◤“渭南歷史上最成功的兩次改革，一次是當(dāng)年推動(dòng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，另一次就是食品安全改革?！?/p>

南方周末記者蔣昕捷發(fā)自陜西渭南

春節(jié)前的突然調(diào)研

過去，渭南人總愛告訴外來者：“北京時(shí)間”的誕生地不在北京，而在渭南——這里是中國(guó)版圖的幾何中心。

現(xiàn)在，渭南的人更樂于告訴來訪者，本輪食品安全機(jī)構(gòu)改革的策源地不在發(fā)達(dá)的沿海城市，而在渭南——一個(gè)更具有樣本意義的農(nóng)業(yè)大市和財(cái)政窮市。

2013年3月10日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，當(dāng)天全中國(guó)關(guān)注這項(xiàng)改革的基層

監(jiān)管者接近100萬人。一位網(wǎng)名“maopark”的基層監(jiān)管者在工商系統(tǒng)聚集的“紅盾社區(qū)”里驚呼：“原來國(guó)家要搞的是渭南模式，當(dāng)初怎么沒人發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)？”

此前國(guó)內(nèi)共有4個(gè)地區(qū)開展了食品安全監(jiān)管改革試點(diǎn)。

廣東的深圳和順德搞大部制改革，建市場(chǎng)局，被稱為“南派”。

陜西渭南和天津?yàn)I海新區(qū)搞職能整合，建食藥監(jiān)局，被稱為“北派”。

南方周末記者獲悉，此輪改革方案，在監(jiān)管銜接和內(nèi)部職能設(shè)置等方面充分吸取了渭南改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

其實(shí)早在三個(gè)月前，端倪已現(xiàn)。2012年12月，時(shí)任渭南市市長(zhǎng)徐新榮被邀請(qǐng)到全國(guó)食安辦主任會(huì)議上介紹渭南經(jīng)驗(yàn)。在此前后，全國(guó)12個(gè)省58個(gè)地級(jí)市的官員到渭南考察。

2013年1月，陜西省政府工作報(bào)告中明確提出“推廣渭南食品安全監(jiān)管體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”。

最直接的信號(hào)來自北京。2012年至今，國(guó)務(wù)院食安辦等機(jī)構(gòu)頻頻來此調(diào)研。

“明顯帶著問題來的，追問體制問題，邊看邊問?！蔽寄鲜幸晃浑S同調(diào)研的官員說。

在座談會(huì)上，渭南市一位副市長(zhǎng)總結(jié)，渭南歷史上最成功的兩次改革，一次是當(dāng)年推動(dòng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，另一次就是食品安全改革。

毫無疑問，細(xì)數(shù)本輪食品安全改革的源頭及走向，渭南是不得不觀察的“小崗村”。

不一樣的基層FDA

2013年3月8日上午8點(diǎn)，大荔縣官池食品藥品監(jiān)管所所長(zhǎng)高玉奇給18名監(jiān)管員部署當(dāng)天的工作。

有的負(fù)責(zé)巡查轄區(qū)內(nèi)8家牛奶收購(gòu)站；有的24小時(shí)駐守在4家生豬定點(diǎn)屠宰場(chǎng)；有的加入縣里的“希望行動(dòng)”，檢查16家中、小學(xué)免費(fèi)午餐的質(zhì)量；有的專盯農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)戶；還有人隨機(jī)抽查村鎮(zhèn)的小賣部，收繳過期食品和三無食品。

中午12點(diǎn)，高玉奇又趕往20公里外的西寨村。當(dāng)天有村民蓋了新房，請(qǐng)了流動(dòng)餐車，擺了十三桌酒席。

這便是這間基層所日常監(jiān)管的一天，卻涵蓋了從農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)到生產(chǎn)加工、消費(fèi)流通、餐飲服務(wù)等一系列環(huán)節(jié)，曾經(jīng)涉及農(nóng)業(yè)、畜牧、商務(wù)、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個(gè)部門的食品監(jiān)管職能，如今盡歸這個(gè)被當(dāng)?shù)厝朔Q為FDA的新部門。

2011年年末，渭南市在原食藥監(jiān)局的基礎(chǔ)上，職能和人員劃轉(zhuǎn)整合，組建市食品藥品監(jiān)督管理委員會(huì)，同時(shí)新建了類似官池這樣的基層所96個(gè)，把觸角伸向了過去處于監(jiān)管空白的農(nóng)村。

“所謂渭南模式，就是把多頭管變成一頭管，把沒人管變成有人管?！蔽寄鲜惺称匪幤繁O(jiān)管委員會(huì)主任王建軍總結(jié)說。

流動(dòng)餐車就很典型。農(nóng)民搞家宴有需求，但是餐車長(zhǎng)期無人監(jiān)管。“交通部門說，這種車本來就不能上路；衛(wèi)生部門說，餐車不符合餐飲許可標(biāo)準(zhǔn)，這可不賴我?！备哂衿嬲f：“現(xiàn)在都交給FDA。”

這個(gè)FDA不但在中國(guó)絕無僅有，在渭南當(dāng)?shù)匾彩莻€(gè)奇特的矛盾綜合體。

它由部門整合而來，原來執(zhí)法隊(duì)伍只有245人，改革整合后擴(kuò)充到1915名，儼然當(dāng)?shù)爻蟛块T。

可這個(gè)大部門卻又很寒酸，全市96個(gè)基層所，其中71個(gè)辦

公場(chǎng)地還是租的，有放在計(jì)生服務(wù)站的，有借用廢棄學(xué)校的，也有租門面房的。

FDA很洋氣，在渭南的大街小巷城鎮(zhèn)農(nóng)村都可能碰到這些身穿制服，戴著FDA袖章的執(zhí)法者，儼然就是被譽(yù)為“公眾健康保護(hù)神”的美國(guó)FDA翻版。

但這些人的工作又很“土”，全市搞了15個(gè)課題組，專門研究當(dāng)?shù)赝撂禺a(chǎn)的管理，不僅管，還要出臺(tái)食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

FDA很現(xiàn)代，他們?cè)谕涝总囬g里裝了攝像頭，在辦公室的電腦上就能無盲區(qū)地監(jiān)督駐廠員的工作。

可他們收集線索的手段又很原始，還在依靠群眾打電話舉報(bào)。

過去食品安全出了問題，消費(fèi)者不知該打哪個(gè)熱線好，農(nóng)業(yè)是12316、工商是12315、質(zhì)監(jiān)是12365、食藥是12331、商務(wù)是12312……

“今后一律撥打12331?！蓖踅ㄜ姄]了揮手說，“我們要讓不法分子陷入人民戰(zhàn)爭(zhēng)的汪洋大海中?！?/p>

“老大重視就不難”

僅從職能設(shè)置上來看，渭南模式比國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案走得還遠(yuǎn)，改革者甚至把農(nóng)藥、獸藥的監(jiān)管和牲畜定點(diǎn)屠宰都納入了職能范圍。

為什么這場(chǎng)自下而上的改革會(huì)發(fā)生在這個(gè)中部并不富裕的城市？

當(dāng)?shù)匾晃粎⑴c改革籌備小組的官員有些尷尬地說：“在渭南，食品安全曾經(jīng)是個(gè)老大難問題。”

2010年年初，20噸三聚氰胺超標(biāo)的奶粉經(jīng)渭南市樂康乳業(yè)有限公司回流市場(chǎng)，央視《焦點(diǎn)訪談》連續(xù)播了兩期節(jié)目。

2011年7月，又發(fā)生了“雨潤(rùn)問題肉事件”，一些代理商反映，在陜西省雨潤(rùn)集團(tuán)渭南生秦公司配送給他們的豬肉中，發(fā)現(xiàn)問題豬肉，且動(dòng)檢部門嚴(yán)重失職、商務(wù)部門查了又放。陜西當(dāng)?shù)氐摹度A商報(bào)》每天整版追蹤報(bào)道，最終15名行政人員被給予撤職、記大過、停職檢查等處分。

“過去領(lǐng)導(dǎo)們并沒有深刻認(rèn)識(shí)到食品安全中的扯皮問題?！鼻笆龉賳T稱，雨潤(rùn)事件涉及工商、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等多個(gè)部門，后來紀(jì)檢監(jiān)察部門問責(zé)，幾位分管副市長(zhǎng)都被找去談話。

當(dāng)時(shí)一位副市長(zhǎng)覺得很委屈：“干了一輩子工作，第一次被組織談話，竟然因?yàn)槭称钒踩@事?！?/p>

2011年8月29日，陜西省政府第16次常務(wù)會(huì)議決定，支持渭南在全省率先開展食品安全監(jiān)管體制改革試點(diǎn)。渭南市政府痛下決心，要把食品安全監(jiān)管體制理順。

可理順并不容易。

籌備小組一查才知道，全市涉及食品安全監(jiān)管的部門有9個(gè)，相關(guān)法律法規(guī)185部，許可事項(xiàng)249項(xiàng)，執(zhí)法事項(xiàng)260項(xiàng)。

為了推動(dòng)改革，渭南市政府三次召開26個(gè)部門參加的改革專題會(huì)，每次都是一把手直接動(dòng)員?！岸颊f老大難，老大難。老大重視就不

難。”一位參加了動(dòng)員會(huì)的官員說。

2011年11月15日開了最后一場(chǎng)動(dòng)員大會(huì)，不到兩個(gè)月，最早一批基層所就已經(jīng)正式開展工作了。

改革步入深水區(qū)

渭南向來擁護(hù)改革，當(dāng)?shù)氐男麄鞑牧现幸蔡岬?，倡?dǎo)改革的老一輩革命家習(xí)仲勛即是渭南富平人。

渭南此次參與改革的官員大多五十多歲，其中不少是恢復(fù)高考后的第一批大學(xué)生?；仡欉^去一年多的經(jīng)歷，他們不約而同地想到當(dāng)年的高考作文題《我在那戰(zhàn)斗的一年里》。

“整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)、整合許可管理、整合執(zhí)法監(jiān)督、整合技術(shù)資源?！蓖踅ㄜ姲盐寄系母母锔爬樗膫€(gè)整合。

可整合并不容易，尤其是這種省內(nèi)單兵突進(jìn)的改革，注定了上下銜接不暢。

渭南把食品安全監(jiān)管整合成一個(gè)部門，可是到省一級(jí)卻對(duì)應(yīng)著7個(gè)部門。有些“婆婆”并不樂意，

下發(fā)文件都不帶上“渭南食品藥品監(jiān)督管理委員會(huì)”的名字，可是開會(huì)還要求隨叫隨到，弄得新部門領(lǐng)導(dǎo)每天就忙著去省里開會(huì)。

省里各相關(guān)部門下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)也少了。據(jù)統(tǒng)計(jì)2012年實(shí)際下達(dá)的經(jīng)費(fèi)555萬元，比2011年減少了843萬元。

往下也不順暢。

“整合理論上可行，一實(shí)踐就遇難題?！贝罄罂h食藥監(jiān)局局長(zhǎng)趙學(xué)智說?；鶎訄?zhí)法者抱怨，執(zhí)法時(shí)，光工商、質(zhì)監(jiān)、畜牧、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等各類執(zhí)法文書就厚厚一摞。后來市里頂著“婆婆們”的壓力，改用通用執(zhí)法文書。

隨著改革步入深水區(qū)，趙學(xué)智碰到的困惑也越來越多，每逢有領(lǐng)導(dǎo)來調(diào)研，他就掏出筆記本一條條念。

——農(nóng)藥、獸藥、生豬屠宰都得管，可這個(gè)機(jī)構(gòu)的人員根本不具備農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和防疫的專業(yè)能力。

——機(jī)構(gòu)整合了，可新部門內(nèi)部仍然按照環(huán)節(jié)設(shè)置職能部門，導(dǎo)致內(nèi)部責(zé)任又不明晰。

——經(jīng)費(fèi)決定了基層執(zhí)法的頻次和半徑，這筆錢完全由當(dāng)?shù)卣?cái)政支出，中西部地區(qū)較為落后，如果未來經(jīng)費(fèi)投入不能常態(tài)化，那么過去靠罰款維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的問題可能會(huì)卷土重來。

而這些來自基層改革者的聲音已經(jīng)體現(xiàn)在本輪機(jī)構(gòu)改革方案中，原本由商務(wù)部負(fù)責(zé)的生豬屠宰職責(zé)交給了農(nóng)業(yè)部。而食藥總局的新機(jī)構(gòu)設(shè)置，也將考慮按品種管理劃分。

按照慣例，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，地方相應(yīng)的機(jī)構(gòu)整合將持續(xù)一到兩年。而渭南的改革者們提前走完了這個(gè)階段。

“對(duì)渭南來說，真正的改革才剛剛開始?！蓖踅ㄜ娬f。