卞文莉

摘要本文對官員財產申報制度進行界定，具體分析該制度的發(fā)展現狀，重點對新疆阿泰勒地區(qū)的實踐情況進行個案分析，并從主客觀兩方面指出我國官員財產申報制度有效實施的阻礙因素。最后具體指出我國官員財產申報制度有效實施的對策。

關鍵詞官員財產申報阻礙因素解決對策

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：Ａ

官員財產申報制度的構建具有重要意義，它不僅是遏制腐敗的重要措施，而且完善的官員財產申報制度有助于選拔公正廉明的領導干部和政府行政人員，對于創(chuàng)建一個清正廉潔的社會環(huán)境的重要作用不言而喻，非但如此，官員財產申報制度的建立也是公民基本知情權的重要保障。然而，在我國真正意義上的官員財產申報制度尚未建立，需要社會各方面共同努力。

一、我國官員財產申報制度概述

目前學界對官員財產申報制度的定義存在諸多爭議。像劉旭東認為所謂官員財產申報制度，是指規(guī)定國家公職人員在任職之初、任職期間或任期屆滿后向有關部門申報自己及一定范圍的家庭成員的財產及變化狀況的制度。黃寶玖、張麗燕稱財產申報制度是指與國家工作人員財產的申報、登記和公布的程序及內容相關的一系列制度化的規(guī)定。此類概念界定均未完整準確的表述官員財產申報制度涉及的主體、范圍、官員財產申報所須承擔的責任等問題。結合我國目前國情，本文認為，官員財產申報制度應該界定為國家公職人員在任職之初、任職期間以及任職期滿后，依法申報個人的私有財產，接受法定機關及社會公眾的監(jiān)督檢查并承擔相應法律責任的制度。

我國的官員財產申報制度從萌芽伊始到現如今也經歷了十幾年的發(fā)展歷程，呈現出良好的發(fā)展態(tài)勢，但也存在許多問題。自1994年，官員財產申報制度列入立法規(guī)劃以來，黨和政府相繼出臺了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規(guī)定（試行），《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》等重要政策措施。官員財產申報制度備受社會各界的關注。自2006年開始，韓德云代表連續(xù)七次向全國人大會議提交官員財產申報立法的建議。2010年溫家寶總理也在回應網民對財產申報制度的關注時也說：“這件事情要做得真實而不走過場”。由此，我們不難看出國家和民眾對該制度的關心與期盼。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳、江西黎川縣分別出臺了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》、《黎川縣新任科級領導干部財產申報辦法（試行）》等規(guī)定，規(guī)定均指出領導干部每年須如實申報個人財產及婚姻變化、配偶子女移民狀況及有價證券、股票、基金等經濟投資情況等，同時提出領導干部虛報瞞報可免職。

值得一提的是，2009年，新疆阿泰勒官員財產申報首開先河，推動了我國官員財產申報制度的進一步發(fā)展。隨后浙江慈溪、浙江平湖、四川高縣、湖南瀏陽、上海浦東、湖南湘鄉(xiāng)、重慶市等地區(qū)先后提出要實行官員財產申報。本文具體分析阿泰勒地區(qū)的實踐，分析其優(yōu)勢與不足，為我國官員財產申報制度的進一步發(fā)展提供借鑒經驗，將官員財產申報制度由理論層面引入實踐領域，具有開創(chuàng)性的歷史意義，為全國范圍內官員財產申報制度的落實提供了切實可行的參考經驗。在阿泰勒的影響下，浙江、湖南等部分地區(qū)也相繼進行了官員財產申報，推動了我國官員財產申報制度向前邁出一大步。借鑒阿泰勒地區(qū)的經驗，學習阿泰勒地區(qū)官員財產申報制度的三個亮點，規(guī)避其落實中發(fā)現的不足之處，以促使官員財產申報制度得到更好的發(fā)展。

二、我國官員財產申報制度有效實施的阻礙因素分析

官員財產申報制度難以有效實施主要歸結于主客觀兩方面的因素，從主觀方面來說，主要是歷史與現實中意識形態(tài)方面的阻力。從客觀方面而言，主要是法律法規(guī)不健全，申報主體、申報范圍界定不一，欠缺獨立的管理機構，違法申報的懲罰措施作用不大等方面的阻礙。

從主觀方面看來，一是歷史上根深蒂固的觀念影響。歷史上官本位思想根深蒂固的影響。我們幾千年來都奉行孔孟的性善論，要求官員以“重義輕利”、“克已復札”、“去私行公”為價值取向，提倡“修身”，認為經過“修身”的官員定能克制自己的私欲，為百姓謀福。兩千多年來，官是人民的主人，為政者大都采取愚民政策，“民可使由之，不可使知之”。在這些思想的長期影響下，對官員而言，形成了只要提高自身修養(yǎng)便能克己奉公的觀念，缺乏主動尋求人民監(jiān)督的意識；對人民而言，在官本位思想的長期束縛下，維權意識淡薄，也缺乏對官員主動監(jiān)督的意識。因此，這些因素的影響下，官員財產申報制度的順利推廣勢必受到傳統(tǒng)根深蒂固思想的限制。二是政策制定者缺乏政策認同性。政策的制定者即是政策的被執(zhí)行者，涉及自身利益的政策，尤其是不利于自身利益的政策的出臺總是困難重重。盡管公眾對推行官員財產申報制度的期盼十分迫切，盡管社會的發(fā)展亟需該制度的出臺。然而，目標群體尤其是具有政策制定權的領導干部群體對制定該政策具有較大的抵觸。“調查顯示，在阿勒泰和新疆其他一些地區(qū)的干部中，反對財產申報者占七成，無所謂者占兩成，支持者占一成；另外一項針對官員的調查結果顯示，反對財產申報者竟達到97%?！惫賳T反對財產申報，除該制度的出臺可能有損于其自身利益外，也有其他原因。保護私有財產是憲法賦予每個公民的權利，官員的個人財產隱私同樣需要得到法律的保護，另外，將個人財產公之于眾可能會危及自身及家人的生命財產安全。所以，在傳統(tǒng)文化“不漏財”意識的影響下，在出臺該政策后無法帶給其利益最大化的情況下，在官員的精神層面沒有達到相當程度的狀態(tài)下，該政策的出臺會受到政策制定者的層層阻礙。

從客觀方面來看，一是法律法規(guī)不健全。我國缺乏關于財產申報制度的正式法律規(guī)定?，F有的有關官員財產申報制度的規(guī)定屬于政策性文件，缺乏法律的強制執(zhí)行力，沒有強有力的國家機器做后盾。官員財產申報制度上升到法律的高度短時間內仍難以實現，還需各方面不斷地磨合與努力。法律法規(guī)的不健全導致各項工作的開展無法可依，影響了工作人員執(zhí)行工作的權威性，將成為我國官員財產申報制度發(fā)展的一大阻礙。二是申報主體、申報財產范圍界定不一。就目前出臺的政策性規(guī)定以及局部地區(qū)的實踐看來，該制度涉及到的申報主體、申報范圍不盡一致，各地區(qū)考慮的本地實際，推行適合本地的實踐方案，導致我國官員財產申報問題缺乏較為統(tǒng)一的標準，增加了該制度全面推廣的難度。作為民眾，在財產申報制度落實之際，希望借此徹底了解官員及其家庭的財產狀況，然而，面對我國當前龐大的公職人員群體，如何界定其家庭成員的范圍也是極為復雜的問題。三是財產申報核查困難。官員財產申報制度要求官員自覺申報收入狀況及財產擁有情況，然而對受理機構而言，核查官員財產申報的真實性卻困難重重。在我國，資產的轉移較為容易，海外開戶的防治手段也并不完備，加之社會轉型時期部分官員信用意識的缺失，更是加劇了財產審核的困難，也就增加了官員財產申報制度有效實施的阻礙。四是違法申報的懲罰措施作用不大。我國目前對違反規(guī)定的責任不明確，缺乏相關的配套制度，特別是懲罰制度。現行《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》中對申報主體不申報或者不如實申報收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀檢監(jiān)察機關責令其申報更正，并視情節(jié)輕重給予批評教育或黨紀政紀處分，并不涉及到刑事責任。《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規(guī)定（試行）》中對領導干部無正當理由不報告或者不按時報告的，應責令其限期報告，并根據情節(jié)給予批評教育或者黨紀政紀處分；對瞞報、偽報的，要從嚴處理。新疆、浙江的等地的實踐過程中，也尚未出現官員因財產申報的不充分、不真實而被處分甚至被免職的情況。這樣一來，容易使官員產生僥幸心理，并且比較制度中規(guī)定的對違法亂紀官員所受到的批評教育與其申報不法財產后所受到的社會輿論及嚴懲措施，批評教育的懲罰力度之輕易于掂量，很容易使得部分官員產生不申報或者不如實申報的做法。

三、我國官員財產申報制度有效實施的解決對策

我國官員財產申報制度的有效落實還存在許多阻礙因素，需要全社會共同努力克服，爭取早日促使官員財產申報制度在我國大范圍的實施。美國作為世界上公認的官員貪污腐敗較少的國家，其健全的官員財產申報制度對我國具有重要的參考價值，應借鑒其制度中的有益經驗，結合我國具體國情，早日構建起具有中國特色的官員財產申報制度。

一是逐步出臺官員財產申報法。官員財產申報制度的大范圍實施離不開法律的強制執(zhí)行力。溫總理指出，“官員財產申報是反對腐敗的一項重大舉措。我們說要實行政務公開，也要對官員的財產收入實行公開。這件事情要做得真實而不走過場，就必須建立制度和制定法律，并且長期地保持下去，使它收到真正的效果”。當前，官員財產申報制度領域內法律法規(guī)缺失，針對這種現狀，應分步驟、分層級的進行。正如在美國《政府道德法》出臺之前，1965年，約翰遜總統(tǒng)以行政令的方式提出了《行政官員道德準則》。這一命令爭議最大的條款就是，要求總統(tǒng)提名的官員定期地、秘密地申報本人家庭財產。該政策經過十多年的發(fā)展后，美國才于1978年正式出臺了《政府道德法》，以法律的形式將官員財產申報制度正式確定下來。因此，借鑒美國經驗，完善的法律法規(guī)盡管是必不可少的。但是結合當前中國的實際情況，法律法規(guī)的出臺不可操之過急，現階段先出臺一系列政策法規(guī)局部地區(qū)進行官員財產申報工作，然后在不斷調合社會各階層的利益沖突的情況下，在對各方面矛盾進行詳細而具體的調查的狀況下，出臺詳盡而具體的《官員財產申報法》，以確保官員財產申報制度的有效實施。

二是建立獨立有權威的官員財產申報受理機構。官員財產申報的受理工作必須有獨立負責的機構進行落實。在美國，政府道德署作為獨立的財產申報監(jiān)督機構在美國廉政建設史上具有顯赫的地位。道德署是根據1978年《美國政府道德法》成立的，最早隸屬于聯邦政府人事管理總署，1989年另起爐灶成為聯邦政府下屬的獨立政府機構。其中，政府道德辦公室負責聯邦行政官員財產申報的審核工作，如果聯邦行政官員沒有進行財產申報就不能擔任政府要職。但是，美國的政府道德辦公室做得更多的是預防性的工作，沒有調查權，調查權要交由各部門監(jiān)察長和司法部聯邦調查局來完成的。因此，借鑒美國經驗，結合中國實際情況，我們要建立獨立有權威的官員財產申報受理機構，一方面針對預防性工作進行申報，另一方面應賦予該部門調查權及執(zhí)法權，以便于便捷有效地進行官員財產的審核調查工作。

三是落實明確的申報主體與范圍。結合我國的國情，應該將財產申報的主體限制到公職人員本人，進行相關財產申報工作。這樣一來，首先，公職人員作為國家和人民行使公權力的代表，收入來自于納稅人。進行財產申報工作是理所當然、無可厚非的。其次，將申報主體限制到公職人員，便于減小該制度推行的阻力，促進官員財產申報制度的早日推行。盡早對官員的財產狀況進行有效地監(jiān)督，更好的預防與治理腐敗。再次，對于部分學者擔心官員將財產進行轉移的問題，配合以完善的金融實名制，配合以嚴厲的懲罰措施，相信可以得到較為妥善的解決。最后，將申報主體限制到公職人員也考慮到公眾的接受度與期盼。公眾期盼該制度早日落實的愿望日漸強烈，只有財產申報制度在大范圍內推行，才能在運行過程中不斷地完善與進步。

四是完善相關配套制度。官員財產申報制度的有效實施，除了具備完善的法律制度，權威的受理機關，明確的申報主體及范圍外，完善的相關配套制度也是必不可少的。只有實行完善的金融實名制，規(guī)范的現金交易，不動產所有權實名制及有效的社會監(jiān)督機制才能保障官員財產申報制度的順利進行。針對我國目前主要采用現金交易的狀況，逐步探索規(guī)范的現金交易方式需要全社會成員自覺提高自身素養(yǎng)，有效規(guī)避不合法的交易狀況。繼續(xù)加大對不動產所有權實名制的實施力度，從而有效查處部分官員將個人財產進行轉移以逃避財產申報的情形。

五是加大懲罰力度。有效落實官員財產申報制度必須配合強有力的懲罰措施。美國的財產申報制度對審查和對申報中違法情況的處理，分為要求申報人采取糾正措施、民事罰款、刑事懲罰三種責任。美國的《政府道德法》也規(guī)定如果各級機關的負責領導拒絕申報財產或者提供不真實的申報材料是，可以提請司法部長給予處理，各級政府的領導也應對其采取適當的人事或者其他處罰。我國的官員財產申報制度處于發(fā)展的初期階段，實踐的地區(qū)也尚未有官員因財產申報問題而受到處分，在一方面也影響了官員財產申報制度的有效實施，因此加大懲罰力度是促進官員財產申報制度有效實施的有力措施。

四、結論

官員財產申報制度作為防治腐敗的重要制度措施，在世界范圍內得到普遍關注與實施。當前，在我國局部地區(qū)進行了卓有成效的實踐活動，盡管仍然存在主客觀等諸多阻礙因素，但是通過借鑒國外做法并不斷總結自身實踐，有助于出臺一套較為規(guī)范的官員財產申報制度，促進官員財產申報制度全面實施，推動我國廉政建設上一個新的臺階?！?/p>

（作者單位：中國海洋大學法政學院行政管理專業(yè)）

參考文獻：

[1]林喆.當代中國官員財產申報的難點及對策.改革縱橫，2009，（9）.

[2]黎慈.阿泰勒官員財產申報制度的辯證反思及啟示.政治學研究，2009，（5）.

[3]楊蓓蕾.關于我國建立財產申報制度可行性的探討.黨政論壇，1994（1）.

[4]王潔.官員財產申報制度：防治腐敗的“殺手锏”.經濟管理者，2009（14）.

[5]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的決定.1995-4-30.

[6]李永居.淺析官員財產公開制度.法學研究，2009，（7）.

[7]劉旭東.新時期我國官員財產申報制度的時間及完善措施.中共杭州市委黨校學報，2009（3）.

[8]董建萍.官員財產申報：改革趨勢與制度建構.中共浙江省委黨校學報，2009（3）.

[9]郇天瑩.美國官員財產申報制度：路徑分析與啟示.中國行政管理，2009（2）.

[10]湯耀國.官員財產申報求解.政府法制，2009（13）.

[11]陳永驁.論我國國家工作人員財產申報制度的立法完善.安徽警官職業(yè)學院學報，2008（2）.

[12]中共阿勒泰地區(qū)紀委辦公室.關于認真做好縣（處）級領導干部首次財產申報工作的緊急通知.2008-12-22.

[13]黃萬麗.我國建立公務員財產申報的思考與構想.宜賓學院學報，2003（2）.

[14]黃寶玖，張麗燕.關于完善我國財產申報制度的新思考.三明學院學報，2009（3）.

[15]周棟青.論國家公務員財產申報制度的構建——“大部制”行政體制改革的必然要求.天水行政學院學報.2009（4）

[16]劉杰.知情權與信息公開法.清華大學出版社，2005.41

[17]劉明波.中外財產申報制度述要：寫在家庭財產報告制度實施之際.中國方正出版社，2001.3-4.