■ 劉凌斌
今年以來,兩岸高層多次表達(dá)了希望加快兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商的意愿,臺灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人馬英九提出,爭取在兩年內(nèi)完成后續(xù)協(xié)議的簽署。兩岸“兩會”負(fù)責(zé)人以及兩岸相關(guān)部門均表示,爭取今年年底前簽署服務(wù)貿(mào)易協(xié)議,并推動貨物貿(mào)易協(xié)議商談“盡速取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”??梢姡铀偻七M(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商是兩岸的共識與目標(biāo),業(yè)已成為現(xiàn)階段兩岸經(jīng)濟(jì)合作的重中之重。2012年8月9日,在臺北舉行的第八次“兩會”商談,簽署了《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》與《海峽兩岸海關(guān)合作協(xié)議》,標(biāo)志著兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商取得重要進(jìn)展。盡管兩岸各界對于早日完成后續(xù)協(xié)商充滿了期待,但以過去兩岸經(jīng)貿(mào)協(xié)商的經(jīng)驗(yàn)尤其是兩岸簽署投保協(xié)議一波三折的過程來看,后續(xù)協(xié)商仍將面臨不少困難與障礙,雙方要想在兩年內(nèi)簽署后續(xù)三項(xiàng)協(xié)議,仍然任重而道遠(yuǎn)。
根據(jù)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議的有關(guān)條款,后續(xù)協(xié)商包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資保障、爭端解決、產(chǎn)業(yè)合作和海關(guān)合作等六大議題。迄今為止,兩岸在后續(xù)協(xié)商方面已經(jīng)取得了豐碩的成果,雙方除了已完成投資保障、海關(guān)合作方面的談判簽署了《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》與《海峽兩岸海關(guān)合作協(xié)議》之外,在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和爭端解決等協(xié)議的協(xié)商方面也取得了初步共識。
1、“兩岸投保協(xié)議”體現(xiàn)“兩岸特色”和“雙向性”
“兩岸投保協(xié)議”內(nèi)容豐富,由正文和附件組成。正文部分包括18個條款,對投資待遇、透明度、投資便利化,逐步減少限制、征收、損失補(bǔ)償,投資者與投資所在地一方爭端解決、投資商事爭議等,做了適應(yīng)當(dāng)前兩岸關(guān)系形勢的適當(dāng)表述與具體規(guī)定,包括臺商投資人對投資人、投資人對政府、政府對政府的爭端解決機(jī)制都列入?yún)f(xié)議文本,代表兩岸經(jīng)貿(mào)與投資有了制度化的保障。在附件部分,則對投資補(bǔ)償爭端調(diào)解程序作了具體規(guī)定。此外,“兩會”還就臺商最為關(guān)心的有關(guān)兩岸投資者的人身自由與安全保護(hù)事宜達(dá)成共識,并相互承諾自限制人身自由時起24小時內(nèi)通知對方的機(jī)制。
“兩岸投保協(xié)議”具有兩大特色:一是強(qiáng)調(diào)“雙向促進(jìn)”原則。該協(xié)議遵循國際間一般投資保護(hù)協(xié)定的體例設(shè)置相應(yīng)條款,明確規(guī)定了投資待遇、投資便利化、透明度、減少投資限制等內(nèi)容,盡可能體現(xiàn)了促進(jìn)兩岸雙向投資的原則,這對于扭轉(zhuǎn)兩岸經(jīng)濟(jì)往來和相互投資單向、不對等、不平衡的現(xiàn)狀,為對方投資者創(chuàng)造公平的投資環(huán)境具有重要意義。二是充分體現(xiàn)“兩岸特色”的有效保護(hù)原則。該協(xié)議針對投資者人身自由與安全保護(hù)、投資者與所在地一方的爭端解決等問題,作出靈活處理和適當(dāng)安排,不但超出一般投保協(xié)議范疇,更給予臺商以超越祖國大陸刑事訴訟法規(guī)范的“超國民待遇”,充分體現(xiàn)善意和誠意。尤其是協(xié)議將臺商經(jīng)第三地的“轉(zhuǎn)投資”納入保護(hù)范圍,是一個非常大的突破;對投資者的“人身安全及爭端解決”有“直接協(xié)商”、“上級行政單位協(xié)調(diào)”、“兩岸主管部門協(xié)調(diào)”、“第三方協(xié)調(diào)”及“行政救濟(jì)或司法訴訟”等五大爭端解決途徑,這些超越一般投保協(xié)議條款的內(nèi)容和安排,體現(xiàn)鮮明的“兩岸特色”。
2、“兩岸海關(guān)合作協(xié)議”促貿(mào)易、利安全
“兩岸海關(guān)合作協(xié)議”是根據(jù)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議第六條的相關(guān)規(guī)定,經(jīng)兩岸平等協(xié)商達(dá)成的,共17條,涵蓋推動通關(guān)便利化、加強(qiáng)風(fēng)險管理、提高透明度、共同查處走私和建立兩岸海關(guān)聯(lián)系機(jī)制等內(nèi)容。協(xié)議就加強(qiáng)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域海關(guān)管理、暫準(zhǔn)貨物通關(guān)事項(xiàng)、海關(guān)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、建立與兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易有關(guān)的海關(guān)電子信息交換系統(tǒng),對各自海關(guān)監(jiān)管中應(yīng)用無線射頻識別技術(shù)方法等的交流與合作,以及進(jìn)行人員互訪、交流、觀摩學(xué)習(xí)及專題研討等方面具有積極意義:一是有利于推進(jìn)兩岸海關(guān)合作的機(jī)制化、制度化進(jìn)程;二是有利于促進(jìn)兩岸貿(mào)易的便利與安全,為今后兩岸商簽貨物貿(mào)易協(xié)議奠定良好基礎(chǔ);三是促進(jìn)兩岸通關(guān)自動化、信息化、無紙化與便利化,消減兩岸貿(mào)易的非關(guān)稅壁壘,提高通關(guān)效率,降低企業(yè)的通關(guān)成本;四是有利于兩岸海關(guān)緝私合作,共同維護(hù)進(jìn)出口秩序的機(jī)制性安排。
3、其他兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商的進(jìn)展情況
依據(jù)“經(jīng)合會”第三次例會后發(fā)布的新聞稿,目前在貨物貿(mào)易協(xié)議協(xié)商部分,兩岸已對原產(chǎn)地規(guī)則、海關(guān)程序、技術(shù)性貿(mào)易障礙、食品安全檢驗(yàn)與動植物防疫檢疫措施、貿(mào)易救濟(jì)、協(xié)商范圍、降稅模式等議題充分交換意見;而在服務(wù)貿(mào)易協(xié)議協(xié)商方面,則已安排數(shù)十個服務(wù)業(yè)別之主管機(jī)關(guān)對口討論,進(jìn)一步了解彼此提出之市場開放要求及未來開放的意向。而有關(guān)爭端解決協(xié)議,兩岸已就協(xié)議的適用范圍、磋商程序、調(diào)解程序、執(zhí)行程序等內(nèi)容達(dá)成初步共識??傮w而言,由于爭端解決機(jī)制屬技術(shù)性問題,兩岸簽署爭端解決協(xié)議的困難相對較小,但服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易協(xié)商,因分別涉及兩岸服務(wù)領(lǐng)域的市場開放、數(shù)千種貨物的降稅等問題,雙方想要就協(xié)議條款完全達(dá)成一致意見就困難得多。
1、臺灣“多要少給”的心態(tài)和做法。長久以來,臺灣對于兩岸經(jīng)貿(mào)合作始終抱持過于功利的心態(tài),過分強(qiáng)調(diào)所謂“對臺灣有利”的“利己主義”原則,罔顧祖國大陸出于民族大義和同胞感情給予的“讓利”和善意,在兩岸經(jīng)貿(mào)合作過程中總是堅(jiān)持“多要少給”甚至“只要不給”的做法,使得兩岸經(jīng)貿(mào)合作長期處于不平衡的局面,這不但不利于兩岸經(jīng)貿(mào)合作真正實(shí)現(xiàn)互利雙贏的局面,也必將對后續(xù)協(xié)商產(chǎn)生不利影響。例如,有關(guān)兩岸貨物貿(mào)易協(xié)議的商談,涉及到臺灣5826項(xiàng)貨物、祖國大陸6714項(xiàng)貨物,范圍廣泛,目標(biāo)是爭取在一定時間內(nèi)將90%左右的貨物貿(mào)易實(shí)現(xiàn)分階段降稅并直至零關(guān)稅,但由于擔(dān)憂沖擊島內(nèi)農(nóng)業(yè)和市場,臺灣當(dāng)局不愿對已經(jīng)開放進(jìn)口的祖國大陸農(nóng)產(chǎn)品降稅和實(shí)施零關(guān)稅,而且一再表示堅(jiān)決不再開放祖國大陸農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口,這就給兩岸在平等互利的基礎(chǔ)上簽署貨物貿(mào)易協(xié)議增添了極大的難度。又如,有關(guān)兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的商談,主要涉及兩岸服務(wù)領(lǐng)域的市場開放與自由化進(jìn)程,取消歧視性與不公平待遇。但如果臺灣仍堅(jiān)持“多要少給”立場,只希望祖國大陸對臺灣開放更多服務(wù)市場,而對祖國大陸服務(wù)市場入臺仍然嚴(yán)格管制,只是象征性或小幅開放,那么勢必增加早日完成簽署該協(xié)議的困難。
2、兩岸協(xié)商動輒面臨政治、法律因素的干擾。眾所周知,兩岸關(guān)系和平發(fā)展步入“深水區(qū)”之后,因涉及雙方更多、更廣、更深的切身利益,使得兩岸在經(jīng)貿(mào)層面的交流和協(xié)商不再是單純的經(jīng)濟(jì)議題,將不可避免地會受到兩岸之間更多非經(jīng)濟(jì)因素的干擾。例如,在兩岸經(jīng)貿(mào)合作過程中動輒觸及兩岸之間的安全、主權(quán)等政治敏感議題,這使得兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商變得更加復(fù)雜,想要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展都將面臨不少挑戰(zhàn)。由于涉及兩岸司法管轄權(quán)、國際仲裁等棘手敏感的政治議題,導(dǎo)致“兩岸投保協(xié)議”的協(xié)商過程一波三折,簽署日期被迫一再延宕即是明證??梢灶A(yù)見,未來兩岸在后續(xù)三項(xiàng)協(xié)議的商談過程中仍可能面臨類似的問題。例如,在爭端解決協(xié)議的商談中,兩岸仍可能對于是否引入第三方調(diào)解與仲裁,以及如何運(yùn)用第三方仲裁解決兩岸經(jīng)貿(mào)合作的爭端存在意見分歧。又如,在服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的商談中,臺灣仍會堅(jiān)持以可能危害“國家安全”和沖擊臺灣就業(yè)市場為由,拒絕開放祖國大陸勞工入島從事服務(wù)業(yè),或以同樣理由拒絕開放部分類別的祖國大陸服務(wù)部門進(jìn)入臺灣市場,或?qū)ψ鎳箨戀Y本投資臺灣的部分服務(wù)行業(yè)(如媒體)加以嚴(yán)格限制。此外,由于兩岸社會制度和政治制度的差異,兩岸相關(guān)的法律規(guī)定也存在一定差異,尤其是臺灣的相關(guān)規(guī)定對于兩岸經(jīng)貿(mào)交流仍然加以種種不合時宜的限制,這也給雙方推進(jìn)后續(xù)協(xié)商以及深化兩岸經(jīng)貿(mào)合作帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
3、民進(jìn)黨等“臺獨(dú)”分裂勢力的反對與牽制。臺灣島內(nèi)政治生態(tài)復(fù)雜,藍(lán)綠對立嚴(yán)重,藍(lán)綠陣營對于兩岸經(jīng)貿(mào)合作尤其是兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議一直持有不同立場。盡管綠營對于兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議的態(tài)度從最終的反對轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袟l件接受”,但多數(shù)民進(jìn)黨人士仍罔顧客觀事實(shí),對后續(xù)協(xié)議進(jìn)行無端指責(zé)。如民進(jìn)黨主席蘇貞昌就批評,“兩岸投保協(xié)議”簽訂的決策過程封閉、不民主,是不平等與不安全的協(xié)議,違背人民期待等等。由此可見,在未來兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商的過程中,出于選舉利益的考量,基于其一貫的“臺獨(dú)”立場和“為反對而反對”的政治邏輯,民進(jìn)黨等“臺獨(dú)”分裂勢力仍然會對后續(xù)協(xié)商進(jìn)行干擾和抵制,仍然會以所謂“過程不民主”、“不對等”、“損害臺灣主權(quán)”、“沖擊臺灣經(jīng)濟(jì)民生”等理由,對任何一項(xiàng)后續(xù)協(xié)議大肆口誅筆伐,綠營甚至可能會抓住后續(xù)協(xié)商中產(chǎn)生的一些分歧和爭議,進(jìn)行泛政治化的操弄和炒作,挑撥極端民意,中傷兩岸互信,干擾兩岸協(xié)商與合作進(jìn)程。凡此種種,均會對兩岸盡快完成后續(xù)協(xié)商造成負(fù)面影響。
在未來的兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商過程中,兩岸應(yīng)秉持“循序漸進(jìn)、互諒互讓,互惠互利、追求雙贏”的原則,以大的誠意和魄力排除干擾,相向而行,才能保證兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)議的早日簽署,以取得更多惠及兩岸民眾的新成果。
就祖國大陸而言,應(yīng)著眼于兩岸和平發(fā)展的大局以及兩岸同胞的根本利益,在商談中盡可能地給予臺灣一定的優(yōu)惠條件,繼續(xù)對臺灣實(shí)施一定程度的“讓利”;對于臺灣提出的合理要求,應(yīng)在切實(shí)考慮兩岸經(jīng)貿(mào)合作的實(shí)際需要以及廣大臺商意愿的基礎(chǔ)上,盡量做出靈活處理和適當(dāng)安排;應(yīng)盡量照顧到臺灣的弱勢群體、弱勢產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)以及中南部民眾的利益。就臺灣而言,一方面,臺灣當(dāng)局和相關(guān)業(yè)者要摒棄以往在兩岸商談中“多要少給”甚至“只要不給”的心態(tài)和做法,以將心比心、平等互惠的態(tài)度進(jìn)行兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商,同時應(yīng)盡快修訂不合時宜的“法律”和規(guī)定,在經(jīng)貿(mào)交流中逐步取消和放寬對祖國大陸的種種不合理限制,才能真正在經(jīng)濟(jì)層面實(shí)現(xiàn)兩岸之間的互惠互利,扭轉(zhuǎn)兩岸經(jīng)貿(mào)合作長期以來形成的不平衡局面。另一方面,臺灣當(dāng)局應(yīng)當(dāng)致力于排除推進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商以及影響兩岸經(jīng)貿(mào)合作的一切干擾因素,尤其要與抵制和反對后續(xù)協(xié)商的勢力進(jìn)行堅(jiān)決斗爭;要加強(qiáng)政策宣傳力度,宣傳后續(xù)協(xié)商的必要性、重要性和緊迫性,以降低和削弱民進(jìn)黨杯葛后續(xù)協(xié)商和深化兩岸經(jīng)貿(mào)合作的正當(dāng)性,為后續(xù)協(xié)商創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境,奠定堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。
此外,兩岸可以借鑒內(nèi)地與港澳協(xié)商簽署“關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排”的經(jīng)驗(yàn)來推動兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的簽署。一方面,為了深化兩岸服務(wù)貿(mào)易合作,除了少數(shù)敏感項(xiàng)目以外,其余項(xiàng)目應(yīng)該至少以不低于上述開放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審視,逐步將上述已開放之服務(wù)貿(mào)易內(nèi)容納入兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議中。另一方面,有鑒于服務(wù)貿(mào)易涉及領(lǐng)域廣泛的特點(diǎn),以及臺灣服務(wù)業(yè)搶搭祖國大陸內(nèi)需市場的商機(jī),和因應(yīng)嚴(yán)峻的國際經(jīng)濟(jì)形勢挑戰(zhàn)的時效性,為了完成今年內(nèi)簽署兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的目標(biāo),縮短談判所耗費(fèi)的時間,建議兩岸可以參照上述安排的開放性簽署模式(即采取先簽署主體協(xié)議,此后每年再陸續(xù)簽署補(bǔ)充協(xié)議的做法),在一次性簽署服務(wù)貿(mào)易協(xié)議不足以涵蓋所有領(lǐng)域、解決兩岸服務(wù)貿(mào)易自由化面臨的所有問題的情況下,先簽署框架性的主體協(xié)議,此后每年根據(jù)協(xié)商進(jìn)程、實(shí)施情況及其出現(xiàn)的問題進(jìn)行檢討和修訂,并陸續(xù)簽署補(bǔ)充協(xié)議,逐步擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易的相互開放領(lǐng)域。