胡丹菲　張夢珺

摘要“郭美美事件”掀起了公眾對慈善機構、慈善制度不信任的爆發(fā)式宣泄。面對公眾對其公信度的質疑和透明化慈善的強烈需求，中國紅十字會應該如何力挽狂瀾？在一個高曝光率的社會里，危機事件應對變得越來越困難。在基于理論和經驗的基礎上，本文試圖為紅十字會重塑公信力提供實用性方法。

關鍵詞中國紅十字會郭美美事件公共危機危機管理

中圖分類號：G206 文獻標識碼：Ａ

2011年，新浪微博上一個名為“郭美美Baby”的女孩，引發(fā)了一場民眾對中國紅十字會的“口誅筆伐”。事件發(fā)生后，郭美美回應的一條微博迅速將中國紅十字會推上輿論的風口浪尖，嚴重挫傷了包括紅十字會在內的中國慈善組織的公信力。本文從公共關系學的角度剖析了紅十字會所面臨的信任危機，旨在找到幫助中國紅十字會重塑其公信力的辦法。

一、“郭美美”何以走紅——危機事件回顧

實名制實施以前，多數(shù)微博用戶采用匿名形式參與討論話題，這使得議程設置的主體逐漸多樣化。在微博上，信息往往自下而上傳播，話題本身又時常與大多數(shù)人的利益或公眾的普遍情緒相關，因此更容易主導輿論?！肮烂朗录弊畛踔皇窃谖⒉┑摹胺劢z群”里引起部分關注，隨后，一些人在唏噓之余開始對郭美美進行“人肉搜索”并挖掘其與紅十字總會的關系。這時，作為傳統(tǒng)媒體的廣播電視和報紙才開始跟進報道。

面對公眾的質疑，中國紅十字總會于2011年6月28日召開新聞發(fā)布會，向媒體通報了有關“郭美美”事件以及其審計報告中披露的有關“紅會超標采購420余萬元”等問題。但傳統(tǒng)中用以應對危機公關并行之有效的新聞發(fā)布會，在解決此次危機事件時，卻遠遠沒有起到預期中的作用。

二、“紅十字會”何以狼狽——危機產生原因剖析

（一）公關應對欠妥。

從危機情境的溝通原則來看，一條行之有效的重要法則是要與媒體保持良好的關系，以維持組織與公眾之間的紐帶。然而，在現(xiàn)代信息傳播手段的推動下，這種“紐帶”不但沒有給紅十字會以緩沖的機會，反而將其在與公眾的直接對話中，暴露出的種種不規(guī)范操作揭示出來。

現(xiàn)代媒體所掌握的把事件迅速放大的能力，使由信息不對稱導致的信息真空更容易被謠言、誤傳和誹謗所充滿。一旦媒體污染蔓延，公眾對局勢的認知就更容易轉變成現(xiàn)實。因此，在缺少證據(jù)的情況下，紅十字會的辟謠聲明不僅沒有緩解公眾情緒，反而使風波升級。

同時，紅十字會于2011年6月28日下午召開的一場新聞發(fā)布會，僅邀請六家媒體參加，且將大量聞訊而來的記者擋在門外。既是新聞發(fā)布，就應該足夠公開，這種不夠坦蕩有所保留的做法，自給了謠言的產生和傳播更大空間。

紅十字會雖然解釋了其總會和商業(yè)系統(tǒng)紅十字會的關系、審計署認定的采購超標等問題，但如何對各分支機構進行監(jiān)督、采購超標問題的詳細解釋、報案后的案件進展情況等公眾期待了解的內容，都沒有提及。這就忽略了危機公關中極為重要的一環(huán)--建立有效的信息溝通機制。紅十字會簡單地把公眾被視為可操縱的目標，假定人們會無條件地接納它傳達的信息，必然達不到與公眾的良好溝通效果。

（二）信任鏈斷裂——缺乏自律與公民冷漠的內外困境。

對于公眾而言，紅十字會的存在一直是看得見摸不著的：一方面，大量募捐資金和財政撥款流向那里；另一方面，紅十字會又甚少向外界說明其善款使用的情況。其實，在很多國家，政府代管紅十字會，或行使監(jiān)督權都是常見的，可是，唯獨中國的紅十字會異化成為一種與權力體系結合甚密的官辦組織。那么，是什么滋生了中紅會的“官本位”，打破了慈善機構的道德底線？

近年來，公共危機事件頻發(fā)，有些學者認為這是因為“社會轉型產生了利益分化與財富分配不公”。也有學者認為，中國現(xiàn)已進入風險社會，即各種危機事件形成一種制度化的存在，這在一定程度上促進了公民權利意識覺醒，但也間接導致個人公民采取較為極端的手段來表達自己的利益訴求。但在筆者看來，“市場化轉型”或“公民意識覺醒”都不能成為解釋中國紅十字會的官本位狀態(tài)的根本原因。對于中國紅十字會本身來說，其公信力之所以如此脆弱，源于其組織本身自律不嚴；而后，盡管屢屢曝光的各種“丑聞”開始侵蝕公民對它的信任，鑒于這些污點尚且影響力微弱，都沒有引起紅十字會的足夠重視。此外，就外部社會環(huán)境來講，我國公民社會尚未形成，公民對社會監(jiān)督活動的參與程度原本就不夠，一旦社會對紅十字會的“冷漠”態(tài)度變成一種普遍現(xiàn)象，僅靠政府的監(jiān)督和尚未完善的問責機制根本不足以迫使其形成良好的自律機制。于是，灰色地帶逐漸擴大，為中國紅十字會的“官本位”滋生提供了溫床。

一直以來，中國紅十字會的日常管理機制都不透明，與公眾之間的良性互動也少。于是，以致在“郭美美事件”爆發(fā)后，中國紅十字會與公眾間的信任鏈的迅速斷裂，且在之后的很長一段時間內，其公關活動不但都沒有發(fā)揮正功能，反而帶來了負效應。

（三）雙重定位下行政監(jiān)管的豁免。

以事件發(fā)生時的法律制度來看，像中國紅十字會這樣影響力廣泛的組織卻一直處于“免于登記”的地位。“免于登記”是相對于我國《社會團體登記管理條例》所確定的“雙重管理”制度而言的，“雙重管理制度”即對社會團體實行業(yè)務主管單位的“批準”管理，以及登記管理機關的“登記”管理，通過這種制度對社會團體加以接受外部監(jiān)管的義務以規(guī)范其社會活動。但紅十字會是該條例第三條規(guī)定的“由國務院機構編制管理機關核定，并經國務院批準免于登記的團體”，因此這種“雙重管理”的外部監(jiān)管制度卻不適用于中紅十。

這種“免于登記”的制度設計一方面是來自國家對其類似于“免檢產品”的充分信任，另一方面則來源于中國紅十字會一直以來“民事”與“官辦”的雙重定位。以“民事”地位而言，《紅十字法》第二條明確了“中國紅十字會是從事人道主義工作的社會救助團體”，強調了其為民事的非政府組織，且其作為民事主體發(fā)生法律關系的相關案例也不勝枚舉。而以“官辦”地位而言，紅十字會雖然不是我國現(xiàn)行法律規(guī)定的行政主體，即“行政機關，法律法規(guī)授權的組織”，但其“行政性”的烙印卻非常顯著。以社會救助團體的“資合”而言，紅十字會的部分經費來源于“人民政府的撥款”；而以其“人合”而言，中國紅十字會總會屬國務院直屬的副部級單位，中國紅會從中央到縣鄉(xiāng)一級，層層與政府體系接駁。其名譽會長是當?shù)卣囊话咽郑瑫L是政府主管文教的行政副手，大部分理事由政府部門及國有企業(yè)的負責人兼任。這種“行政性”既使得中紅十的活動對于政府依賴性強，更使得政府作為社會團體的外部監(jiān)管機關缺乏對中紅十監(jiān)管的動力。

總的說來，對于中國紅十字會這樣具有公募資格，掌握大量資金的社會救助團體，利益的誘使與自律行為的天然劣性使其處于高風險之中。而基于其“行政性”，對其外部監(jiān)管的明確弱化甚至是豁免，不僅為內部的腐朽提供了溫床，也使得公眾的猜疑在慈善陽光化的訴求未能實現(xiàn)情況下不斷累積。最終，“郭美美”事件作為導火索，引爆了中國慈善組織的大范圍信任危機。

三、慈善真相背后——危機公關應對措施

（一）積極制定《慈善法》，強制披露以保透明慈善。

我國現(xiàn)有《公益事業(yè)捐贈法》、《中華人民共和國紅十字會法》、《基金會管理辦法》、《基金會管理條例》等與慈善相關的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)分業(yè)而治，如《公益事業(yè)捐贈法》主要是為規(guī)范捐贈行為而制定，意在保護受贈人或者受益人的權利。這些各有具細的法律法規(guī)缺乏對慈善事業(yè)全面的規(guī)定，突出弊端便是缺乏科學、相匹的權利、義務設置，不利于我國慈善組織定位與體系構建，以及系統(tǒng)性資源分配。

而勉強算得上全面規(guī)定的《社會團體登記條例》，對慈善組織的定位，權利、義務設置與實際需求也不相一致。該條例于1998年發(fā)布實施，不僅年代久遠，同時也帶有濃重的“官本位”色彩。以社會團體的設立批準而言，它對于普通社會團體適用了較高的準入要求，卻對帶有濃重“行政性”的社會團體予以免于登記等優(yōu)待。這在一定程度上造成了我國慈善組織的實際準入壁壘，若繼續(xù)適用該條例，既不利于中國紅十字會這樣官辦的民間慈善組織清楚定位，獨立慈善，自我改良；也不利于草根慈善組織的發(fā)展壯大，使得“慈善壟斷”難以消除。

因此，系統(tǒng)性地制定《慈善法》成為了法治社會下，維持良好的慈善活動秩序與進一步發(fā)展慈善組織的一致需求。但《慈善法》的制定并非一朝一夕之事，首先要解決的就是此次危機突出表現(xiàn)的對透明慈善的強烈訴求。當然，透明慈善的推動僅靠慈善組織的自覺自制，或是由信任危機的爆發(fā)被動推進均是不適宜的，且會造成口誅筆伐的非和諧社會現(xiàn)象。因此必須由法律法規(guī)自上而下強制要求中紅十進行有效披露。

強制披露制度的建立可以借鑒香港紅會的透明慈善制度。對于中紅十現(xiàn)今僅由國家審計署每年審計政府撥款這一項資金收支而言，強制披露制度應該增設對募集的善款和層層上繳的會費的審計，具體可以要求中紅會對捐款人的捐贈與用途，設定固定的內部賬戶，分開記賬。除此之外，為了防止政府失靈的弊端，審計主體應多交由社會，由第三方審計公司進行審計，并在出現(xiàn)與實際情況與審計結果存在出入的情況下更換審計公司，避免共同尋租。另外，為了使得社會大眾可以作為廣泛的監(jiān)督主體，募款對象為全社會公眾的中紅會每年的財務收支情況、項目執(zhí)行情況等不應仍依照《中國紅十字會法》僅向理事會報告，而應增設其向公眾公示的義務，這也與公募基金的一般披露要求相一致，具有合理性。

（二）陽光是最好的防腐劑。

組織在應對出現(xiàn)的風險問題時，首先應尋找并理解公眾情感的動因，而后再通過一系列負責任的行動來與公眾期待保持一致，重建信任度。

危機發(fā)生時，人們往往更傾向于相信負面信息，因為恐慌、憤怒的心態(tài)更加符合他們的心理期待。想要降低由人的思維與行動差異帶來的負面影響，就需要讓雙方看到溝通過程中彼此在同一問題的邏輯假設與推演上的差異，減小防范和控制危機產生的難度。所以，危機管理過程中，至關重要的一步便是主動將有關信息全盤托出。其實，當公眾對紅十字會財務狀況產生疑慮時，最好的辦法是將經過審計署審計的財務報告上網(wǎng)，把掌握的全部信息誠實地公布出去以澄清誤解。除了年度審計，鑒于紅十字會之前按照《基金會管理條例》規(guī)定所公布的年報中，存在著嚴重的內容滯后與粗陋，筆者在此建議紅十字會可以主動提出成立獨立的財務委員會，聘請專業(yè)的會計師等，主要對中紅十及其分會等的財務狀況進行隨機抽查，同時要求其成員不得參與中紅十其他工作，以此實行有效內部的監(jiān)控。

（三）政府在公共危機應對中的角色。

轉型期的中國政府仍然不可避免地帶有科層制的痕跡，一方面，政府內部仍存在權利與制度的割裂；另一方面，協(xié)調機制的不完全又或者是部門間缺乏合作意愿又帶來大量的管理漏洞。危機一旦發(fā)生，而政府又難以突破行政權限以及其帶來的問責約束時，僅靠組織層級間單薄的信任機制來應對風險，必然難以化解公共危機。那么，政府應如何在公共財政束縛和公共服務需求膨脹的雙重壓力下，催生出高績效的治理模式，與非營利組織共同鑄建其社會信任？

筆者認為，在以追求公共價值為終極目標的前提下，政府應更多地關注公共服務的實質。考慮到中國政治和社會的宏觀背景，以及其不算發(fā)達的公民社會，想要在短期內完全實現(xiàn)政府透明、信息共享恐怕不太可能。國外較為成功的經驗是，政府以外的其他行動者往往能夠與政府相互補充，優(yōu)化其僵化的契約式監(jiān)督管理，培養(yǎng)廣泛的公民參與。所以，政府應充分利用其自身權威、獨占性資源和公正中立的形象，尋找并召集合適的行動者，從而更有效地化解公共危機。

四、結語

如何預期“信息真空”的產生并為填補它做好準備，使得信息的流動向著有利的方向發(fā)展成為危機公關管理過程中至關重要的一步。我們必須意識到，全盤托出給組織的信譽資產帶來的長遠價值將遠遠高于短期的經濟或法律成本，而且使組織更易獲得社會的理解。即使組織無法準確回答公眾提出的問題，也要提供現(xiàn)有的與危機有關的全部信息，讓公眾成為組織危機處理過程中的一份子，和組織一起尋找危機和答案?！?/p>

（作者：胡丹菲，武漢大學政治與公共管理學院本科在讀，研究方向：政府公共關系，比較政治學；張夢珺，中國人民大學法學院）

注釋：

向德平、陳琦.社會轉型時期群體性事件研究.社會科學研究.2003年第四期.

劉少杰.改革社會管理體制，化解風險型社會矛盾.科學社會主義.2010年第3期.

參見《社會團體登記條例》（中華人民共和國國務院令（第２５０號））第三條第三款“下列團體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：（一）參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體；（二）由國務院機構編制管理機關核定，并經國務院批準免于登記的團體；（三）機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體?！?/p>

參見《中華人民共和國紅十字會法》第二十條“紅十字會經費的主要來源：（一）紅十字會會員繳納的會費；（二）接受國內外組織和個人捐贈的款物；（三）動產和不動產的收入；（四）人民政府的撥款。”

參考文獻：

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