余昭里

(九江市水利局 江西九江 332000)

2011年黨中央做出了關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定，在水利改革發(fā)展新形勢下，更要加大對基層水利服務(wù)體系的建設(shè)?；鶎铀?wù)體系是為基層水利建設(shè)、運行、維護(hù)和管理提供全方位服務(wù)的各種組織?；鶎铀?wù)體系的服務(wù)與管理水平的高低直接關(guān)系到我國農(nóng)田水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，甚至影響到社會主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程。2012年江西省水利廳、省編辦、省財政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展基層水利服務(wù)體系發(fā)展情況調(diào)研的通知》，九江市政府及時組織調(diào)研，通過調(diào)研對我市幾年來的基層水利服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題進(jìn)行了探折，并提出了問題的解決策略。

1基層水利服務(wù)體系的機構(gòu)

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務(wù))站機構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務(wù))站是水利最基層的服務(wù)與管理的公益性事業(yè)單位，承擔(dān)其轄區(qū)內(nèi)涉水事務(wù)具體工作，直接服務(wù)于“三農(nóng)”。為了貫徹落實2011年中央一號文件和中央水利工作會議精神，到目前為止，我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都恢復(fù)了水利(水務(wù))站，其干部任免、人員調(diào)配、工作安排等為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理或由縣級水行政主管部門管理。例如，截止2013年6月，九江市12個建制縣(市、區(qū))共成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)(水利)站195個，經(jīng)縣級編辦下文批準(zhǔn)編制人數(shù)407名，其中全額撥款事業(yè)人數(shù)371人，差額撥款事業(yè)人數(shù)24人，自收自支人數(shù)12人。

1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛指揮機構(gòu)

為切實做好防汛抗旱工作，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)全縣經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本成立了防汛抗旱指揮部。通常由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長，指揮部下設(shè)辦公室，分管領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，水利員任常務(wù)副主任，并在汛期配備1～2名具體工作人員，要求明確防汛工作職責(zé)，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦硬件配置，逐步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛指揮機構(gòu)建設(shè)。目前，九江市鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦工作人員530人(不含防辦主任)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員327人(其中行政編人數(shù)117人，事業(yè)編人數(shù)133人，聘用人員數(shù)12人，其他65人)，水管員兼任防辦人員406人(其中有水管員編制人數(shù)169人，聘用人員34人)。

1.3村級水管員隊伍

村級水管員隊伍為基層水利專業(yè)化服務(wù)隊伍，村級水管員由村委會推薦，水管站確認(rèn)，隸屬水管站管理。村級水管員作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的延伸，主要履行項目管理和設(shè)備維護(hù)兩方面的基本職能，具體負(fù)責(zé)諸如：水費收取、管道監(jiān)控、設(shè)備報修、工程巡查、防汛抗旱、水土保護(hù)、水事糾紛調(diào)解等事務(wù)，以及開展水利科學(xué)技術(shù)推廣和知識普及等工作。例如，九江市有133個行政村設(shè)置了村級水管員，村級水管員149人，其中由村干部兼任140人，村級水管員經(jīng)費均未列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補預(yù)算。而且，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了加強水庫特別是小型水庫的安全管理，在汛期均配備了水庫專職安全管理人員，小(一)型水庫配2名管理人員，小(二)型水庫配1名管理人員。對安全管理人員實行聘用制，具體負(fù)責(zé)水庫管理、巡查和報汛等工作。

1.4農(nóng)民用水戶協(xié)會

農(nóng)民用水戶協(xié)會是非政府性的水管組織等機構(gòu)，包括由受益農(nóng)戶自愿依法成立的農(nóng)民用水戶協(xié)會和村民理事會等社會團(tuán)體，其主要職責(zé)由用水合作組織的章程確定。目前，我國農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展的態(tài)勢正逐步擴大，對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和降低灌溉成本能起到良好的效果。例如，自2003年以來，九江市共組建農(nóng)民用水戶協(xié)會470個(其中已在民政部門登記的341個)，參與農(nóng)戶287 801戶，管理農(nóng)田灌溉面積111.28萬畝。

1.5抗旱服務(wù)隊

抗旱服務(wù)隊為基層水利專業(yè)化服務(wù)隊伍，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的尋找水源、勘察鉆井，設(shè)備安裝、水井維修、抗旱灌溉、應(yīng)急送水等任務(wù)。按照國家防總《關(guān)于印發(fā)縣級抗旱服務(wù)隊建設(shè)管理辦法的通知》和省防總贛汛《江西省縣級抗旱服務(wù)隊建設(shè)管理實施細(xì)則》的規(guī)定，九江市確定的抗旱服務(wù)隊主要由全額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位和臨時機構(gòu)組成，同時部分縣政府每年安排經(jīng)費2萬元扶持其發(fā)展。目前，九江市成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱服務(wù)隊85個(批準(zhǔn)66個)，其中全額撥款單位個數(shù)14家，自收自支單位個數(shù)21家，隊員人數(shù)1229人(其中在編人員339人)。

2基層水利服務(wù)體系建設(shè)的瓶頸

2.1管理體制與水利發(fā)展的矛盾

在2003年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”事業(yè)單位改革中，我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將水利(水務(wù))站撤銷，或合并到農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，機構(gòu)編制隨人走，縣級水利行政主管部門對基層水利員也只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)上的關(guān)系。誠然，這種分散、分割的管理體制對基層水利服務(wù)體系的發(fā)展極不利，并將給水利工作帶來“三難”：①調(diào)配人員“難”。縣級水利行政主管部門很難根據(jù)任務(wù)需要調(diào)整配備人員，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還將水利員調(diào)作它用，甚至安排其他不懂專業(yè)技術(shù)的人員從事水利事務(wù)工作，勢必會造成水利專業(yè)技術(shù)人員的缺失；②發(fā)揮職能“難”。對于實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管體制的水利(水務(wù))站，大部分水利員除從事防汛抗旱、水利冬修工作的同時，還要從事計劃生育、駐村掛點等鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，而從事水利建設(shè)和管理的工作機會少。這種偏離主業(yè)，不抓重點的現(xiàn)象，將使水利任務(wù)很難得到落實，工作推諉現(xiàn)象嚴(yán)重，勢必會造成業(yè)務(wù)管理上的失控。③管理隊伍“難”。對于水利員的培訓(xùn)教育、考評獎懲、職稱晉升、職務(wù)晉級等，由于管理體制不健全，容易出現(xiàn)人員條塊管理上的斷層與不順，勢必會影響水利員的工作積極性。

2.2專業(yè)要求與人才缺位的矛盾

基層水利員是農(nóng)村水利工程規(guī)劃實施、建設(shè)與管理的主力軍。當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員隊伍人員老化、人才不足、素質(zhì)偏低等問題非常嚴(yán)重，其具體表現(xiàn)為：①年齡結(jié)構(gòu)不合理，例如，九江市40歲以下水利員僅87人，占15.8%， 40歲以上465人，占84.2%，且相當(dāng)一部分人已接近退休年齡。②知識結(jié)構(gòu)不合理，例如，九江市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員中，具有高中學(xué)歷的有198人，占35.9%，占到了全部人員的1/3以上。③專業(yè)素質(zhì)下降，因懂技術(shù)、業(yè)務(wù)能力較強的水利員存在已退休或面臨退休等問題，取而代之的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的不懂業(yè)務(wù)、無專業(yè)知識、又未經(jīng)過培訓(xùn)的人員，使得農(nóng)村基層水利工作難以開展。

2.3體系建設(shè)與管理薄弱的矛盾

管理體制不健全與專業(yè)技術(shù)人才不足，必然導(dǎo)致基層水利服務(wù)體系建設(shè)與管理薄弱的矛盾，其主要表現(xiàn)為：①農(nóng)村基層有關(guān)水利的政策法規(guī)宣傳力度不強，執(zhí)行力不夠，水事行政執(zhí)法難度大；②水利工程建設(shè)管理資料保管存檔工作不到位，容易出現(xiàn)管理資料和工程圖紙的丟失，造成今后工程項目的維修和管理的成本；③鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務(wù))站缺少水利專業(yè)人員，農(nóng)村水利建設(shè)的計劃、任務(wù)難以得到有效落實，給水利工程建設(shè)和管理帶來極大困難；④鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務(wù))站缺少必要的辦公經(jīng)費和場所，造成管理和服務(wù)功能的弱化，使得工作難以開展。

2.4稅費改革與經(jīng)費短缺的矛盾

農(nóng)村稅費改革，取消“兩工”后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)收不到水費，也沒有其他經(jīng)營性收入，財政緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦缺乏正規(guī)、穩(wěn)定的資金來源，影響防汛工作效率和質(zhì)量，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦辦公經(jīng)費沒有列入財政預(yù)算，運轉(zhuǎn)困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員隊伍是一支精良、作風(fēng)扎實的隊伍，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)性強，不可缺少的基層站所，但現(xiàn)實都是水利員工資收入低，福利待遇差。這境況使得有水利專業(yè)特長，年輕的水利員很難留得住，留下來的也人心浮躁，工作得過且過。例如，九江市180個水利(水務(wù))站共有552名水利員，屬財政全額撥款事業(yè)人員只有217人，除財政全額撥款事業(yè)人員基本工資有保證外，其余人員基本工資無保障，陽光工資和生活福利無著落。

3基層水利服務(wù)體系建設(shè)的策略

基層水利管理和服務(wù)能力和水平的高低，既關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，也關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，直接影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局。2009年12月12日國務(wù)院正式批復(fù)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。九江市作為該區(qū)域內(nèi)一座重要的城市，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，水利基礎(chǔ)設(shè)施管理薄弱的問題越來越突出，保障城市居民生活及工業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的任務(wù)越來越重，迫切需要健全完善基層水利服務(wù)體系建設(shè)。

3.1組建和規(guī)范用水戶協(xié)會，完善規(guī)章制度

結(jié)合小農(nóng)水重點縣建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，規(guī)范農(nóng)民用水協(xié)會的運行管理。積極組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，讓他們積極地參與到小農(nóng)水的建設(shè)過程中，對工程的建設(shè)過程進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，有效地促進(jìn)了九江市的小農(nóng)水重點縣建設(shè)。主要作法是一方面加大協(xié)會章程和會員權(quán)力、義務(wù)的宣傳力度，提高廣大農(nóng)民參加用水協(xié)會的積極性；另一方面會同民政部門做好注冊登記，對農(nóng)民用水協(xié)會加強指導(dǎo)，幫助協(xié)會建立健全自律機制，建立穩(wěn)定和諧的用水秩序，增強用水戶自主、自立的觀念，提高會員參與農(nóng)水工程管理維護(hù)的積極性。各用水協(xié)會在運行管理中結(jié)合自身實際，相繼制定和完善了《用水協(xié)會章程》《用水協(xié)會工程管理制度》等規(guī)章制度，使原來制度不到位，責(zé)任不明確的狀況有所改善，使群眾真正用上“明白水、放心水”。

3.2加強理論學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平

通過專業(yè)理論學(xué)習(xí)，培養(yǎng)基層水利人員的愛崗敬業(yè)、盡職盡責(zé)的工作精神，樹立良好的心態(tài)和工作作風(fēng)，提高了業(yè)務(wù)水平，主要途徑有：①充分運用好當(dāng)前江西水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院免費培訓(xùn)水利人才和“三定向”優(yōu)惠政策，拓寬基層水利專業(yè)技術(shù)人員選用渠道，真正解決基層專業(yè)技術(shù)人才缺乏問題。自2005年以來，九江市先后派出200名業(yè)務(wù)干部參加了這方面的理論培訓(xùn)；②通過組織水平較高的業(yè)務(wù)干部根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況編寫了一些有關(guān)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)民用水戶協(xié)會等方面的知識小冊子印發(fā)到各縣(市、區(qū))，普及到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)；③通過不定期利用各種機會對各縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行理論知識培訓(xùn)，夯實推進(jìn)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的基礎(chǔ)。

3.3深入實踐調(diào)研，發(fā)掘典型事例

通過調(diào)研既全面掌握了各類灌區(qū)的灌溉用水現(xiàn)狀，同時也充分考察了民間早已客觀存在的各類用水管理組織，從中發(fā)掘典型，把好的運行管理方式進(jìn)行推廣。例如，九江市德安縣林泉鄉(xiāng)大溪畈村桑家堰灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會就是好的典型，還有瑞昌流壁堰、武寧三山村那樣的農(nóng)民用水戶協(xié)會，首先是規(guī)范了協(xié)會的議事原則：①灌區(qū)一般性的事務(wù)，由協(xié)會采取少數(shù)服從多數(shù)的原則研究決定；②灌區(qū)比較重要的事務(wù)，由協(xié)會采取一致通過的原則研究決定；③涉及各組用水戶利益，且特別重要的事務(wù)，由協(xié)會牽頭組織召開灌區(qū)各組村民代表大會討論決定。其次是明確了協(xié)會的工作重點：①重視工程建設(shè)前期規(guī)劃；②重視工程建設(shè)中的用水戶參與；③重視建成后的管理維護(hù)。

3.4打造成功亮點，加強經(jīng)驗交流

通過對成功案例進(jìn)行亮點打造，充分體現(xiàn)民主管理在灌區(qū)管理中的重要作用，更好地為農(nóng)民服務(wù)，促使灌區(qū)和農(nóng)民之間建立融洽的關(guān)系。首先是對典型用水管理組織的管理人員進(jìn)行理論培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平；其次是對基層水利服務(wù)體系的各項管理制度進(jìn)行梳理和完善并張掛上墻；再是安排一定的財政資金對灌區(qū)內(nèi)的工程設(shè)施進(jìn)行配套完善，提高用水戶參與管理的積極性，減輕用水戶協(xié)會的負(fù)擔(dān)保證協(xié)會正常運轉(zhuǎn)。同時，可利用開現(xiàn)場會或經(jīng)驗交流會的形式，組織縣級水利(水務(wù))局分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員分期分批考察學(xué)習(xí)典型用水戶協(xié)會的實際運行情況，使他們深切感受農(nóng)民用水戶協(xié)會參與基層用水管理的重要作用和重大意義，從而堅定他們組建農(nóng)民用水戶協(xié)會的信心和決定。

3.5理順管理體制，確定人員編制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務(wù))站作為縣級水行政主管部門的派出機構(gòu)，實行以條為主的管理體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務(wù))站的編制、業(yè)務(wù)、經(jīng)費等統(tǒng)一由縣級水行政主管部門管理。這樣既能解決多重管理、職責(zé)不清的問題，又能對人員統(tǒng)一調(diào)度，保證順利開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務(wù))站人員的組織關(guān)系仍隸屬所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，接受所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦可與水利(水務(wù))站合署辦公，實現(xiàn)機構(gòu)與職能有機統(tǒng)一的要求。

根據(jù)“擴鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”后的實際情況，九江市計劃所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場區(qū))水務(wù)站必須恢復(fù)或組建到位，按照3萬以下人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備2人，3萬以上人口配備3人的原則，落實好人員編制，且技術(shù)人員的比例不少于80%，所需經(jīng)費列入縣級財政預(yù)算。設(shè)立水利工程維修養(yǎng)護(hù)專項基金(包括“農(nóng)田灌溉工程維修養(yǎng)護(hù)專項資金”和“農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)專項資金”)，從當(dāng)?shù)卣恋爻鲎屖找嬷刑崛?根據(jù)中央一號文件明確提出“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè))，由水利部門專戶儲存、集中管理、專款專用。