胡曉濤

（南京審計(jì)學(xué)院 法學(xué)院，江蘇 南京210029）

2012年對(duì)《民事訴訟法》的修改，被學(xué)界普遍認(rèn)為是一次中等規(guī)模的修改，具有不少引人注目之處。其中，新增條款第122條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外。”［1］62這一條款的增加，為人民法院在實(shí)踐中早已探索的訴前調(diào)解工作提供了更高層次的法律依據(jù)。但即便如此，對(duì)新增的這一條內(nèi)容，無(wú)論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界均存在諸多反對(duì)聲音。有學(xué)者認(rèn)為“第一百二十二條的規(guī)定不明確，也不符合民訴法的原理”［2］27，更多的學(xué)者則認(rèn)為該條對(duì)先行調(diào)解制度的具體內(nèi)容規(guī)定不清晰［3］。

實(shí)際上，先行調(diào)解內(nèi)容的增加，在民訴法修正案草案發(fā)布之初就引發(fā)了大量討論，雖然最終獲得通過(guò)，但相關(guān)的爭(zhēng)論仍在繼續(xù)。筆者通過(guò)對(duì)這些研究成果的梳理，形成了自己的一些認(rèn)識(shí)。

一、先行調(diào)解立法的必要性分析

（一）先行調(diào)解適應(yīng)了和諧社會(huì)建設(shè)的需要，同時(shí)減輕了法院工作壓力

在當(dāng)今世界，追求糾紛解決機(jī)制的和諧多元化成為各國(guó)的共同需求，也是社會(huì)治理和司法改革的大勢(shì)所趨。在我國(guó)，現(xiàn)階段正大力倡導(dǎo)和諧社會(huì)建設(shè)，而有效地消除社會(huì)矛盾、化解民事糾紛是建立和諧社會(huì)的重要一環(huán)。

民事糾紛是平等民事主體之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系或人身關(guān)系而產(chǎn)生的沖突，而任何沖突都有一定的解決之道。我國(guó)現(xiàn)行民事糾紛解決機(jī)制主要有四種：和解、調(diào)解（訴訟中法院調(diào)解除外）、仲裁和訴訟。其中前三種被學(xué)者概括為非訴訟糾紛解決機(jī)制。就諸種機(jī)制比較而言，以訴訟方式解決糾紛雖是解決民事糾紛最終、最有效的一種機(jī)制，但雙方當(dāng)事人之間的對(duì)抗性是最強(qiáng)的，并且是以花費(fèi)雙方當(dāng)事人及國(guó)家相當(dāng)?shù)娜肆Α⑽锪?、?cái)力和時(shí)間為代價(jià)的，官司結(jié)束了，矛盾依然繼續(xù)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。而非訴訟方式解決糾紛，均以當(dāng)事人的合意為程序發(fā)生或達(dá)成協(xié)議的條件，并且需要當(dāng)事人在過(guò)程中互相妥協(xié)與退讓作為解決糾紛的基礎(chǔ)，一旦協(xié)議達(dá)成，雙方?jīng)_突也就完全化解。因此，從最終的社會(huì)效果而言，訴訟只是解決了個(gè)案中的沖突，它所帶來(lái)的當(dāng)事人之間的敵意卻往往成為人們?nèi)蘸笊钪幸粋€(gè)不和諧音。而采用訴訟外的方式解決糾紛，則無(wú)此后顧之憂。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，通過(guò)先行調(diào)解將當(dāng)事人提交到法院的糾紛解決在訴訟程序之外，以調(diào)解中的妥協(xié)取代訴訟中的對(duì)抗，更適應(yīng)和諧社會(huì)建設(shè)的需要。

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，國(guó)人以訴訟為恥，以和為貴。但隨著人們價(jià)值觀念的變化、權(quán)利觀念的增強(qiáng)及對(duì)成本與效益比的追求，促使更多的人為利益而不懼訴訟，也不再以訴訟為恥，“和”讓步于“利”。也正因?yàn)榇?，?dǎo)致了近年來(lái)的訴訟爆炸。與此同時(shí)，社會(huì)對(duì)于司法審判的要求越來(lái)越高，不再那么迷信權(quán)威，所以在訴訟案件增多的同時(shí)，民眾對(duì)審案質(zhì)量的要求更高，法院負(fù)擔(dān)空前增加。

由于“從糾紛解決資源的供求規(guī)律看，當(dāng)對(duì)一種糾紛解決資源的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)它的供給能力時(shí)，必然導(dǎo)致利用這種資源的困難性，成本高昂和遲延也就在所難免；隨著這種資源的稀缺性的不斷上升，掌握這種資源的人借以尋租的可能性也會(huì)加大，這就為司法腐敗營(yíng)造了可以想象的空間。糾紛的誘因是多方面、多層次的，解決糾紛的方式和途徑也應(yīng)當(dāng)是多方面、多渠道的，訴訟是多元糾紛解決機(jī)制中關(guān)鍵的一元，但是，訴訟的承載能力是有限的，負(fù)荷過(guò)重必然會(huì)損害訴訟的正當(dāng)性根基——程序正義，進(jìn)而損害司法的公信力”，因此“后訴訟時(shí)代正是謀求糾紛解決體系結(jié)構(gòu)合理化的時(shí)代，它將在解構(gòu)訴訟時(shí)代糾紛解決體系結(jié)構(gòu)特征的同時(shí)，建構(gòu)訴訟、調(diào)解以及其他糾紛解決方式共同發(fā)展、相互促進(jìn)的糾紛解決體系”［4］。近些年法院系統(tǒng)自上而下強(qiáng)調(diào)民事案件審理中的調(diào)解優(yōu)先，在一定程度上也正是因?yàn)榫哂衅淇尚行允谷?。訴訟始終是民事糾紛的最終解決機(jī)制，面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，極具中國(guó)特色的法院調(diào)解機(jī)制的完善便顯得尤為重要。而民訴法修改中設(shè)置先行調(diào)解的目的，正是期望將相當(dāng)部分爭(zhēng)議在法院立案之前分流，使之不必進(jìn)入訴訟程序，無(wú)疑對(duì)法院負(fù)擔(dān)是極大減輕。

因此，先行調(diào)解立法內(nèi)容的增加，在一定程度上滿足了化解社會(huì)矛盾同時(shí)又能維持司法權(quán)威、最終符合構(gòu)建和諧社會(huì)的需求。

（二）先行調(diào)解的立法規(guī)定為人民法院的既有做法提供了直接的法律依據(jù)

先行調(diào)解工作在很多地方法院早已開(kāi)始進(jìn)行，如北京市朝陽(yáng)區(qū)法院的訴前調(diào)解工作早在2005年就已開(kāi)展，稱為“立案前調(diào)解息訴工作”；2008年7月17日，北京市豐臺(tái)區(qū)人民法院掛牌成立了“訴前調(diào)解工作室”；2008年4月，北京西城區(qū)推出了“醫(yī)療糾紛訴前調(diào)解制度”［5］。其他各地法院亦紛紛建立此類辦案方式。先行調(diào)解的風(fēng)行，主要是由于司法政策上強(qiáng)力推行調(diào)解優(yōu)先的結(jié)果。2008年最高人民法院確立“調(diào)解優(yōu)先”政策，此后出臺(tái)了多個(gè)司法文件，并通過(guò)一系列會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)人講話等形式的宣傳，使“調(diào)解優(yōu)先”理念在司法實(shí)踐中極為盛行。2010年的《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》，明確要求法院和法官們牢固樹(shù)立“調(diào)解優(yōu)先”理念［6］56。在最高人民法院這一政策導(dǎo)向之下，在司法實(shí)踐中調(diào)解優(yōu)先成為各地、各級(jí)法院辦理民事案件的通行做法，有些地方甚至直接將“調(diào)解率”“撤訴率”作為法官工作能力和績(jī)效的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。如江蘇省高級(jí)人民法院2010年出臺(tái)的《關(guān)于訴前調(diào)解工作的若干意見(jiàn)》就明確指出：“各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)將訴前調(diào)解工作納入審判績(jī)效考評(píng)體系，每半年考評(píng)一次……訴前調(diào)解工作的考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為評(píng)價(jià)各級(jí)人民法院、各審判業(yè)務(wù)部門(mén)和審判人員工作績(jī)效、評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要依據(jù)。”①江蘇省高級(jí)人民法院.關(guān)于訴前調(diào)解工作的若干意見(jiàn)［DB／OL］［2013-04-05］.http：／／www.ask64.com／Html／1317.html但在2012年8月《民事訴訟法》修正之前，先行調(diào)解在各地法院蓬勃開(kāi)展同時(shí)，缺乏明確的法律依據(jù)卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。甚至可以說(shuō)，法院基于“調(diào)解優(yōu)先”觀念所進(jìn)行的先行調(diào)解與民事訴訟法的立法精神其實(shí)是相悖的，這一點(diǎn)從我國(guó)民事訴訟立法中對(duì)法院調(diào)解的立法態(tài)度變化軌跡也可以看出來(lái)。從“調(diào)解優(yōu)先”到“著重調(diào)解”，再到“自愿、合法的前提之下進(jìn)行調(diào)解”，這是我國(guó)從建國(guó)初的民事審判政策到1982年《民事訴訟法（試行）》再到1991年《民事訴訟法》中對(duì)于調(diào)解的立法態(tài)度變化②1963年，第一次全國(guó)民事審判工作會(huì)議提出了“調(diào)查研究、就地解決、調(diào)解為主”的民事審判方針。1982年10月1日起試行的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》明確規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)著重進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決?！?991年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》則規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決?！?。很顯然，民事訴訟基本法的內(nèi)容對(duì)法院調(diào)解的適用要求是越來(lái)越弱化了。人民法院近些年來(lái)對(duì)訴前調(diào)解的追求，無(wú)論是出于特別強(qiáng)調(diào)和諧、穩(wěn)定社會(huì)建設(shè)的政策要求，還是法院化解自身審判任務(wù)的需要，雖事出有因，但都與當(dāng)時(shí)民事訴訟法的精神不符，是以法院政策凌駕于基本法之上的做法。

盡管調(diào)解優(yōu)先有相當(dāng)?shù)某尚?，但調(diào)解優(yōu)先如果過(guò)度推行必然會(huì)產(chǎn)生諸多弊端。無(wú)論從調(diào)解的歷史教訓(xùn)出發(fā)，還是審視當(dāng)代“調(diào)解優(yōu)先”在司法實(shí)踐中暴露的各種痼疾，均不難得出上述結(jié)論［6］57。在法律沒(méi)有明確規(guī)定而只是在人民法院系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件指導(dǎo)下追求調(diào)解息訟的行為方式，往往為當(dāng)事人所不能接受。在這樣一種情形下，2012年民訴法修訂時(shí)增加先行調(diào)解的規(guī)定，正是將法院的做法在立法中加以肯定，將最高法院的政策內(nèi)容在立法中體現(xiàn)出來(lái)上升為法律規(guī)定，說(shuō)到底，這只是對(duì)既成事實(shí)的一個(gè)認(rèn)定而已。從某個(gè)角度說(shuō)，這一規(guī)定的增加使法院的調(diào)解優(yōu)先做法獲得了一個(gè)合法地位，使之從內(nèi)部政策變成公開(kāi)的法律規(guī)范，為法院工作提供了有力支撐。在筆者看來(lái)，修正《民事訴訟法》時(shí)關(guān)于先行調(diào)解的規(guī)定，其作用與其說(shuō)是為了更好地解決糾紛，不如說(shuō)是為法院更自由地行使職權(quán)提供了一個(gè)理由。

（三）先行調(diào)解有利于降低當(dāng)事人的訴訟成本

如果僅僅從解決沖突的角度來(lái)追求調(diào)解糾紛，那就沒(méi)有必要規(guī)定在民事訴訟過(guò)程中進(jìn)行調(diào)解，更何況是當(dāng)事人已經(jīng)起訴到法院之后、法院立案之前的先行調(diào)解。先行調(diào)解是法院立案之前對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行的調(diào)解，在性質(zhì)上屬于訴訟外調(diào)解，更進(jìn)一步講，應(yīng)屬于人民調(diào)解，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不屬于司法審判權(quán)的范疇。人民法院是國(guó)家司法機(jī)關(guān)，其司法審判職能就是根據(jù)開(kāi)庭審理所認(rèn)定的案件事實(shí)主動(dòng)適用法律，作出具有直接約束力的裁判。而先行調(diào)解則是允許其在接受當(dāng)事人起訴后不立即立案，而進(jìn)行審判外的調(diào)解。此種行為方式顯然會(huì)受到一定的質(zhì)疑，且訴訟之所以發(fā)生，往往是由于其他途徑難以解決矛盾后當(dāng)事人轉(zhuǎn)而尋求司法保護(hù)。

在民事糾紛發(fā)生之后，如果當(dāng)事人不愿意進(jìn)行訴訟而希望以其他（包括調(diào)解在內(nèi)）方式解決，原來(lái)已有可循之路，并且有法可依。2011年1月1日起施行的《人民調(diào)解法》第十八條規(guī)定：“基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過(guò)人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解。”①全國(guó)人大常委會(huì).人民調(diào)解法 ［DB／OL］［2013-04-05］.http：／／www.gov.cn／flfg／2010-08／29／content-1691209.htm現(xiàn)在《民事訴訟法》再規(guī)定人民法院可以先行調(diào)解，這容易造成法院行為的隨意性。

即便法院的先行調(diào)解存在上述缺陷，但應(yīng)該兩害相權(quán)取其輕。如果一般民事糾紛當(dāng)事人起訴后一律啟動(dòng)法院審判程序由法院判決來(lái)解決，由于審判的繁復(fù)程序，對(duì)雙方當(dāng)事人而言往往要花費(fèi)相當(dāng)?shù)臅r(shí)間與金錢(qián)甚至精力代價(jià)，而這一過(guò)程中的成本負(fù)擔(dān)與訴訟利益之間往往是不成正比的，且當(dāng)事雙方經(jīng)過(guò)公權(quán)力機(jī)關(guān)組織程序后更容易反目成仇。比較之下，對(duì)于可調(diào)性民事糾紛由第三方出面進(jìn)行調(diào)停說(shuō)和，用一定的法律規(guī)范或者道德規(guī)范勸導(dǎo)沖突雙方，促使其在互諒互讓基礎(chǔ)上達(dá)成解決糾紛的協(xié)議，該種方式在實(shí)踐中發(fā)揮著其他糾紛解決機(jī)制難以替代的積極作用。而我國(guó)的民事調(diào)解包括訴訟上的調(diào)解與訴訟外的調(diào)解，傳統(tǒng)的人民法院的調(diào)解為訴訟上的調(diào)解，人民調(diào)解委員會(huì)、行政機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)等進(jìn)行的調(diào)解為訴訟外的調(diào)解［7］。雖然在訴訟之外的調(diào)解有多種形式，但是由于局限性所在，使得當(dāng)事人不是都愿意進(jìn)行調(diào)解。如人民調(diào)解必須雙方向人民調(diào)解委員會(huì)提出調(diào)解申請(qǐng)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)只能就特定范圍內(nèi)的糾紛主持調(diào)解。更重要的是，其他調(diào)解機(jī)構(gòu)沒(méi)有執(zhí)行的權(quán)力，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)只能依賴義務(wù)人的主動(dòng)履行，如果義務(wù)人不主動(dòng)履行，權(quán)利人最終還是要走訴訟的途徑。這對(duì)于權(quán)利人而言，既費(fèi)時(shí)又費(fèi)財(cái)。而人民法院主持調(diào)解，即便是法院立案前的先行調(diào)解，由于法院固有的權(quán)威，一般當(dāng)事人對(duì)司法機(jī)關(guān)存有天然的畏懼，所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議更容易為當(dāng)事人自覺(jué)履行。采用人民法院主持調(diào)解途徑，當(dāng)事人解決爭(zhēng)議所耗費(fèi)的時(shí)間、金錢(qián)、精力等的綜合成本可能更低。

更何況在第122條規(guī)定的先行調(diào)解中其實(shí)是賦予了當(dāng)事人程序選擇權(quán)的，對(duì)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利是一種保障，因?yàn)槿嗣穹ㄔ旱南刃姓{(diào)解必須是當(dāng)事人不拒絕時(shí)方可為之。從保障合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)的最終效果而言，這種當(dāng)事人同意前提下展開(kāi)的調(diào)解，顯然比法院權(quán)威之下的強(qiáng)制性判決更有實(shí)效。

總體而言，人民法院在立案前對(duì)適宜調(diào)解的民事糾紛先行調(diào)解是有積極意義的，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何有效貫徹先行調(diào)解規(guī)定、減輕法院審判工作負(fù)擔(dān)的同時(shí)又能及時(shí)解決糾紛而不侵害當(dāng)事人的合法訴權(quán)。在近些年學(xué)界討論中，對(duì)于訴訟過(guò)程中的法院調(diào)解一直存在異議，這并不是調(diào)解制度本身的問(wèn)題，而是在操作中相關(guān)立法內(nèi)容不夠完善所致。反觀國(guó)外，調(diào)解制度同樣存在，但是國(guó)外的調(diào)解與審判程序一般保持一定距離，或者采取訴訟，或者采取審前調(diào)解方式，或者是調(diào)解主體與審判主體分離，一旦案件進(jìn)入審判程序后就不再進(jìn)行調(diào)解。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)主要是保證調(diào)解人員的獨(dú)立性，調(diào)解人員先行調(diào)解不影響后續(xù)審判的公正性。

二、先行調(diào)解的法律特性

2012年修訂后的《民事訴訟法》第122條中所指的先行調(diào)解，與審判程序中的法院調(diào)解及其他民事糾紛解決機(jī)制中的調(diào)解相比較，表現(xiàn)出如下幾方面的特性：

（一）非訟性

第122條的內(nèi)容本身并未明確先行調(diào)解是立案前的調(diào)解還是立案之后的調(diào)解，因此導(dǎo)致人們對(duì)先行調(diào)解的性質(zhì)存在不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為：“立案前先行調(diào)解在性質(zhì)上應(yīng)屬于訴訟外調(diào)解，更進(jìn)一步講，應(yīng)屬于人民調(diào)解。”［2］27也有學(xué)者認(rèn)為：“先行調(diào)解，是指法院在民事訴訟程序開(kāi)始之前對(duì)雙方當(dāng)事人之間的民事糾紛進(jìn)行的調(diào)解。就其性質(zhì)而言，先行調(diào)解屬于替代訴訟的糾紛解決機(jī)制，在程序上既獨(dú)立于訴訟程序，同時(shí)又與訴訟程序緊密相連。概言之，先行調(diào)解既不同于訴訟外的調(diào)解，也不同于訴訟中的調(diào)解?！保?］而法工委的解釋是，先行調(diào)解的適用范圍主要指向法院立案前或者立案后不久的調(diào)解。

筆者贊同先行調(diào)解是訴前調(diào)解的看法。民訴法中規(guī)定的先行調(diào)解本質(zhì)是非訴訟解決糾紛機(jī)制中的一種方式，雖然有法院作用于其中，但應(yīng)該是訴前調(diào)解。

從該條文在《民事訴訟法》中所處章節(jié)位置來(lái)看，它在“審判程序編”的“第一審普通程序”一章中，而在立案期間要求的條款之前。而民訴法第133條又規(guī)定人民法院對(duì)受理的案件分別情形予以處理，其中第二項(xiàng)就是“開(kāi)庭前可以調(diào)解的，采取調(diào)解方式及時(shí)解決糾紛”［1］67。此項(xiàng)明顯是針對(duì)立案之后、開(kāi)庭之前的調(diào)解。筆者認(rèn)為，如果說(shuō)第122條的先行調(diào)解的適用范圍包括立案后的調(diào)解的話，就存在與第133條內(nèi)容適用狀況重復(fù)的問(wèn)題，修訂時(shí)顯然沒(méi)有增加該條款的必要。因此，對(duì)于第122條中的“先行調(diào)解”，只能理解為是與第133條不同的人民法院法院立案之前的調(diào)解。理論上一般認(rèn)為，所有民事訴訟程序的開(kāi)啟，都需基于原告起訴和法院立案受理這兩個(gè)方面行為的具體結(jié)合，“不論是對(duì)行使訴訟尋求司法保護(hù)的當(dāng)事人來(lái)講，還是對(duì)行使審判權(quán)的人民法院自身來(lái)說(shuō)，受理行為的意義都是至關(guān)重大的，它直接決定著訴訟程序的開(kāi)啟”［9］。因此，先行調(diào)解應(yīng)該是訴訟程序之前的調(diào)解，也就是說(shuō)，先行調(diào)解屬于訴訟外的調(diào)解，但它與仲裁機(jī)構(gòu)或人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解又具有不同的要求，必須滿足兩項(xiàng)條件：一是人民法院認(rèn)為適宜調(diào)解，二是當(dāng)事人不拒絕。

從民訴法中規(guī)定先行調(diào)解的背景來(lái)看，目的之一是為了將民事糾紛解決在訴訟之外，從而減輕法院審判工作的負(fù)擔(dān)。從這個(gè)角度看，先行調(diào)解也應(yīng)該是訴前調(diào)解。

（二）自愿性

調(diào)解成功的前提是各方當(dāng)事人的互諒與互讓。在一般情況下，調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，自愿性是調(diào)解的根本特性。進(jìn)行先行調(diào)解，體現(xiàn)法院對(duì)于當(dāng)事人訴權(quán)的尊重，表現(xiàn)出完全的自愿性特點(diǎn)。如前所述，先行調(diào)解只能在當(dāng)事人不拒絕的情形之下方可為之。在先行調(diào)解程序中，當(dāng)事人有權(quán)按照自己的意愿選擇是否進(jìn)入先行調(diào)解程序，在調(diào)解過(guò)程中，當(dāng)事人按自己的意愿選擇調(diào)解內(nèi)容，決定是否作出妥協(xié)與讓步。因此，當(dāng)事人的自愿是其重要的成立要件。這與人民法院在審理某些類型案件過(guò)程中依法必須調(diào)解是不同的。訴訟中的法院調(diào)解雖然以“自愿、合法”為原則，但也存在強(qiáng)制調(diào)解的規(guī)定。如根據(jù)《簡(jiǎn)易程序規(guī)定》第14條，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼哪承┟袷掳讣?，在開(kāi)庭審理時(shí)應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，無(wú)須事先征求當(dāng)事人意見(jiàn)。這些案件包括婚姻家庭糾紛和繼承糾紛、勞務(wù)合同糾紛、交通事故和工傷事故引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償糾紛、宅基地和相鄰關(guān)系糾紛、合伙協(xié)議糾紛、訴訟標(biāo)的額較小的糾紛。而作為立案前的先行調(diào)解，即使是人民法院認(rèn)為案件適宜進(jìn)行調(diào)解，也必須有當(dāng)事人的同意，兩個(gè)條件缺一不可。

（三）司法關(guān)聯(lián)性

先行調(diào)解的發(fā)生，是因?yàn)楫?dāng)事人向人民法院提起了訴訟，而人民法院認(rèn)為適宜調(diào)解，在征得當(dāng)事人同意之后先行調(diào)解，以期將糾紛解決在訴訟活動(dòng)之外。筆者認(rèn)為，這其實(shí)是人民法院將民事訴訟案件分流的結(jié)果。先行調(diào)解雖然屬于訴訟外的調(diào)解，但是它與普通的人民調(diào)解或者法院之外的其他機(jī)構(gòu)及組織所主持進(jìn)行的調(diào)解不同。它實(shí)際由法院主導(dǎo)進(jìn)行，由法院進(jìn)行管理與監(jiān)督。如果當(dāng)事人拒絕先行調(diào)解或者調(diào)解不成的，都必然進(jìn)入訴訟程序，因此它與司法具有緊密的聯(lián)系。

從確定主持調(diào)解的具體人員來(lái)考慮，先行調(diào)解也具有明顯的司法關(guān)聯(lián)性。對(duì)于訴訟中的調(diào)解，民訴法第94條規(guī)定：“人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以由審判員一人主持，也可以由合議庭主持……”［1］50按照這一條規(guī)定，訴訟中的調(diào)解由案件審判人員主持，如果當(dāng)事人不同意調(diào)解，或者雖經(jīng)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，審判人員會(huì)及時(shí)做出判決。由此可以看出，在主持人員方面，調(diào)、審是不分的。但對(duì)于人民法院立案之前的先行調(diào)解，應(yīng)該由何種人員主持進(jìn)行，民訴法并無(wú)明確規(guī)定，而在實(shí)踐中，人民法院一般是聘請(qǐng)調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富的法院退休人員或擅長(zhǎng)調(diào)解工作的相關(guān)其他人員，是由人民法院作為一種職權(quán)行為來(lái)加以確定的。因此，立案前的先行調(diào)解在權(quán)力強(qiáng)度上雖弱于訴訟中的調(diào)解，但也表現(xiàn)出一定的司法性。

三、“先行調(diào)解”貫徹執(zhí)行中須解決的幾個(gè)問(wèn)題

任何一項(xiàng)法律規(guī)范的制定，只有當(dāng)它能被正確實(shí)施時(shí)才具有實(shí)效性。人民法院立案前的先行調(diào)解，既能發(fā)揮調(diào)解解決糾紛的優(yōu)點(diǎn)，又能充分與法院訴訟活動(dòng)對(duì)接，是有利于社會(huì)和諧又能充分發(fā)揮法院審判職能的有效措施。但《民事訴訟法》中關(guān)于先行調(diào)解的規(guī)定太過(guò)含糊，要想有效運(yùn)用這一制度化解矛盾、解決糾紛，必須出臺(tái)詳盡的司法解釋。在相關(guān)內(nèi)容中，應(yīng)特別關(guān)注以下問(wèn)題的解決：

（一）明確先行調(diào)解適用的案件范圍

民訴法第122條只是規(guī)定“適宜調(diào)解的，可以先行調(diào)解”，至于何謂“適宜調(diào)解”，沒(méi)有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，完全依據(jù)主觀性的判斷。就現(xiàn)行立法而言，先行調(diào)解的案件適用范圍是比較模糊的，這容易造成實(shí)務(wù)中的兩個(gè)偏向：一種是法院為追求提高結(jié)案率，為減少訟累而刻意進(jìn)行訴前調(diào)解，在收到當(dāng)事人起訴狀后將調(diào)解作為一個(gè)立案的前置程序，從而導(dǎo)致立案的拖延，導(dǎo)致最終不能及時(shí)審理案件作出判決；另一種就是有可能通過(guò)調(diào)解解決的糾紛，由于法院立案審查過(guò)程中認(rèn)為“可能”無(wú)法調(diào)解而直接進(jìn)入到訴訟審理程序。

為使先行調(diào)解的規(guī)定具有可操作性，有必要及時(shí)進(jìn)行從屬立法，明確先行調(diào)解的適用范圍。筆者認(rèn)為，參照國(guó)外立法及我國(guó)現(xiàn)行立法的內(nèi)容，目前我國(guó)《調(diào)解規(guī)定》中的法院必須進(jìn)行調(diào)解的幾類案件皆應(yīng)屬于先行調(diào)解的案件適用范圍。

（二）避免先行調(diào)解制度的惡意適用

先行調(diào)解的惡意適用可能來(lái)自于人民法院和當(dāng)事人兩個(gè)方面。

一種情況是，人民法院以先行調(diào)解拖延立案。對(duì)于法院而言，有機(jī)會(huì)利用先行調(diào)解的法律規(guī)定規(guī)避民訴法中的審限要求，最終損害到當(dāng)事人的訴權(quán)?！睹袷略V訟法》第123條規(guī)定，人民法院對(duì)符合起訴條件的應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案并通知當(dāng)事人，不符合起訴條件的應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出裁定書(shū)，不予受理［1］62。這所謂的“七日”，應(yīng)從人民法院收到符合條件的起訴狀之日起算。由于第122條先行調(diào)解的增加，當(dāng)然會(huì)使審查起訴的時(shí)間要求受到?jīng)_擊，符合條件起訴的“7日內(nèi)立案”要求就會(huì)落空。雖然該條同時(shí)明確了當(dāng)事人可以拒絕先行調(diào)解，但不難想象的是，在法院認(rèn)為“適宜調(diào)解”的情況下，當(dāng)事人“拒絕”調(diào)解恐怕是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，避免法院以先行調(diào)解為由而不及時(shí)立案，從而導(dǎo)致當(dāng)事人訴權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)體權(quán)益無(wú)法獲得及時(shí)的司法保護(hù)，這顯然是在設(shè)立及實(shí)施先行調(diào)解這一制度時(shí)必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

另一種情況是，當(dāng)事人利用先行調(diào)解達(dá)到拖延訴訟從而轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的目的。在審判實(shí)踐中，原告起訴之后，被告制造事由拖延訴訟的情況其實(shí)屢見(jiàn)不鮮（如惡意提出管轄異議、延期審理申請(qǐng)等）?，F(xiàn)在民事訴訟立法中再增加一個(gè)先行調(diào)解的規(guī)定，更有可能被惡意侵權(quán)當(dāng)事人作為一種拖延手段加以利用，從而為轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、拖延訴訟等行為的實(shí)施爭(zhēng)取時(shí)間，最終導(dǎo)致合法權(quán)益人的權(quán)益受到損害。因此，避免一方當(dāng)事人的惡意調(diào)解行為，使對(duì)方當(dāng)事人的合法權(quán)益及時(shí)得到司法救濟(jì)，這也是先行調(diào)解過(guò)程中必須解決的問(wèn)題之一。

筆者認(rèn)為，在解決對(duì)先行調(diào)解的惡意適用方面，規(guī)定明確的調(diào)解時(shí)限是一種行之有效的辦法，而該調(diào)解時(shí)限的規(guī)定可與立案時(shí)限一致。如果在確定的先行調(diào)解時(shí)限內(nèi)沒(méi)有達(dá)成協(xié)議，除當(dāng)事人要求延長(zhǎng)調(diào)解時(shí)限外，都應(yīng)即時(shí)立案并通知當(dāng)事人轉(zhuǎn)入訴訟程序。

（三）對(duì)調(diào)解人員的確定

由于先行調(diào)解是當(dāng)事人向法院提起訴訟而引起，與其他訴訟外調(diào)解不同，它區(qū)別于訴訟中的調(diào)解但又具有較強(qiáng)的司法屬性。因此，參與先行調(diào)解的人員應(yīng)具有相應(yīng)的法律資質(zhì)。

由于先行調(diào)解本身結(jié)果的不確定性，有可能當(dāng)事人拒絕調(diào)解，或者雖經(jīng)調(diào)解卻不能達(dá)成協(xié)議，最終還是要進(jìn)入訴訟程序。為了實(shí)現(xiàn)訴訟程序上的公正性，嚴(yán)格貫徹調(diào)審分離是對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)的必要措施。在實(shí)踐中，人民法院可以考慮設(shè)立專門(mén)的庭前調(diào)解部門(mén)。

（四）調(diào)解協(xié)議效力的及時(shí)認(rèn)定

由于先行調(diào)解是在法院認(rèn)為案情適宜且當(dāng)事人并不拒絕調(diào)解的前提下進(jìn)行的，一旦調(diào)解達(dá)成協(xié)議，人民法院應(yīng)主動(dòng)認(rèn)可其效力，無(wú)須當(dāng)事人申請(qǐng)。

在實(shí)踐中，之所以人民調(diào)解及其他部門(mén)的調(diào)解不能發(fā)揮其理想效果，主要原因在于法院調(diào)解之外所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議往往不能產(chǎn)生直接的執(zhí)行效力，或者由于相關(guān)部門(mén)本身不具有執(zhí)行權(quán)力。而先行調(diào)解是在法院指導(dǎo)之下進(jìn)行的。因此，應(yīng)考慮對(duì)于調(diào)解協(xié)議效力的主動(dòng)認(rèn)定，從而真正發(fā)揮先行調(diào)解的積極作用。當(dāng)然協(xié)議的執(zhí)行仍需依當(dāng)事人申請(qǐng)而為之。

（五）先行調(diào)解的程序內(nèi)容

在我國(guó)立法中，并沒(méi)有具體的內(nèi)容來(lái)規(guī)定調(diào)解程序應(yīng)如何進(jìn)行、在調(diào)解過(guò)程中如何查明案件事實(shí)?！睹袷略V訟法》第93條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解。”［1］49但這是針對(duì)訴訟內(nèi)的法院調(diào)解所作的規(guī)定，而對(duì)于訴訟外的調(diào)解基本沒(méi)有成文的要求?？紤]到人民法院的先行調(diào)解屬于訴訟外調(diào)解，但又與法院審判機(jī)關(guān)存在關(guān)聯(lián)性等方面特點(diǎn)，立法中應(yīng)在現(xiàn)有當(dāng)事人自愿要求之外，再增加先行調(diào)解應(yīng)如何操作的程序規(guī)定，保證法院先行調(diào)解的程序公正，以此維護(hù)法院參與之下的先行調(diào)解效力。

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