■賀雪峰（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）

增減掛鉤這一制度設(shè)置不過(guò)是使農(nóng)村建設(shè)用地參與了部分城市利益的再分配。這一過(guò)程并不能因此具有讓農(nóng)村建設(shè)用地本身變成資源的魔力。

目前對(duì)建設(shè)用地的崇拜已經(jīng)到了無(wú)以復(fù)加的程度。城市土地動(dòng)輒拍出每畝上千萬(wàn)元的天價(jià)，使土地具有了無(wú)比魔力，變得神秘難解。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要土地可以用于建設(shè)性用途，可以由市場(chǎng)拍賣，就可以形成巨額價(jià)值。周其仁就說(shuō)：“農(nóng)民自用的建設(shè)用地一旦經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財(cái)富?！彼踔两ㄗh，如果能把黑龍江墾區(qū)連隊(duì)40萬(wàn)畝的指標(biāo)賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、收入分配意義非常大。

這樣事情就變得十分滑稽起來(lái)。

城市建設(shè)用地之所以值錢(qián)，是因?yàn)橥恋匚恢貌豢梢苿?dòng)，而城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集效益使不同位置的土地具有完全不同的商用價(jià)值從而出現(xiàn)了因?yàn)橥恋匚恢貌煌鴣?lái)的土地級(jí)差地租。城市黃金地帶的土地因其稀缺和高商用價(jià)值，可以每畝拍出上千萬(wàn)元的高價(jià)，邊緣地帶的土地商用價(jià)值較小，只能拍出百萬(wàn)元的價(jià)格。中國(guó)為了保護(hù)耕地，對(duì)城市建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃控制，進(jìn)一步加劇了城市建設(shè)用地的稀缺，導(dǎo)致城市建設(shè)用地的高價(jià)。復(fù)墾為耕地可以種糧，而建設(shè)用地空在那里，什么用途都沒(méi)有，什么收入也沒(méi)有，哪里有什么資產(chǎn)？

周其仁講，建設(shè)用地里面有資產(chǎn)，這是因?yàn)閲?guó)土資源部設(shè)計(jì)了一個(gè)政策叫做“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。但是，增減掛鉤這一制度設(shè)置，并不能因此而讓農(nóng)村建設(shè)用地本身變成資源的魔力，而不過(guò)是用這一制度安排，使農(nóng)村建設(shè)用地減少所形成城市建設(shè)用地增加的掛鉤指標(biāo)，讓農(nóng)村建設(shè)用地參與了部分城市利益的再分配。這個(gè)過(guò)程并沒(méi)有新增財(cái)富，而只有通過(guò)增減掛鉤這一特殊制度裝置而來(lái)的再分配財(cái)富。

我們來(lái)看城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地，雖然國(guó)土資源部“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策將這兩類土地聯(lián)系在一起了，但這其實(shí)是完全不同的兩類土地，性質(zhì)不同，用途不同，法律規(guī)定不同，幾乎沒(méi)有相同之處。唯一相同的是，將農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，可以保證耕地不減少。但正如實(shí)踐中出現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題一樣，要減少農(nóng)村建設(shè)用地，各地立馬想到的是拆農(nóng)民房子，讓農(nóng)民上樓，農(nóng)民上樓后生產(chǎn)不便生活不便那就顧不得了?！霸鰷p掛鉤”存在一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題是折騰農(nóng)民，拆農(nóng)民的房子。拆房子是要付出代價(jià)的，是資源浪費(fèi)的，有這個(gè)必要嗎？

既然只是為了耕地不減少又讓城市可以新增建設(shè)用地，為什么不通過(guò)開(kāi)墾農(nóng)村未開(kāi)發(fā)地來(lái)與城市新增建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤呢？未開(kāi)發(fā)地完全可以命名為待建設(shè)用地，或未建設(shè)用地，仍然是建設(shè)用地之間的掛鉤。若用開(kāi)墾未開(kāi)發(fā)地來(lái)與城市新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，至少有兩大好處：一是成本比節(jié)余農(nóng)村宅基地要低得多，且資源極為豐富；二是不必折騰農(nóng)民，不用拆農(nóng)民房子造成不必要的資源浪費(fèi)。

更有趣的是，因?yàn)閽煦^政策，使農(nóng)村建設(shè)用地比耕地從理論上講要值錢(qián)得多，農(nóng)民就拼命要將耕地算作建設(shè)用地，很多根本不可能復(fù)墾為耕地的廢棄工礦地現(xiàn)在突然價(jià)值萬(wàn)金成了寶貝，耕地反而沒(méi)有好好利用。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界及政策部門(mén)不研究具體實(shí)踐，很多決策和結(jié)論都是望文生義。這樣的決策所造成的實(shí)踐惡果，讓社會(huì)資源被白白地浪費(fèi)掉了，實(shí)在是可惜得很。當(dāng)前仍在全國(guó)各地轟轟烈烈地開(kāi)展的增減掛鉤政策，誤會(huì)了城市建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地本質(zhì)的不同，將本來(lái)是完全不同的兩類土地混為一談，造成實(shí)踐的混亂。