)續(xù)，無法達(dá)成預(yù)期效果”［9］37－38。

與無心碎片化相對應(yīng)，有意碎片化是行政人員的私心和自利行動刻意造成各府際間碎裂與分立，并以此來實現(xiàn)自我利益最大化。從原因上看，有意碎片化的原因源自于三個方面：政治人物對行政人員及政府組織的有效控制；專業(yè)性的獨占問題；控制范圍的擴(kuò)大化［9］2－43。從結(jié)果上看，有意碎片化將導(dǎo)致以下幾個方面的結(jié)果：個別單位預(yù)期自身能獨立完成任務(wù)，在缺乏與其它機(jī)關(guān)溝通的前提下以片面視野看待問題，進(jìn)而排除其它可能的看法，致使政策結(jié)果呈現(xiàn)片面化與局限性，無法有效響應(yīng)并有效處理問題；對于政策問題無法做出明確且簡潔的范疇劃分，致使無法清楚認(rèn)知問題的類型，以給予有效、完整與精準(zhǔn)的診斷；在相關(guān)服務(wù)提供過程中，因為各單位堅持自身的事權(quán)范圍，使得面對棘手問題時有許多的空隙及裂縫，形成漏洞百出的情形［9］3－39。

上述政府組織功能無心碎片化與有意碎片化在我國政府組織中也不同程度地存在。計劃經(jīng)濟(jì)時期的我國政府組織中非常顯著的特點就是部門碎片化和功能碎片化。如當(dāng)時機(jī)械工業(yè)部下設(shè)有主管常規(guī)機(jī)械、電子、兵器、飛機(jī)等共九個部，而1982年時中央設(shè)置了100個部門之多，分工非常細(xì)，經(jīng)裁減后還剩61個。到1998年朱镕基總理主持國務(wù)院工作時大力推進(jìn)行政管理體制改革，將原來的40個部門削減為29個。從機(jī)構(gòu)數(shù)量上看，與過去相比已取得了長足的進(jìn)步。但與發(fā)達(dá)國家相比，差距仍然不小。目前我國仍然有27個部門，而英國是17個，美國是15個，日本是12個，德國14個，韓國18個，新加坡15個?？梢?，我國政府組織功能碎片化現(xiàn)象仍然存在。在地方政府組織中，有的精簡后還有40個部門左右，有的只有10多個部門。很明顯，某些需要進(jìn)行集中管理的職能卻過于分散，職責(zé)分工過細(xì)，機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，如食品安全則涉及九個部門，權(quán)責(zé)不清，職能交叉嚴(yán)重，成為政府組織管理中的一個較薄弱的環(huán)節(jié)。交通運輸管理也是如此，依運輸方式進(jìn)行獨立設(shè)置無法適應(yīng)現(xiàn)代綜合運輸體系的需要。同樣，在信息化上，由于管理職能分散和部門利益分割，雖曾寫入“九五”、“十五”規(guī)劃及“十一五”規(guī)劃，但至今未實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)、電話網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)三網(wǎng)融合。同時，政府組織職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，政府組織仍然管了不該管、管不好和管不了的事，社會管理及公共服務(wù)層面還比較薄弱；部門職能交叉和權(quán)責(zé)配置不合理仍不同程度地存在；決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能配置欠缺科學(xué)，政府組織間的協(xié)調(diào)不足，機(jī)構(gòu)設(shè)置仍需不斷調(diào)整和優(yōu)化。

（三）整體性協(xié)調(diào)與整體性整合理路

在?？怂箍磥?，政府組織在目標(biāo)和手段之間的沖突問題并非專業(yè)化和分化等政府組織“內(nèi)部”問題，而是不同的政府組織“之間”的問題，其問題根源在于政府組織之間所存在的碎片化問題。?？怂拐菑拇艘饬x上論及碎片化政府組織間關(guān)系時強(qiáng)調(diào)，整體性治理反對的并非專業(yè)化，其敵人是碎片化，整合所指向的反面也不是分化而是碎片化［9］2。因而，整體性治理逐漸建構(gòu)起一種較為成熟的分析框架，其中協(xié)調(diào)和整合是其分析框架中較為重要的分析性概念。事實上，協(xié)調(diào)與整合是公共行政中最早受到關(guān)注的問題點之一［8］?！皡f(xié)調(diào)”被指為發(fā)展聯(lián)合和整體性工作，聯(lián)合信息系統(tǒng)、機(jī)關(guān)間對話、規(guī)劃過程和決策。而“整合”被指稱實際行政或執(zhí)行時的協(xié)調(diào)，通常會發(fā)展一套組織結(jié)構(gòu)、專業(yè)實務(wù)及干預(yù)來進(jìn)行［10］，從目的上看，整合旨在克服碎片化的問題，這不是新技巧而是策略性工作。

由以上分析可知，協(xié)調(diào)側(cè)重于政策制定過程，而整合則側(cè)重政策執(zhí)行過程。同時，?？怂咕驼w性政府、整體性協(xié)調(diào)和整體性整合進(jìn)行了界定，他指出整體性政府是指彼此有強(qiáng)化的意旨，彼此有強(qiáng)化的目標(biāo)，彼此有強(qiáng)化的方法來達(dá)成目標(biāo)。整體性協(xié)調(diào)是指了解到彼此有必要的關(guān)聯(lián)性存在，但沒有明確的界定。如哪些政策、制度可實現(xiàn)更好的健康品質(zhì)或降低犯罪。整體性整合指的是建立完全的無縫隙的規(guī)劃。假如我們要達(dá)到某個目的，如降低犯罪，局處間哪些事務(wù)該共同合作或單獨執(zhí)行［10］。

希克斯指出，整合主要包括聯(lián)合性工作、聯(lián)合及共同開發(fā)、輔助工具、策略聯(lián)盟、同盟、合并等［9］53。為實現(xiàn)整體性整合，?？怂箯暮献鲗用妗⑿袆訉用?、整合層面和評估層面對具體步驟進(jìn)行了設(shè)計［11］。并提出了11項整合策略：發(fā)展全新的信息基礎(chǔ)、范疇、系統(tǒng)；通過跨域任務(wù)獲取更多的整合空間；獲取部門間的對話機(jī)會；得到部門間的彼此了解和信任；創(chuàng)造新領(lǐng)導(dǎo)者、英雄；建立部門間的合作可能性；加強(qiáng)管理無法控制的部分；創(chuàng)造委托的任務(wù)；管理專業(yè)者和第一線行政人員；職業(yè)、地位和薪酬；訓(xùn)練［9］128－139。而在“服務(wù)某些顧客”，“對某些顧客需求或偏好的整合”維度上，希克斯則從四大區(qū)域維度提出了整合的策略：在中央政府維度建立整合性服務(wù)召集中心，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；在州和地區(qū)維度上建立整合性服務(wù)召集中心；在地方政府維度上建立單一窗口中心；在鄰近地區(qū)維度上將生活上需要的各種服務(wù)進(jìn)行在線的整合［10］。

二、整體性建構(gòu)與策略

長久以來我國的政府組織皆以功能作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，功能分化成為了政府組織分部化的基本原則。希克斯指出，在功能性政府組織原則下，政府組織運行將呈現(xiàn)如下流弊：目光短淺；過于注重治療而欠缺預(yù)防；高成本；錯誤行為的集中化；對于改變行為的做法認(rèn)識粗淺；評估對象的錯誤；負(fù)責(zé)的對象錯誤；缺乏協(xié)調(diào)，將惡化的問題堆在一起［12］。諸多事實表明，在功能分工原則下所導(dǎo)致的政府組織間的距離和隔閡將更可能導(dǎo)致碎片化結(jié)果［9］40。對此，為解決這些缺失，宜建立全局治理機(jī)制［13］。

（一）逆部門化和逆功能碎片化，加強(qiáng)政府組織功能整合，構(gòu)建大部門式體制

所謂逆部門碎片化和功能碎片化，實行大部門體制，就是通過調(diào)整政府組織中部門間或機(jī)構(gòu)間的職能與管轄范圍，將職能相近、重疊和交叉的業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的部門或機(jī)構(gòu)，整合為一個更大的部門或機(jī)構(gòu)，使這些部門或機(jī)構(gòu)擁有較寬的管轄范圍以便于橫向協(xié)調(diào)與管理，避免和減少政府組織及其部門間、機(jī)構(gòu)間的矛盾和沖突。英國就曾將一些功能相近的機(jī)構(gòu)通過合并的方式重新組合成部門化的政府組織，減少或取消一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，并重新在過去被鼓勵進(jìn)行無限制性競爭的地方機(jī)構(gòu)層面，建立合作的以社區(qū)為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)。如布萊爾政府為將所有老人福利進(jìn)行集中提供，專門成立了養(yǎng)老金服務(wù)處，而布什政府為吸取“9·11”恐怖襲擊事件中出現(xiàn)的部門極度分散化而導(dǎo)致的部門整體性協(xié)調(diào)的無效或低效，專門成立了包括所有與國家安全相關(guān)的事務(wù)在內(nèi)的國土安全部?？梢姡缯w性治理理論所認(rèn)為的那樣，打破功能的界限，實現(xiàn)功能整合與結(jié)構(gòu)重構(gòu)是各政府組織所應(yīng)對的重要主題之一。這一主題在聯(lián)邦制國家中顯得尤為重要，并被作為當(dāng)前的核心問題。而在單一制的我國，同樣如此。

基于我國政府組織在行政管理體制層面存在的機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、功能分工過細(xì)、政府組織協(xié)調(diào)與合作缺失等諸多實際問題，十七大報告曾明確提出探索實行政府職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，建立和健全部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。2008年8月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》中也曾明確指出了各地要切實結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，積極探索并實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。此后，政府機(jī)構(gòu)改革在中央和省級全面鋪開，而中央政府機(jī)構(gòu)改革已基本完成，省級政府機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行。2008年我國中央政府組織進(jìn)行了“大部制改革”的初步試點，構(gòu)建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)保”的格局，雖然從數(shù)量上看國務(wù)院組成部門設(shè)置仍為27個（比第五次機(jī)構(gòu)改革只減少了1個），但實際已經(jīng)堅定了“大部制改革”的方向，構(gòu)筑了改革的雛形。而這次改革顯然則是要通過“大部制改革”這一制度示范，使政府組織的機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整開始由經(jīng)濟(jì)適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會回應(yīng)型目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府組織的定位向服務(wù)型政府組織的定位轉(zhuǎn)變。2013年國務(wù)院進(jìn)一步出臺了機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的方案，部門減少至25個，并從十個方面提出了政府職能轉(zhuǎn)變的要求。就地方政府組織而言，早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始了改革的探索和嘗試，如深圳、海南、上海浦東、成都和隨州等。其中海南將全省有關(guān)環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源，土地資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)及合理利用都由國土環(huán)境資源廳主管；深圳交通局則負(fù)責(zé)海陸空的交通；文化局負(fù)責(zé)文化、電視、廣播、新聞和出版的管理；農(nóng)林局負(fù)責(zé)所有有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的事務(wù)。目前，許多地、市和縣政府組織均處于大部制改革中。如東莞由改革前的37個精簡至32個，順德更是大刀闊斧，將原來的41個黨政機(jī)構(gòu)削減為16個部門，其力度之大，創(chuàng)新之多，被外界稱為“石破天驚”。

長期以來實行黨政兩套班子并駕齊驅(qū)，黨政關(guān)系一直沒有得到理順，黨委與政府組織中的領(lǐng)導(dǎo)成員實行對口分工負(fù)責(zé)各項行政事務(wù)。負(fù)責(zé)政府組織中政務(wù)管理的部門就很容易和黨委相關(guān)部門的職責(zé)形成交叉重疊，如監(jiān)察工作與紀(jì)檢工作之間，僑務(wù)、外事、民族宗教管理與統(tǒng)戰(zhàn)工作之間，司法行政與政法工作之間，以及文體廣電新聞出版和版權(quán)管理與意識形態(tài)管理之間，就經(jīng)常形成職能的交叉和重疊。這一分工管理的交叉、重疊使領(lǐng)導(dǎo)成員之間產(chǎn)生矛盾和沖突，影響黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，削弱黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，降低政府行政效率。因而，在黨委和行政部門間存在的相似或相近的政務(wù)管理職能應(yīng)進(jìn)行綜合設(shè)置，以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高政務(wù)管理效率與績效。黨的十七大報告曾明確提出“統(tǒng)籌黨委、政府、人大、政協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置”。隨后在一些有條件的地方開始了先行探索。例如廣東順德，曾于1993年就探索了“一個決策中心和四位一體”模式，所謂“一個決策中心”就是指順德市委常委會；“四位一體”指的是順德市委、人大、政府、政協(xié)四大領(lǐng)導(dǎo)班子的主要領(lǐng)導(dǎo)都作為市委常委交叉任職，或?qū)㈨樀率袔状蟀嘧又饕I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)全部交由順德市委常委兼任。為使黨政領(lǐng)導(dǎo)的分工在職能上不出現(xiàn)交叉和重復(fù)，順德市委常委會內(nèi)將全市各項工作予以統(tǒng)一分工，使一項工作僅由一名常委或者（副）市長管理。領(lǐng)導(dǎo)可以進(jìn)行交叉任職，但不能交叉分工，每一領(lǐng)導(dǎo)可分管多項工作，而一項工作不能由多個領(lǐng)導(dǎo)分管。在隨后的大部門式治理改革中，順德延續(xù)了“一個決策中心、四位一體”模式，所不同的是“一個決策中心”變成了區(qū)聯(lián)席會議。在順德的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2008年，廣東也曾提出在統(tǒng)籌考量黨政群機(jī)構(gòu)職能基礎(chǔ)上將那些相同或相近的政府職能整合到同一部門中，或?qū)⒙毮芟嗤蛳嘟臋C(jī)構(gòu)合并到一個較大部門中，進(jìn)一步縮短管理的鏈條，進(jìn)一步提高政府組織決策和執(zhí)行的效率與效能。同時，在整合的領(lǐng)域上，應(yīng)該將整合的力度重點定位于政府組織的社會管理和公共服務(wù)的相關(guān)職能與部門。

（二）建構(gòu)三權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的運行機(jī)制

建構(gòu)決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)相互制約與協(xié)調(diào)的運行機(jī)制，首先就是要對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行適當(dāng)分解，使決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種職能完全由不同的部門相對獨立地行使，形成不同性質(zhì)的權(quán)力之間既可以相互制約和相互把關(guān)，又能分工負(fù)責(zé)和互相協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)體制，使決策更科學(xué)，執(zhí)行更高效，監(jiān)督更有力，從而避免“權(quán)力部門化”，確保權(quán)力依法合理運行，盡可能地防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的再次發(fā)生。其次，在鞏固現(xiàn)有的改革成果基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步擴(kuò)大黨代會與全委會的決策權(quán)，逐漸強(qiáng)化紀(jì)檢部門的監(jiān)督權(quán)，使人大的制約監(jiān)督作用得到更大的發(fā)揮。同時，進(jìn)一步規(guī)范和公開行政權(quán)力，建立分工進(jìn)一步合理化，權(quán)力和職責(zé)相一致，決策不斷科學(xué)化，執(zhí)行不斷順暢化和監(jiān)督進(jìn)一步有力化的行政管理體制。再次，要合理配置各部門和各系統(tǒng)的內(nèi)部權(quán)力，嚴(yán)格劃分各種權(quán)力的使用邊界，規(guī)范和限制權(quán)力的使用，打破各種利益鏈條，破除部門利益化，形成內(nèi)部權(quán)力相互制約與協(xié)調(diào)的機(jī)制。最后，要健全法律與法規(guī)，使各種權(quán)力的行使法定化，確保分工明確，各司其職，各負(fù)其責(zé)，在法定權(quán)限范圍內(nèi)及法律的制約下行使權(quán)力并履行職責(zé)。

（三）建立政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建整合型政府組織

臺灣學(xué)者彭錦鵬認(rèn)為，為了要達(dá)到整體性治理的境界，需采用三種相互補充的改革策略，形成政府整體性治理的基礎(chǔ)，也就是通過建立信息科技所形成的在線治理模式，整合型政府組織和主動型文官體系，構(gòu)成實現(xiàn)全觀治理所需要的三種基礎(chǔ)——科技基礎(chǔ)、政府基礎(chǔ)與人員基礎(chǔ)。從政府組織重組的層面看，加強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)、信息科技和人力資源的協(xié)調(diào)與整合以形成整體性的新政府組織并增強(qiáng)政府組織的效能效率，其并非困難之事。在建立整體性治理的組織架構(gòu)時，并不是將功能性政府組織進(jìn)行大幅度的解組，因為無數(shù)事實表明，功能性政府組織將繼續(xù)存在，為了達(dá)成整合性的政府組織運行狀態(tài)，需要加入的是統(tǒng)合性的協(xié)調(diào)機(jī)制，使整合的能力在實際運作中得以充分地實現(xiàn)。

在整體性治理理論看來，在既有功能性分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行政府運作的重要整合策略是水平的整合，即增加協(xié)調(diào)的政府組織機(jī)制，具體而言包括如下幾個方面。

首先，設(shè)置行政首腦的辦事機(jī)構(gòu)作為政府組織綜合協(xié)調(diào)的中心。誠然，隨著政府組織的大部門式治理的越來越完善，政府部門越來越少，政府部門職能越來越寬，政府部門的權(quán)力越來越大，從而對政府組織綜合協(xié)調(diào)能力的需要越來越大，要求越來越高。簡言之，大部門需要大協(xié)調(diào)。目前，許多國家已在分層次、分類型基礎(chǔ)上將政府行政首腦辦事機(jī)構(gòu)定格為政府綜合協(xié)調(diào)中心，并在大部門體制的國家中達(dá)成共識，相繼予以踐行，一改過去過度依賴政府組織的各部門間的協(xié)調(diào)的做法。但這一在政府組織中將設(shè)置行政首腦的辦事機(jī)構(gòu)作為綜合協(xié)調(diào)中心的做法在各個國家實行的時間有所不同，最早的是英國。為充實英國中央政府組織的綜合協(xié)調(diào)職能，其在1916年就已經(jīng)開始實行。而美國則是1937年才開始實行，到目前為止，美國總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)已達(dá)14個，最多時人員達(dá)到了4 700多人，比較而言，日本更晚，其于2001年完成大部門體制改革時才正式實行，同時建立三層中央省廳之間的協(xié)調(diào)機(jī)制：一是在首相領(lǐng)導(dǎo)之下由內(nèi)閣官房主導(dǎo)最高的協(xié)調(diào)機(jī)制；二是由首相在內(nèi)閣府任命“特命內(nèi)閣大臣”以對各省廳進(jìn)行協(xié)調(diào)；三是省廳部門之間的直接協(xié)調(diào)機(jī)制。因而，在面對功能碎片化、部門碎片化和服務(wù)裂解性的背景下，不僅要確立分類型和分層次的協(xié)調(diào)機(jī)制，更為重要的卻是設(shè)置行政首腦的辦事機(jī)構(gòu)并確立其綜合協(xié)調(diào)的中心地位。將某一大部門的綜合協(xié)調(diào)由這一部門的行政首腦辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)。當(dāng)然，國外加強(qiáng)和擴(kuò)大行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)還有其他的方式，通過上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)就是其中的一種有效的方式。如德國政府在各部中設(shè)立了中央管理司和在各司中設(shè)立的對外聯(lián)絡(luò)處，以及美國政府在各部中設(shè)置的部長助理等。

其次，實行行政決策中樞的核心化。行政決策中樞的重要使命在于對戰(zhàn)略決策進(jìn)行動議、審定和決斷并對部門利益的膨脹進(jìn)行有效抑制。其辦事機(jī)構(gòu)履行的職能是決策咨詢和綜合協(xié)調(diào)職能。行政決策中樞最先選擇的并非決策的方案，而是決策的價值；也并非對部門的決策進(jìn)行權(quán)衡，而是對戰(zhàn)略決策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)予以把握。

再者，綜合運用多種協(xié)調(diào)機(jī)制、協(xié)調(diào)規(guī)則對各項政府功能予以協(xié)調(diào)：一是鼓勵部門之間合法合理的協(xié)調(diào)；二是不斷完善領(lǐng)導(dǎo)的直接協(xié)調(diào)，即分管的領(lǐng)導(dǎo)可對分管的部門發(fā)布命令和指示，以實現(xiàn)直接協(xié)調(diào)，行政首腦則可對跨分管領(lǐng)域的各項事務(wù)予以直接協(xié)調(diào)；三是運用標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)方式，或經(jīng)由工作流程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，或經(jīng)由結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，或是經(jīng)由技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)［14］。

三、結(jié) 語

當(dāng)前，我國政府組織均因協(xié)調(diào)缺失與整合不足導(dǎo)致大量碎片的存在，“不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量碎片，在地域上，在功能上也彼此交叉重疊”［15］，產(chǎn)生了部門主義、地方保護(hù)主義、“孤島”現(xiàn)象、“搭便車”現(xiàn)象和集體行動困境等，致使政府組織運行成本高昂，績效低下，無法實現(xiàn)整體性政府的運作。但阿爾文·托夫勒就曾指出：“我堅信我們今天已經(jīng)處于一個新的綜合時代邊緣。在所有知識領(lǐng)域……我們都可看到對大思路和對普遍理論及對將零碎的部分進(jìn)行重新整合為整體的回歸。”［16］在當(dāng)今飛速發(fā)展的數(shù)字化時代中，“通過清除內(nèi)部障礙，組建職能交叉的團(tuán)隊，為顧客提供一步到位的信息和服務(wù)，以及以一種綜合的而不是分散的常人的眼光評估自身工作，我們最為優(yōu)秀的組織確實正在將支離破碎的部分重新整合為一個整體”［17］?？梢?，加強(qiáng)政府組織的功能整體性協(xié)調(diào)與整體性整合已是當(dāng)務(wù)之急。換言之，只有基于政府組織內(nèi)外環(huán)境的需求，實行逆部門碎片化和逆功能碎片化改革，對職能相近，業(yè)務(wù)范圍雷同的職責(zé)和功能進(jìn)行整合和綜合設(shè)置，以相對集中的方式由一個部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，建構(gòu)起整體性協(xié)調(diào)機(jī)制，實行大部門化治理，最大限度地避免政府組織功能的交叉與重疊以及政出多門和多頭管理現(xiàn)象，以降低成本和提高效率，實現(xiàn)政府組織的整體性運作和整體性治理。

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