曾岳雄

在美國培訓(xùn)期間，我們聽取了22個專題講座，對9個項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)地考察，對美國政府與社會組織的關(guān)系、美國社會組織在社會自治中發(fā)揮的重要作用有了一定的了解和認(rèn)識。雖然，中國與美國在政治制度、社會體制和文化觀念上差別較大，我們不可能也不能夠照搬照抄、全盤復(fù)制美國的體制和做法，但也要善采他山之石，集優(yōu)中之優(yōu)為我所用，推動我們的社會組織發(fā)展和創(chuàng)新走出新路子、開創(chuàng)新局面。在此，談?wù)劽绹纳鐣M織發(fā)展對我們的社會組織培育的幾點(diǎn)啟示。

一、思想“大解放”，形成推動社會組織發(fā)展的“大氣候”

自治是美國社會的基石，而社會組織是社會自治最有力的支撐。上世紀(jì)八十年代前后，由于經(jīng)濟(jì)衰退、財(cái)政危機(jī)以及公民對政府服務(wù)普遍不滿等原因，美國興起了以“政府再造”為主要內(nèi)容的行政改革浪潮，通過重新確立政府職能定位，把原由政府承擔(dān)的部分公共管理和服務(wù)職能交由非營利組織承擔(dān)，從根本上實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，提高了政府治理能力，構(gòu)建了以公民作為社會治理主體的公民社會。通過長期的努力，在今天美國的舞臺上，形成了政府、營利組織(企業(yè)公司)和非營利組織三大部門唱主角的社會格局。營利組織是社會財(cái)富的主要創(chuàng)造者；非營利組織主要致力于社會服務(wù)和管理；政府在這兩者之間，站在更高層次上，進(jìn)行政策調(diào)節(jié)、法律制定和財(cái)政支持，來實(shí)施宏觀調(diào)控和宏觀管理。尤其是非營利組織已經(jīng)成為美國政府治理和社會管理的重要基石，為政府、社會、個人提供各種服務(wù)，特別是對社區(qū)服務(wù)功能的開拓、服務(wù)體系的建立，起到了組織、管理和推動作用?？梢哉f，美國社會在法治框架內(nèi)的自我服務(wù)和管理淡化了政府的“痕跡”，擺脫了對政府的高度依賴。在美期間，正值美國總統(tǒng)大選和美式橄欖球、棒球決賽季，給筆者的感覺，美國普通民眾對球賽的熱情甚至高過了對美國總統(tǒng)大選的熱情，以自治為核心的公民意識已深深扎根美國民眾的內(nèi)心深處。

近年來，我們按照“小政府、大社會”的理念推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會組織，在實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的探索，取得了一定的成效。但較之美國政府的相對超脫，我們社會治理的基本思路還是習(xí)慣于大包大攬；較之美國政府負(fù)責(zé)決策，具體事務(wù)交給社會組織實(shí)施的模式，我們的固有模式還是習(xí)慣于“自己干”，既當(dāng)“運(yùn)動員”、又當(dāng)“裁判員”；我們政府職能轉(zhuǎn)變的方向是“小政府、大社會”，實(shí)際運(yùn)作還是習(xí)慣于“大政府、小社會”。我們在社會管理工作中，實(shí)施一項(xiàng)具體工作就成立一個事業(yè)單位或?qū)嶓w組織，政府機(jī)構(gòu)越來越臃腫、職能越來越龐雜、成本越來越高，社會組織可發(fā)展的空間越來越小、自治能力越來越弱、行政化色彩越來越強(qiáng)。由于政府在社會生活的各個方面強(qiáng)勢亮相，社會組織缺乏獨(dú)立生存空間和伸展余地，使我國的社會組織發(fā)展始終處于規(guī)模小、數(shù)量少、服務(wù)能力不強(qiáng)、專業(yè)性不突出的狀態(tài)。

參照美國上個世紀(jì)八十年代的“政府再造”運(yùn)動，加快社會組織發(fā)展，首先應(yīng)從根本上轉(zhuǎn)變思想觀念。要大力推動社會管理體制改革，切實(shí)把社會組織作為社會發(fā)展、運(yùn)行不可或缺的部件之一，從社會治理戰(zhàn)略調(diào)整的高度，把促進(jìn)社會組織發(fā)展提升到國家決策的層面，凝聚改革社會管理體制的共識，借鑒、吸納經(jīng)濟(jì)體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，理清政府與市場和社會的關(guān)系，以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的力度和魄力推動社會體制的改革，改變政府大包大攬、既做運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的局面，把社會的事務(wù)交給社會組織辦理，既滿足社會多元化的要求，又把政府從繁瑣的、具體而專業(yè)的事務(wù)中解脫出來，加快實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的良好局面。要鼓勵基層敢闖敢試,了解掌握公眾對社會服務(wù)的要求。國家應(yīng)鼓勵基層大膽嘗試、深入探索，有條件的地方先行先試，探索適合我國國情的社會組織發(fā)展模式，讓各地探索的星星之火，匯聚成全國社會組織蓬勃發(fā)展的燎原之勢，切實(shí)把自上而下的改革和自下而上的突破結(jié)合起來，形成社會組織百花齊放、百家爭鳴的繁榮局面。

二、政策“大開放”，培育促進(jìn)社會組織壯大的“好土壤”

在未有健全的社會組織體系之前，應(yīng)先有培育社會組織健康成長的好土壤。這個“好土壤”，就是完善周密的社會組織發(fā)展配套政策。

一是注冊方便快捷。在美國注冊能得到政府財(cái)政資助的非營利社會組織的手續(xù)十分簡單。美國要求非營利組織章程載明：所有經(jīng)營服務(wù)收入或接受捐贈的收入應(yīng)全部用于宗旨相關(guān)的事業(yè)；機(jī)構(gòu)終止時將全部剩余財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)交宗旨或業(yè)務(wù)范圍相同或相近的其他同類機(jī)構(gòu)；機(jī)構(gòu)理事長、秘書長的產(chǎn)生方式，舉行會議的時間、地點(diǎn)及方式。申請成立非營利組織，只要宗旨合法，章程符合上述規(guī)定，一般都可以注冊，沒有具體資金和人數(shù)的要求。二是非營利收入免稅。經(jīng)注冊登記的非營利組織可以向美國國內(nèi)稅務(wù)局申請成為具有免稅資格的非營利組織。美國政府對非營利組織的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠特別是聯(lián)邦稅法的優(yōu)惠上，對非營利組織自身收入的稅收予以免除。三是鼓勵社會捐贈。慈善抵稅的政策是美國人捐款捐物、踴躍舉辦公益慈善組織的一大動力。美國法律規(guī)定捐款或?qū)嵨锞柚梢杂脕淼侄悾壳懊绹鴤€人所得稅的可抵稅比例維持在50%，公司企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)則是10%。根據(jù)特殊情況還可以進(jìn)行調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國社會組織的收入50%來自提供服務(wù)收入，30%來自政府撥款，12%來自捐贈收入，8%來自投資收益。正是因?yàn)橛辛朔菭I利收入免稅和向非營利組織捐款抵稅兩大政策，才成就了當(dāng)今美國社會的非營利社會組織。四是鼓勵多樣化發(fā)展。美國非營利社會組織的服務(wù)范圍并不局限于從事非營利活動，既可以獨(dú)立提供服務(wù)，也可以募集資金支持其他社會組織的活動，還可以從事與宗旨相關(guān)的營利性領(lǐng)域的投資活動，其區(qū)別主要體現(xiàn)在稅收政策上，非營利活動收入免稅，經(jīng)營活動須依法納稅。由于美國在社會組織發(fā)展方面靈活而完善的政策，為社會組織的發(fā)展注入了勃勃生機(jī)，社會組織發(fā)展多元化、專業(yè)化，無論是哪個領(lǐng)域，都可以找到對應(yīng)的社會組織。

這些年來，我國各地紛紛出臺了一系列扶持社會組織發(fā)展的優(yōu)惠政策，但關(guān)鍵性的稅收優(yōu)惠政策缺乏，不足以支撐專業(yè)性社會組織的發(fā)展。反觀我國法規(guī)政策，其特點(diǎn)總結(jié)起來就是“管制”兩個字。“管制”思路下制定出來的政策，讓社會組織發(fā)展面臨幾個難：一是注冊難。按照1998年頒發(fā)的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，成立社會團(tuán)體的要件包括：有業(yè)務(wù)主管單位、有50個以上的個人會員或30個以上的單位會員、有固定住所、有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源、有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力等。這些要件中，找業(yè)務(wù)主管單位及湊夠足夠的會員，對于大多數(shù)社會組織都是不易跨過的“門檻”。盡管不少地方正探索直接登記，操作中又存在變形走樣的情況。二是籌資難。我國在非營利社會組織向社會募捐、收入免稅、捐贈抵稅的法律法規(guī)主要是《基金會管理?xiàng)l例》、《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅收入問題的通知》、《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、民政部關(guān)于公益性捐贈稅前扣除有關(guān)問題的通知》?！痘饡芾?xiàng)l例》規(guī)定，只有具備公募資格的基金會才能接受社會捐贈，在繁瑣的注冊手續(xù)下，我國現(xiàn)有公募資格的基金會大多是具有官方背景的社會組織，如紅十字會、慈善會等，數(shù)量稀少。而免稅和抵稅政策更是一紙空文，難以落到實(shí)處。據(jù)深圳市鹽田區(qū)慈善會介紹，由于操作程序沒有明確，該慈善會接受個人及企業(yè)捐贈時，還沒有一例實(shí)現(xiàn)捐贈抵稅的成功案例，這也在一定程度上打擊了公眾的捐贈熱情，以及公眾參與社會建設(shè)的積極性、主動性。三是生存難。由于上述兩個原因，導(dǎo)致社會組織生存難。除了一些具有官方背景的公益慈善機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，大部分民間社會組織生存舉步維艱，生存能力很差。美國的社會組織，自誕生之日起即可得到非營利收入免稅、社會捐贈抵稅等政策“養(yǎng)分”的滋養(yǎng)，從容完成幼年期到成年期蝶變，具有較強(qiáng)實(shí)力后再申請承接政府公共服務(wù)項(xiàng)目，整個社會組織發(fā)展生態(tài)是按社會需求成立、良性循環(huán)、優(yōu)勝劣汰。而中國的社會組織，因?yàn)檎吲涮撞唤∪?，往往是先有政府需要轉(zhuǎn)移的職能，后有社會組織的成立，既缺乏社會生活需求這一內(nèi)生動力，又缺少承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移的能力，劣馬拉大車，走不穩(wěn)也走不遠(yuǎn)。承接了政府公共服務(wù)的社會組織，依靠政府供養(yǎng)維持生存，與政府發(fā)展的事業(yè)單位并無本質(zhì)區(qū)別，一旦財(cái)政斷供，就會陷入絕境；沒能承接政府項(xiàng)目的社會組織，既無法從財(cái)政資金分一杯羹，又不許吸納社會資本參與運(yùn)作，幾乎沒有生存發(fā)展的生機(jī)，更遑論成長壯大。

黨的十七大以來，社會建設(shè)工作日益提上重要日程，從上而下都形成了共識。全國各地對社會組織的培育力度也不斷加大，但是，由于缺乏完善的政策環(huán)境，社會組織依然無法脫離政府主導(dǎo)，專業(yè)性、多樣性受到極大限制，因此，時代呼喚社會組織發(fā)展政策的“大開放”，呼喚從國家層面解開對社會組織的束縛，通過注冊、稅收等宏觀政策釋放出更多“利好”，不斷培植社會組織發(fā)展的沃土，讓社會組織自由呼吸、蓬勃生長，真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，形成生機(jī)勃勃、靈活有序、各得其所、各得其樂的社會發(fā)展局面。

三、制度“大創(chuàng)新”，開辟支撐社會組織運(yùn)作的“活水源”

志愿者是美國社會組織順利運(yùn)作的重要人力資源支撐。盡管美國有完善的政策措施，社會組織的非營利收入免稅，但社會組織內(nèi)的專職人員同樣需要支付工資和薪酬。所以社會組織運(yùn)作依然面臨經(jīng)濟(jì)困境和壓力，特別是經(jīng)濟(jì)形勢不景氣的時候。而美國社會組織之所以還能持續(xù)發(fā)展壯大，其秘訣之一就是美國無處不在的志愿者為其提供了源源不斷的人力資本、人才資源。美國在建立專業(yè)志愿者隊(duì)伍、倡導(dǎo)志愿者精神方面采取了如下做法：一是將志愿服務(wù)納入社會發(fā)展的制度框架。從聯(lián)邦、州到地方的美國各級政府，都長期倡導(dǎo)志愿精神。各級政府設(shè)有專門機(jī)構(gòu)對志愿者進(jìn)行績效評估，志愿者經(jīng)歷可以加學(xué)分，對升學(xué)、大學(xué)生畢業(yè)就業(yè)、晉級等等都是必修課，杰出的志愿者可以得到政府的表彰和獎勵。二是為志愿服務(wù)提供充足的平臺載體。為了讓美國人更方便的做志愿服務(wù)，美國推出S e r v e.g o v網(wǎng)站。在這個網(wǎng)站中，為所有慈善組織提供可以公布他們需求的平臺，潛在的志愿者只要在網(wǎng)站上輸入自己所在地區(qū)的郵政編碼，就可以找到與所在社區(qū)匹配的志愿工作。

美國義工精神已經(jīng)深深根植于美國人的價值觀念當(dāng)中，美國人以當(dāng)義工為榮為樂，樂于無償奉獻(xiàn)已變成為一種美國社會特有的文化內(nèi)容。資料顯示，2008年，美國共有6180萬人做志愿者，超過全國總?cè)丝诘?0%，全年共做志愿服務(wù)超過80億小時，這些服務(wù)時間的價值估計(jì)超過1620億美元。義工為美國社會組織順利運(yùn)作提供了強(qiáng)有力的支持，各類社會組織能夠有序運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開源源不斷的“美國雷鋒”。與美國的志愿服務(wù)相比，我國的“學(xué)雷鋒”、義工隊(duì)伍大多靠政府背景的組織倡導(dǎo)，具有濃重的動員式色彩，尚未成為公民自動自覺的行動。學(xué)雷鋒只是停留在思想道德建設(shè)層面，借鑒美國志愿服務(wù)的做法，我們在義工建設(shè)方面有相應(yīng)改進(jìn)文章可做：一是在制度設(shè)計(jì)的各個環(huán)節(jié)鼓勵志愿者參與社會服務(wù)。參照美國志愿服務(wù)發(fā)展的路徑，打破政府建義工隊(duì)伍、政府組織活動的“包攬”思維，側(cè)重從制度設(shè)計(jì)角度，規(guī)定公民參加義工的義務(wù)，并與就學(xué)、工作等掛鉤，從而把參加義工活動從單純的道德約束上升為制度約束，讓義工經(jīng)歷成為人們社會生活不可或缺的部分。二是在社會生活的各個層面提供志愿服務(wù)平臺。當(dāng)前，我們不僅缺少義工，也缺少接納義工服務(wù)的平臺，目前義工主要由各級共青團(tuán)組織，以集體式、運(yùn)動式形式開展活動，比如下海撿垃圾、上山清理薇甘菊，協(xié)助維持秩序等，不僅活動領(lǐng)域有限，服務(wù)項(xiàng)目也很少，參與社會服務(wù)的平臺更是十分匱乏。建議借鑒美國的做法，率先在教育、醫(yī)療、證照辦理等經(jīng)濟(jì)社會生活領(lǐng)域，為義工提供服務(wù)平臺，建立、完善接納社工服務(wù)的對接機(jī)制、評價機(jī)制、服務(wù)細(xì)則等內(nèi)容，既為社會組織提供大量免費(fèi)人力資源，又為塑造良好的社會風(fēng)尚提供有效途徑。

四、監(jiān)督“大透明”，構(gòu)筑社會組織健康運(yùn)行的“防火墻”

社會組織信息公開與透明是贏取公眾信任的基礎(chǔ)，美國社會組織具有較強(qiáng)的自律性，其根源就在于以公開透明為特征的監(jiān)管制度。

一是政府監(jiān)督。美國政府對非營利組織的監(jiān)督管理主要體現(xiàn)在對其非營利性的審查及對其財(cái)務(wù)活動的監(jiān)督上，主要目的是：防止以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈；監(jiān)督非營利組織是否依據(jù)其宗旨使用善款。政府監(jiān)督和管理的手段主要是要求免稅的非營利組織每年向美國國內(nèi)稅務(wù)局報送“990表”?！?90表”內(nèi)容涉及機(jī)構(gòu)成員、理事、項(xiàng)目活動、收入和支出、內(nèi)部規(guī)章制度等。美國國內(nèi)稅務(wù)局每年還會對非營利組織的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行抽查或突擊檢查，如經(jīng)查非營利組織有營利行為，或者有不符合其宗旨的活動及不當(dāng)財(cái)務(wù)支出，其免稅資格就會被取消。如果連續(xù)3年不申報，也會被取消免稅資格。

二是公眾監(jiān)督。聯(lián)邦法律規(guī)定，任何人都有權(quán)查看免稅組織的原始申請文件及“990 表”等，公眾也可以寫信給美國國內(nèi)稅務(wù)局，要求了解某免稅組織的財(cái)務(wù)情況和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。美國的Guidestar(www.guidestar.org) 和基金會中心（www.foundationcenter.org），都是公示社會組織信息的重要平臺。兩家網(wǎng)站每年從美國國內(nèi)稅務(wù)局以比較低的價格拿到所有501(C)3機(jī)構(gòu)[501（C）（3）條款是美國稅法的一個條款，主要是給宗教、慈善、教育等組織以免稅待遇，一是組織不需交所得稅；二是捐贈者將錢捐贈給享受501（C）（3）稅法條款的第三方機(jī)構(gòu)，捐贈的錢數(shù)將從個人所得稅和企業(yè)稅收中減掉。501(C)3機(jī)構(gòu)指的是享受501(C)3稅法條款待遇的機(jī)構(gòu)]的“990表”，屏蔽一些個人信息后，將表格放在網(wǎng)站上，任何人都可查到任何501(C)3機(jī)構(gòu)的“990表”，從而了解這個機(jī)構(gòu)的有關(guān)情況。很多機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為大都是先由媒體曝光，然后政府才介入調(diào)查的。

三是司法監(jiān)督。美國每個州都設(shè)有專門負(fù)責(zé)非營利和慈善組織的副檢察官，州副檢察官辦公室負(fù)責(zé)對非營利組織違法行為進(jìn)行監(jiān)查，對可疑行為進(jìn)行調(diào)查，如果違法行為證據(jù)比較確鑿，有權(quán)對非營利組織提起訴訟，由法院予以裁決。

相比之下，我國的社會組織一直認(rèn)可度不高，究其原因，問題正是出在不公開、不透明上。這些年來，從中國紅十字會的“郭美美事件”到中華慈善總會的“尚德詐捐門”，再到中國青少年發(fā)展基金會的“中非希望工程”，具有官方背景的公募性社會組織儼然已是“眾矢之的”。要構(gòu)建社會組織發(fā)展的健康環(huán)境，必須從公開透明入手。美國通過州政府、國內(nèi)稅務(wù)局、檢察官、公職律師等對非營利組織加強(qiáng)政府監(jiān)管。但與此同時，美國聯(lián)合勸募、基金會中心都體現(xiàn)著在政府監(jiān)管之外引入行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控和社會監(jiān)督的理念。政府監(jiān)管再嚴(yán)格，非營利組織也會“上有政策，下有對策”。而通過加強(qiáng)行業(yè)自律、健全內(nèi)控制度、強(qiáng)化信息公開，才能實(shí)現(xiàn)對非營利組織的立體化、全方位、多維度監(jiān)督。實(shí)踐工作中，美國媒體對非營利組織非常關(guān)注，他們上網(wǎng)查詢這些組織是否有問題，并對問題組織進(jìn)行曝光，這比政府監(jiān)管更為有效。這些都給美國非營利組織形成自覺守法的較大壓力，促進(jìn)非營利組織的健康發(fā)展?？梢?，我們也應(yīng)該在上述各個方面加大工作力度，尤其是在強(qiáng)化信息公開、加強(qiáng)公信力建設(shè)方面應(yīng)該更加有所作為。一方面，要在加強(qiáng)基金會信息公開的同時，加強(qiáng)社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的信息公布；另一方面，要在加強(qiáng)對社會組織信息公開的同時，加強(qiáng)對組織負(fù)責(zé)人和高級管理人員的信息公布。此外，在政府網(wǎng)站公布社會組織及其負(fù)責(zé)人和高管信息的同時，也要在特定社會組織網(wǎng)站上公開這些信息，以方便接受社會監(jiān)督。

發(fā)展壯大社會組織是社會建設(shè)的必然趨勢。我們應(yīng)拿出革弊圖新的勇氣，充分借鑒發(fā)達(dá)國家社會組織發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際推動社會組織發(fā)展思路、政策體系、監(jiān)管體系的大改革、大創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)社會組織的大發(fā)展、大繁榮，努力建設(shè)一個豐富多彩、充滿活力、健康有序的美好社會。