賈永生

(鐵道警官高等?？茖W(xué)?？蒲刑帲幽相嵵?50053)

論交通大部制背景下公安領(lǐng)導(dǎo)體制與警務(wù)機(jī)制

賈永生

(鐵道警官高等專科學(xué)?？蒲刑?，河南鄭州450053)

鐵道部撤消后，鐵路公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與管理體制，包括整個(gè)交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與管理體制如何整合，是完全回歸到公安部直接領(lǐng)導(dǎo)，還是由交通運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)、公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這是在新的大交通運(yùn)輸部體制下必須進(jìn)行明確和“三定”的內(nèi)容。這種交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制與編制如何組建，以及未來的執(zhí)法理念、體制、人事、機(jī)制等都需要站在鐵路體制改革、轉(zhuǎn)變職能、司法獨(dú)立以及現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制改革等新的視角和高度來進(jìn)行研討。

交通大部制;公安機(jī)關(guān);鐵路公安;領(lǐng)導(dǎo)體制;警務(wù)機(jī)制

在大交通運(yùn)輸部體制下，過去一直以鐵道部領(lǐng)導(dǎo)與管理為主的鐵路公安機(jī)關(guān)，交通運(yùn)輸部公安局和民航總局公安局這些過去分屬于不同交通運(yùn)輸部門的行業(yè)公安領(lǐng)導(dǎo)與管理機(jī)構(gòu)如何整合與重構(gòu)，是“三定”工作中要解決的問題。鐵路公安的領(lǐng)導(dǎo)與管理，在理念、體制、人事、機(jī)制、教育培訓(xùn)等方面都需要站在鐵路體制改革、轉(zhuǎn)變職能、司法獨(dú)立以及現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制改革等新的視角和高度來進(jìn)行研討，重新構(gòu)建大交通運(yùn)輸部制下公安管理體制。

一、大交通部體制下公安領(lǐng)導(dǎo)與管理體制框架

2013年注定要成為鐵路公安轉(zhuǎn)制公務(wù)員身份后體制改革的關(guān)鍵年。國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案通過后，鐵道部撤銷，長期在鐵道部領(lǐng)導(dǎo)和管理體制下的鐵路公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與管理體制何去何從，在大部制思路下的公安體制與領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制該怎樣謀劃發(fā)展，是一個(gè)較為緊迫的理論和實(shí)踐問題。

(一)取消鐵道部后鐵路的行政管理與企業(yè)運(yùn)行格局

近些年，我國鐵路實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，基本保障了國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和人民生活需要，但也存在政企不分、與其他交通運(yùn)輸方式銜接不暢等問題。為推動(dòng)鐵路建設(shè)和運(yùn)營健康可持續(xù)發(fā)展，保障鐵路運(yùn)營秩序和安全，充分發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的整體優(yōu)勢(shì)和組合效率，有必要實(shí)行鐵路政企分開，加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。十二屆全國人大一次會(huì)議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》撤銷了鐵道部，我國將實(shí)行鐵路政企分開，將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部。交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運(yùn)、特運(yùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案通過后，國務(wù)院將對(duì)改革實(shí)施作出部署，建立工作機(jī)制，制定配套措施，排出時(shí)間表，逐項(xiàng)抓好落實(shí)。抓緊完成新組建部門的“三定”工作，綜合設(shè)置部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。撤銷鐵道部后，國家鐵路局的“三定”方案正在制定當(dāng)中，不久之后將出臺(tái)?！叭ā狈桨甘侵付C(jī)構(gòu)、定職能、定編制，是政府機(jī)構(gòu)改革中最主要的內(nèi)容。

此次改革鐵道部政企分開和并入交通部將同步進(jìn)行，屬于企業(yè)職能的部門分出，剩下屬于政府職能的部分再并入大交通運(yùn)輸部。但截至日前，交通部和發(fā)改委還在確定政企分開方案過程中。鐵道部政府職能部分合并到交通運(yùn)輸部后的鐵路公安體制與運(yùn)行機(jī)制何去何從?回歸到公安部還是轉(zhuǎn)移到交通運(yùn)輸部下?十二屆全國人大一次會(huì)議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對(duì)于原來在鐵道部體制內(nèi)的鐵道部公安局的機(jī)構(gòu)和職能劃轉(zhuǎn)卻只字未提，屬于不正常情況。

應(yīng)該說，這次取消鐵道部的政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，主導(dǎo)思想是非常明確的，那就是要打破鐵道部過去體制下的政企不分狀況，這是改革的基本精神和原則。因此，在撤銷鐵道部后，對(duì)于鐵道部的所有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整劃轉(zhuǎn)也一定應(yīng)該遵循這樣的基本原則，不應(yīng)該有例外。這應(yīng)該是取消鐵道部背景下的鐵路行政管理與企業(yè)運(yùn)行格局的基本要求，也是身在其中的鐵路公安體制變革應(yīng)該面對(duì)的大背景。

(二)鐵道部取消后鐵路公安最高領(lǐng)導(dǎo)與管理機(jī)構(gòu)的體制歸屬

原來的鐵道部公安局在鐵道部撤銷后歸誰直接領(lǐng)導(dǎo)與管理?公安部?交通運(yùn)輸部?國家鐵路局?中國鐵路總公司?這是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和中央編制辦時(shí)下正在研究制定的編制問題，由于消息保密，我們一般人不可能知道管理和決策部門是怎樣考慮和決策的。因?yàn)檫@個(gè)問題事關(guān)未來鐵路公安乃至整個(gè)交通運(yùn)輸系統(tǒng)公安體制與管理問題，筆者在這里愿意就上述幾種方案的利弊做些學(xué)理性探究。不論未來的鐵路公安領(lǐng)導(dǎo)與管理體制是哪一種情況，我們都可以用這些學(xué)理探究的尺度分析其科學(xué)性與合理性，亦即利弊之所在。

其一，中國鐵路總公司代管鐵路公安。這種領(lǐng)導(dǎo)與管理體制等于完全具有企業(yè)主體的鐵路公司代管具有國家行政和司法屬性的公安，這絕對(duì)是開政府機(jī)構(gòu)體制改革和職能轉(zhuǎn)變的歷史倒車，不僅與撤銷鐵道部、解決政企不分的改革方向相左，也與已經(jīng)深入進(jìn)行的鐵路司法體制改革背道而馳。這種完全企業(yè)化的鐵路公司領(lǐng)導(dǎo)管理公安的情形會(huì)成為影響司法權(quán)力運(yùn)行、阻礙公安執(zhí)法工作的體制機(jī)制問題。所以，這是一種絕對(duì)不能接受的鐵路公安領(lǐng)導(dǎo)與管理體制改革方案。如果說，在鐵道部時(shí)代鐵路本身政企不分的體制下還有一半合理性的話，那么在鐵路已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政企分開的情況下，還把鐵路公安歸屬于完全具有企業(yè)主體地位和屬性的鐵路企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)與管理，那是于行政原理與法律都說不通的。這里筆者還想說明一點(diǎn)，鐵路公司不能“代管”鐵路公安，其實(shí)代管也就是實(shí)管，這里不能玩文字游戲。如果鐵道部撤銷后的鐵路公安領(lǐng)導(dǎo)與管理體制不順，公司管公安，從長遠(yuǎn)看一定會(huì)影響鐵路公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化水平，影響民警和社會(huì)對(duì)鐵路公安身份與地位的認(rèn)識(shí)，很難使鐵路民警樹立從警的神圣感。

其二，公安部直接管理鐵路公安或者大交通運(yùn)輸公安體制。以往，鐵路公安機(jī)關(guān)包括其他交通運(yùn)輸系統(tǒng)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與管理體制一直是鐵道部等交通運(yùn)輸部門直接領(lǐng)導(dǎo)和管理公安機(jī)關(guān)，公安部只是把這些公安局列入公安部業(yè)務(wù)局序列和進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在這種交通運(yùn)輸行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和管理公安機(jī)關(guān)的體制下，特別是在政企不分的情況下，交通運(yùn)輸系統(tǒng)公安機(jī)關(guān)雖然很好地保持了與所管轄交通運(yùn)輸行業(yè)的密切聯(lián)系，但卻弱化了公安部對(duì)其隊(duì)伍和警務(wù)活動(dòng)的管理，所以一直存在很多行政與司法體制上的問題。歷史實(shí)踐已經(jīng)證明，舊體制不利于交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)的隊(duì)伍正規(guī)化和警務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)，與現(xiàn)代司法體制的要求亦相去甚遠(yuǎn)。因此，按照鐵路等司法體制改革的要求，鐵路等行業(yè)公安機(jī)關(guān)脫離原來的行業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)回歸到公安部直接領(lǐng)導(dǎo)與管理的體制上來是最符合法治要求的，也最有利于這些交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)和警務(wù)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

不管怎樣，基層的體制和運(yùn)行機(jī)制可能變化不大，除非移交地方屬地管理，否則主要是頂層領(lǐng)導(dǎo)與管理體制的變化。交通運(yùn)輸行業(yè)公安和運(yùn)輸行業(yè)生產(chǎn)安全保障關(guān)系密切，身負(fù)的保障運(yùn)輸秩序職責(zé)十分重大，所以到底是公安部主要領(lǐng)導(dǎo)還是交通運(yùn)輸部主要領(lǐng)導(dǎo)，都是一種選擇。希望改革給交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)帶來新生，有利于正規(guī)化和法治化建設(shè)。

交通運(yùn)輸系統(tǒng)公安機(jī)關(guān)，怎樣回歸正規(guī)的國家警察定位，依法履行職責(zé)和服務(wù)、減少非警務(wù)化的不科學(xué)用警是與領(lǐng)導(dǎo)管理體制有密切關(guān)系的。在法治不完備的現(xiàn)實(shí)情況下，警察權(quán)常受領(lǐng)導(dǎo)與管理體制制約，交通運(yùn)輸部門領(lǐng)導(dǎo)和管理警察，最容易出現(xiàn)這個(gè)問題。在行業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)下的警察，常被當(dāng)作部門保安來指揮使用，非常不利于公安機(jī)關(guān)的正規(guī)化現(xiàn)代化法治化建設(shè)和發(fā)展，這也與國家和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的時(shí)代背景背道而馳。以往的交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍和警務(wù)建設(shè)發(fā)展已經(jīng)深受其害，所以不能完全按老路走下去，需要改革，尋求出路與發(fā)展。即便交通運(yùn)輸行業(yè)公安領(lǐng)導(dǎo)管理體制上回歸到公安部，也存在要不要在交通運(yùn)輸部里面設(shè)立公安局的問題。畢竟交通運(yùn)輸行業(yè)公安的治安保衛(wèi)工作和交通運(yùn)輸行業(yè)的建設(shè)、生產(chǎn)服務(wù)大局關(guān)系密切，有很多需要同步部署的執(zhí)法與服務(wù)活動(dòng)。如果交通運(yùn)輸公安局在交通運(yùn)輸部里面也作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這方面的問題的處理會(huì)比較順暢。當(dāng)然和以往一樣，這樣的寄棲在交通部下的公安局，還會(huì)存在原行業(yè)對(duì)警察權(quán)干擾的問題。這就看公安部和交通運(yùn)輸部如何協(xié)調(diào)以及更高一級(jí)的體制設(shè)計(jì)了。

筆者認(rèn)為，交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)由公安部直接領(lǐng)導(dǎo)與管理(把公安部第十局等真正地變成內(nèi)部業(yè)務(wù)局)更為科學(xué)，同時(shí)其在交通運(yùn)輸部設(shè)警務(wù)聯(lián)絡(luò)部，派常駐聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)人員，比如局長助理和相關(guān)輔助人員。也就是說，如果交通運(yùn)輸公安局真的能借此次交通運(yùn)輸行業(yè)公安體制改革和司法體制改革的時(shí)機(jī)回歸到公安部的話，為了保證其和交通運(yùn)輸主管部門之間的有效協(xié)調(diào)配合，也應(yīng)該建立一種新的警務(wù)聯(lián)絡(luò)保障機(jī)制。當(dāng)然，如果還在交通運(yùn)輸部內(nèi)設(shè)一個(gè)交通運(yùn)輸公安局，這個(gè)問題就不存在了。還有，如果交通運(yùn)輸公安局或者說公安部十局重組，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)最好有“研究室”。這樣可以對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)的體制與現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制、重大問題決策和隊(duì)伍建設(shè)、教育培訓(xùn)等開展科學(xué)調(diào)研，提高領(lǐng)導(dǎo)管理的科學(xué)性。

由于國家的交通運(yùn)輸大部制改革方案還沒有公布，特別是鐵道部取消后整個(gè)鐵路管理體制與運(yùn)行機(jī)制是如何框架的尚未披露，原來的鐵路公安機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)與管理體制變革也不好言說。因?yàn)槟壳暗蔫F路公安局和公安處一級(jí)要不要整合，怎樣劃定管轄范圍等，要等原鐵路局一級(jí)的鐵路運(yùn)營機(jī)構(gòu)劃定后才能確定。

總之，人大會(huì)議上新的國務(wù)院改革方案很快就會(huì)塵埃落定，與之相關(guān)的鐵道部取消后大交通運(yùn)輸部體制下的公安機(jī)關(guān)如何框定領(lǐng)導(dǎo)與管理體制問題是必需面對(duì)的課題。

其三，交通運(yùn)輸部內(nèi)設(shè)交通運(yùn)輸公安局或者國家鐵路局下設(shè)鐵路公安局的管理體制。如果原鐵道部公安局包括其他交通運(yùn)輸和民航公安局不能直接回歸到公安部編制與體制內(nèi)，還有一種劃歸的管理體制，就是在交通運(yùn)輸部下整合設(shè)立統(tǒng)管鐵路、其他交通和民航公安機(jī)關(guān)的交通運(yùn)輸部公安局，或者如果不能整合現(xiàn)有的民航、交通運(yùn)輸公安局，就在交通運(yùn)輸部下的國家鐵路局下設(shè)專門的鐵路公安局，將原來的鐵道部公安局整體移植到交通運(yùn)輸部下國家鐵路局內(nèi)。

把原來的鐵道部公安局劃轉(zhuǎn)到交通運(yùn)輸下面，是一種有利有弊的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。有利的地方是，繼續(xù)保持行業(yè)公安機(jī)關(guān)與行業(yè)政府管理部門的一體化，從組織管理與領(lǐng)導(dǎo)上都能保證交通運(yùn)輸行業(yè)對(duì)行業(yè)公安機(jī)關(guān)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，有利于高效地保衛(wèi)交通運(yùn)輸秩序和安全生產(chǎn)活動(dòng)。不足的地方是，交通運(yùn)輸行業(yè)畢竟不是專門的公安行政與司法機(jī)關(guān)，它對(duì)其下屬的公安機(jī)關(guān)往往注重使用而不注重建設(shè)和保障，長遠(yuǎn)看不利于公安機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)和警務(wù)現(xiàn)代化。還有就是，交通運(yùn)輸行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和管理公安機(jī)關(guān)，與國家司法體制改革的大方向不符。

二、未來交通運(yùn)輸公安系統(tǒng)現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制建設(shè)的若干問題

如前所述，原鐵道部公安局領(lǐng)導(dǎo)與管理體制的劃轉(zhuǎn)，機(jī)構(gòu)、崗位和職能的確定，是否有利于鐵路公安乃至整個(gè)交通運(yùn)輸大部制背景下公安機(jī)關(guān)的正規(guī)化法治化現(xiàn)代化建設(shè)，事關(guān)全局與長遠(yuǎn)。當(dāng)然，不論最終國家確定的鐵路公安領(lǐng)導(dǎo)與管理體制是哪一種模式，未來的鐵路公安隊(duì)伍建設(shè)和警務(wù)機(jī)制改革都面臨新形勢(shì)新體制的影響。筆者這里僅就鐵道部撤銷后的鐵路公安隊(duì)伍建設(shè)與現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，包括執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)談些看法。換言之，在交通運(yùn)輸大部制情況下，無論是在交通運(yùn)輸部下設(shè)整合了鐵路、民航、交通公安局的新的交通運(yùn)輸公安局，還是回歸到公安部體制下的交通運(yùn)輸公安局，在交通運(yùn)輸行業(yè)轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、分清職責(zé)的新形勢(shì)新體制下，都面臨著高效統(tǒng)一的符合專業(yè)化、正規(guī)化、法治化、現(xiàn)代化準(zhǔn)則的現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制建設(shè)問題。

(一)交通運(yùn)輸系統(tǒng)公安體制的理順與警務(wù)機(jī)制發(fā)展

交通運(yùn)輸系統(tǒng)公安體制的理順主要是要處理好交通運(yùn)輸警察、交通運(yùn)輸行業(yè)和國家公安機(jī)關(guān)這三者之間的體制關(guān)系。解決好了公安體制問題，交通運(yùn)輸系統(tǒng)的警察才能滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)其保衛(wèi)交通運(yùn)輸安全和社會(huì)公共執(zhí)法的需要，才能適應(yīng)依法治國方略的要求;統(tǒng)一警政，才能為作為服務(wù)行業(yè)的專門公安機(jī)關(guān)依法履職提供保障。

交通運(yùn)輸系統(tǒng)公安機(jī)關(guān)只有回歸到公安部直接領(lǐng)導(dǎo)與管理的體制內(nèi)，才能步入康莊大道，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化正規(guī)化法治化現(xiàn)代化，這應(yīng)是上策。如果留在交通運(yùn)輸部內(nèi)，公安部只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，那么由于交通運(yùn)輸行政管理的主業(yè)是交通運(yùn)輸而不是公安，所以交通運(yùn)輸行業(yè)警察的從屬與附庸地位會(huì)使隊(duì)伍建設(shè)和警務(wù)保障等方面處于劣勢(shì)，會(huì)有很多非警務(wù)活動(dòng)占用大量警力的情況發(fā)生，從而弱化警察的執(zhí)法權(quán)，也和司法體制改革方向不十分協(xié)調(diào)。當(dāng)然，如果交通運(yùn)輸公安最終是歸屬鐵路公司領(lǐng)導(dǎo)，那等于完全沒有理順交通運(yùn)輸公安管理體制，其警務(wù)發(fā)展也將嚴(yán)重受損。

在領(lǐng)導(dǎo)體制上，以往鐵路公安系統(tǒng)的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)由鐵路運(yùn)輸企業(yè)控制，造成一種企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)國家司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)象，與法治原則相悖。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，雖然鐵路行業(yè)逐步向企業(yè)化發(fā)展，但整個(gè)鐵路系統(tǒng)改革滯后和政企不分的狀況，使得鐵路公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)模糊不清，其法律地位也受到質(zhì)疑，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，鐵路公安機(jī)關(guān)是“企業(yè)警察”或“企業(yè)保安”。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能方案撤銷鐵道部，解決鐵路政企不分的問題，應(yīng)該是徹底理順鐵路公安領(lǐng)導(dǎo)與管理體制的最佳時(shí)機(jī)。不過，目前有“中國鐵路總公司將代管鐵路公安”的說法，如果將來的實(shí)際情況真如此，那么這就是對(duì)鐵路公檢法司法體制改革的“倒行逆施”，是一定要受到學(xué)理和法理上的嚴(yán)重質(zhì)疑的。

(二)交通運(yùn)輸系統(tǒng)公安執(zhí)法與服務(wù)理念的創(chuàng)新

在國家對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的新的歷史發(fā)展時(shí)期，在依法治國和司法體制改革的大背景下，交通運(yùn)輸行業(yè)公安系統(tǒng)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，更新執(zhí)法與服務(wù)理念，提升執(zhí)法水平。

一是要樹立大交通運(yùn)輸體制下的大交通運(yùn)輸公安理念。新的交通運(yùn)輸部要統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、航空、水運(yùn)等各種交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展與銜接。交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，可以加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)各種交通運(yùn)輸方式統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展和“無縫”連接，形成真正意義上的大交通格局。這種大的交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理體制的變革，一定會(huì)在各種交通運(yùn)輸方式的相互關(guān)系與無縫銜接方面產(chǎn)生新的格局，相互銜接更加緊密甚至一體化的交通運(yùn)輸格局也會(huì)使其對(duì)違法犯罪的防控與打擊更具有整體性與協(xié)同性。所以，無論是否把原來的鐵道部公安局、交通部公安局和民航總局公安局整合為新的交通運(yùn)輸公安局，未來大交通運(yùn)輸?shù)母窬侄夹枰y(tǒng)籌規(guī)劃考慮整個(gè)交通運(yùn)輸系統(tǒng)公安執(zhí)法與服務(wù)理念，這樣可以照顧到不同交通運(yùn)輸部門公安機(jī)關(guān)的個(gè)性與共性規(guī)律特點(diǎn)，特別是它們之間的相互關(guān)聯(lián)，建立起大交通運(yùn)輸體制下的大交通運(yùn)輸公安警務(wù)機(jī)制。

二是要樹立警務(wù)協(xié)作的理念。體制內(nèi)外的區(qū)域警務(wù)協(xié)作理念已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要成果。交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)必須打破過去舊體制下的“鐵路警察各管一段兒”的警務(wù)理念，樹立全行業(yè)一盤棋的指導(dǎo)思想，加強(qiáng)與全國各地公安機(jī)關(guān)之間的警務(wù)協(xié)作。究其原因，一是交通運(yùn)輸行業(yè)具有大聯(lián)動(dòng)、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，管轄范圍和警力部署都有局限性，打擊違法犯罪的執(zhí)法活動(dòng)需要打破時(shí)空條件限制，獲得行業(yè)內(nèi)兄弟公安機(jī)關(guān)的相互配合與支持，這樣才能走集約化警務(wù)的路子，整合資源，形成大的合力。二是交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)所管轄的對(duì)象都是列車、輪船、飛機(jī)等既具有開放性又具有封閉性的交通工具和場所，所有的交通運(yùn)輸站場港和線路、河道，都是在更大的社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境之中存在的，而且各種侵害交通運(yùn)輸秩序或者在交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)也是社會(huì)性的。因此，交通運(yùn)輸公安必須樹立警務(wù)協(xié)作理念。

三是樹立科技與信息化工作理念。審視交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)警務(wù)現(xiàn)代化水平，較之地方公安和國外先進(jìn)發(fā)達(dá)國家，目前明顯落后和發(fā)展乏力的就是科技強(qiáng)警和信息化水平。究其原因，其一是公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)科技和信息化意識(shí)不強(qiáng)。領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)和重視程度往往是公安工作發(fā)展的主要推力。交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)的科技裝備、科技人才、信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息化應(yīng)用研發(fā)等方面，明顯落后于發(fā)達(dá)省市和地方公安機(jī)關(guān)。這和公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)是有直接關(guān)系的。其二是保障投入不足。交通運(yùn)輸行業(yè)原本就是以經(jīng)濟(jì)效益為首要追求目標(biāo)的市場經(jīng)濟(jì)中的行業(yè)，對(duì)其所屬的公安機(jī)關(guān)警務(wù)保障和科技投入方面不舍得花錢，造成公安科技與信息化發(fā)展落后。無論新的交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)體制是否能夠擺脫原來在交通運(yùn)輸企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制下的羈絆，未來的警務(wù)機(jī)制和現(xiàn)代化都離不開科技和信息化的支撐，所以公安機(jī)關(guān)必須牢固樹立科技與信息化理念。信息化是公安機(jī)關(guān)破解行業(yè)公安點(diǎn)多、線長、流動(dòng)性大、高度分散執(zhí)法等難點(diǎn)的最有效途徑，是最有效益的揚(yáng)長避短的警務(wù)方略。

四是樹立嚴(yán)格執(zhí)法理念。交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)是國家派駐交通運(yùn)輸部門的行政和刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)，其主體的身份是國家警察，依法履行警察權(quán)力和職責(zé)。交通運(yùn)輸警察要樹立嚴(yán)格執(zhí)法理念。一是有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，切實(shí)履行好警察執(zhí)法職能。二是科學(xué)用警。交通運(yùn)輸警察自身只是依照《人民警察法》、《治安處罰法》和《鐵路法》、《航空法》、《交通法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求履行自己的職責(zé)，不能把大量的主要的警力投入到非警務(wù)活動(dòng)之中。特別是鐵路公安機(jī)關(guān)勤務(wù)活動(dòng)中，像巡線、安檢等占用了大量警力，有時(shí)候警察干了保安甚至是鐵路職工的工作，這是不科學(xué)用警、不依法履行警察職責(zé)的表現(xiàn)。在鐵路政企分開、體制改革、轉(zhuǎn)變職能的新形勢(shì)下，必須明確公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法和安全監(jiān)督檢查職能，一定要把鐵路運(yùn)輸安全保障的主體是鐵路企業(yè)這個(gè)基本職責(zé)劃分問題搞清分清。國務(wù)院關(guān)于鐵路體制改革轉(zhuǎn)變職能新方案要求，通過明確和強(qiáng)化中國鐵路總公司的安全生產(chǎn)主體責(zé)任和國家鐵路局的安全監(jiān)管責(zé)任，從體制上保障鐵路運(yùn)營秩序和安全。這就是說，鐵路企業(yè)應(yīng)該擔(dān)負(fù)安全生產(chǎn)責(zé)任。鐵路公安機(jī)關(guān)應(yīng)該主要擔(dān)負(fù)監(jiān)管和查處職責(zé)，不能把自己變成親力親為的鐵路職工。

(三)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的素質(zhì)

不論未來的交通運(yùn)輸公安局是直屬公安部業(yè)務(wù)局還是隸屬于交通運(yùn)輸部的業(yè)務(wù)局，作為領(lǐng)導(dǎo)和組織管理全國交通運(yùn)輸行業(yè)公安機(jī)關(guān)的首腦機(jī)關(guān)，特別是局長的素養(yǎng)，對(duì)于公安隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)發(fā)展至關(guān)重要。

1．公安局領(lǐng)導(dǎo)的素養(yǎng)。首先是個(gè)人基本素養(yǎng)的綜合性。領(lǐng)導(dǎo)干部的素養(yǎng)包括政治覺悟、文化理論水平、專業(yè)知識(shí)、道德情操、廉政清明等多個(gè)方面，還有理論、政策、法律水平高低。從以往的交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的素養(yǎng)來看，他們普遍存在文化程度低、法律知識(shí)弱、戰(zhàn)略意識(shí)不強(qiáng)等問題，這直接影響了領(lǐng)導(dǎo)與管理水平，從人的要素方面影響和制約了警務(wù)現(xiàn)代化水平。

2．公安局領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)要與交通運(yùn)輸公安局的職能定位相吻合。作為全國交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，交通運(yùn)輸公安局的職能定位應(yīng)該是宏觀上的，即研究交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)執(zhí)法和隊(duì)伍管理所需要的法律法規(guī)、政策方略、警務(wù)工作計(jì)劃、監(jiān)督檢查等具有綱領(lǐng)性基礎(chǔ)性工作，而不是荒廢自己的職能，搶著去做下面基層公安機(jī)關(guān)應(yīng)該做好的工作。

3．公安局應(yīng)該加強(qiáng)科學(xué)研究工作。交通運(yùn)輸行業(yè)公安工作在隊(duì)伍管理、體制、機(jī)制、警務(wù)等方面會(huì)有很多不同于地方公安工作的特點(diǎn)，這就需要交通運(yùn)輸公安局加強(qiáng)對(duì)策研究，用有系統(tǒng)性有深度的理論成果來指導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)和警務(wù)管理，以真正起到引領(lǐng)作用。否則，交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)的管理與警務(wù)指導(dǎo)就會(huì)處于經(jīng)驗(yàn)層面的管理水平。因此交通運(yùn)輸公安局必須圍繞事關(guān)交通運(yùn)輸公安工作基礎(chǔ)性、全局性、前瞻性問題，深入調(diào)查研究，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，分析面臨的形勢(shì)和問題，進(jìn)一步明確職能定位，更好地把握工作規(guī)律，創(chuàng)新工作思路，創(chuàng)新方法措施，創(chuàng)新體制機(jī)制，開創(chuàng)交通運(yùn)輸公安工作的新局面。

(四)完善交通運(yùn)輸安全保障法律體系

體制改革與轉(zhuǎn)變職能后的交通運(yùn)輸安全管理與執(zhí)法，一定要朝著法治化方向發(fā)展。原來與交通運(yùn)輸有關(guān)的法律法規(guī)在新的交通運(yùn)輸體制下要盡快修訂，避免執(zhí)法上的脫節(jié)與真空。比如現(xiàn)行《鐵路法》對(duì)于加強(qiáng)鐵路法制建設(shè)、運(yùn)用法律手段依法治路及調(diào)整相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系等都起到了積極作用，但由于該法制定時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制還占有相當(dāng)?shù)匚?，其法律框架和其中一些具體條文與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求以及鐵路行業(yè)正在逐步深化的改革已經(jīng)明顯不適應(yīng)。根據(jù)已經(jīng)改變的形勢(shì)，參考國外鐵路法規(guī)和國內(nèi)其他部門法的有益經(jīng)驗(yàn)，盡快對(duì)現(xiàn)行《鐵路法》進(jìn)行必要的修改和完善，以滿足鐵路發(fā)展與改革的需要，就成為當(dāng)前一項(xiàng)意義重大而且十分緊迫的工作。如加快高速鐵路安全立法，從法律層面加強(qiáng)高鐵安全管理，也是非常緊迫的任務(wù)。由于高鐵安全事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局，從法律層面加強(qiáng)高鐵安全管理，確保高鐵安全，尤為重要。

國家有關(guān)部門應(yīng)加快高鐵安全立法。一是加強(qiáng)高鐵安全設(shè)備質(zhì)量源頭控制，從建設(shè)方面嚴(yán)格高鐵專用設(shè)備準(zhǔn)入和招投標(biāo)管理，嚴(yán)格準(zhǔn)入資質(zhì)和設(shè)備質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加大設(shè)備質(zhì)量問題責(zé)任追溯力度，確保設(shè)備質(zhì)量可靠。二是加強(qiáng)運(yùn)營安全管理，規(guī)范高鐵從業(yè)人員準(zhǔn)入、培訓(xùn)和作業(yè)、設(shè)備維護(hù)方式以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為高鐵安全運(yùn)營提供可靠保障。三是結(jié)合我國國情，健全路地聯(lián)防與綜合治理機(jī)制，明確高鐵聯(lián)防部門的責(zé)任，加大聯(lián)合執(zhí)法和懲戒力度，確保高鐵運(yùn)行環(huán)境良好。四是完善高鐵事故預(yù)防及處置措施，將交通、衛(wèi)生、公安等部門納入高鐵安全管理責(zé)任單位，統(tǒng)籌開展應(yīng)急演練，確保在出現(xiàn)突發(fā)情況時(shí)溝通順暢、聯(lián)系緊密;確立事故統(tǒng)一、合理的賠償標(biāo)準(zhǔn)。五是加大運(yùn)營安全監(jiān)管力度，規(guī)定在高鐵運(yùn)營主管部門和企業(yè)之外，設(shè)立具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管部門，以法律的形式明確各級(jí)地方政府的監(jiān)管責(zé)任，用制度避免監(jiān)管死角。

(五)加強(qiáng)公安教育培訓(xùn)

公安教育訓(xùn)練在公安工作中具有先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位。積極探索構(gòu)建符合交通運(yùn)輸行業(yè)公安實(shí)際的教育培訓(xùn)工作體系，對(duì)解決部分民警素質(zhì)不高、職業(yè)技能和實(shí)戰(zhàn)本領(lǐng)不強(qiáng)等難點(diǎn)問題，推動(dòng)交通運(yùn)輸公安工作和隊(duì)伍建設(shè)長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大意義。必須提高對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)公安教育訓(xùn)練工作的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)。目前交通運(yùn)輸行業(yè)公安教育訓(xùn)練工作還不同程度地存在著體制機(jī)制不夠順暢、訓(xùn)練資源分配不盡科學(xué)、訓(xùn)練與實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用相脫節(jié)等問題，對(duì)此，我們必須高度重視，切實(shí)加以解決，確保公安教育訓(xùn)練工作全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。一是加強(qiáng)公安教育培訓(xùn)的規(guī)劃，理順體制。公安部教育訓(xùn)練主管部門應(yīng)該會(huì)同鐵道、交通、民航三部門公安局規(guī)劃統(tǒng)一的大交通運(yùn)輸公安教育培訓(xùn)發(fā)展規(guī)劃，把整個(gè)交通運(yùn)輸公安的警察學(xué)歷教育、上崗培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)等納入統(tǒng)一的規(guī)劃之中。目前交通運(yùn)輸行業(yè)公安系統(tǒng)只有鐵道警察學(xué)院一所本科院校，面向鐵路公安機(jī)關(guān)培養(yǎng)專業(yè)人才，還沒有形成面向包括交通、民航專門公安機(jī)關(guān)的大交通公安專門人才培養(yǎng)體系，需要研究拓展服務(wù)面向。鐵道警察學(xué)院與鐵道、民航、交通三個(gè)專門公安機(jī)關(guān)缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)和校局合作保障機(jī)制。鐵道警察學(xué)院的教學(xué)科研活動(dòng)缺乏交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)一線的實(shí)踐支持和幫助，而一線的警察教育培訓(xùn)也缺乏院校的高水平的專業(yè)理論支撐，培訓(xùn)的層次偏低。要想在國家政府機(jī)構(gòu)改革、政企分開、職能轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)下，重振交通運(yùn)輸公安事業(yè)，就必須把教育訓(xùn)練工作納入交通運(yùn)輸事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的整體布局中，積極構(gòu)建具有交通運(yùn)輸行業(yè)特色的公安教育訓(xùn)練體系，全面提升公安民警思想政治素質(zhì)、法律素養(yǎng)和實(shí)戰(zhàn)能力，為交通運(yùn)輸公安事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善機(jī)制，構(gòu)建交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)大教育大培訓(xùn)工作格局。必須緊緊圍繞公安部黨委關(guān)于推進(jìn)“三項(xiàng)建設(shè)”的戰(zhàn)略部署和《加強(qiáng)和改進(jìn)公安教育訓(xùn)練工作的意見》的精神，以交通運(yùn)輸公安工作需要為導(dǎo)向，以加強(qiáng)交通運(yùn)輸公安隊(duì)伍能力建設(shè)為核心，以信息化實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用為手段，圍繞中心，服務(wù)大局，貼近實(shí)戰(zhàn)，突出特色，進(jìn)一步創(chuàng)新工作理念和工作機(jī)制，著力構(gòu)建具有交通運(yùn)輸行業(yè)特色的大教育、大培訓(xùn)工作體系。三是統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置，夯實(shí)創(chuàng)新交通運(yùn)輸公安教育訓(xùn)練內(nèi)容。緊密圍繞“三項(xiàng)建設(shè)”，認(rèn)真落實(shí)《全國公安機(jī)關(guān)2010—2012年民警培訓(xùn)規(guī)劃》，按照分級(jí)分類的原則，針對(duì)交通運(yùn)輸公安工作面臨的新形勢(shì)、新特點(diǎn)、新要求，突出“實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效”特點(diǎn)，制定分級(jí)分類的培訓(xùn)計(jì)劃和訓(xùn)練大綱，開展全警大輪訓(xùn)。四是集中精力，狠抓重點(diǎn)，著力抓好領(lǐng)導(dǎo)干部和專業(yè)人才的教育培訓(xùn)。各級(jí)交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)要積極依托公安高等院校和科研院所，有計(jì)劃、分類別、分層次地開展各級(jí)各類專業(yè)人員、科技人員培訓(xùn)，努力在各警種中造就一大批專業(yè)帶頭人和領(lǐng)軍人物，培養(yǎng)一支研究型、專家型專業(yè)人才隊(duì)伍，推動(dòng)交通運(yùn)輸公安專業(yè)化建設(shè)。

責(zé)任編輯:劉國建

D631

A

1009—3192(2013)02—0005—06

2013－03－18

賈永生，男，鐵道警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)副主編，教授，主要從事鐵道警務(wù)研究。