新疆大學(xué)法學(xué)院 鐘磊

論上海自貿(mào)區(qū)對(duì)我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法制的潛在影響①

新疆大學(xué)法學(xué)院 鐘磊

后危機(jī)時(shí)代，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加否定清單的模式已經(jīng)成為國(guó)際投資規(guī)則重要的發(fā)展趨勢(shì)，而我國(guó)的國(guó)際投資法體系卻與此趨勢(shì)格格不入。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成立被認(rèn)為是新中國(guó)法律史上的最重大事件之一，其所涉及的制度改革將對(duì)我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文對(duì)自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新試驗(yàn)可能對(duì)我國(guó)國(guó)際投資法制產(chǎn)生的影響以及對(duì)我國(guó)融入全球治理所起到的奠基作用進(jìn)行了探討。

上海自貿(mào)區(qū) 否定清單 準(zhǔn)入前國(guó)民待遇

2013年8月22日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并于9月29日上午10時(shí)正式掛牌。試驗(yàn)區(qū)總面積為28.78平方公里，范圍包括了上海市外高橋保稅物流園區(qū)、外高橋保稅區(qū)、上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)和洋山保稅港區(qū)4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

2013年8月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，自2013年10月1日正式施行。上海自貿(mào)區(qū)“法律尺度突破”體現(xiàn)出的法治精神，正是黨中央、國(guó)務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府的真實(shí)寫照，意義尤為深遠(yuǎn)。因?yàn)樗忈屃恕笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)”[1]。法律界人士甚至認(rèn)為這是新中國(guó)法律史上的最重大事件之一。雖然改革開(kāi)放已三十余年，但我國(guó)現(xiàn)有法律與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，尤其是全球新興的“自由貿(mào)易區(qū)”規(guī)則仍有相沖突之處，一些涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)際社會(huì)經(jīng)貿(mào)、貨幣、服務(wù)業(yè)等方面的法律依然與國(guó)際規(guī)則不統(tǒng)一[2]。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成立被認(rèn)為是“以開(kāi)放倒逼改革”，將會(huì)對(duì)我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法制的走向產(chǎn)生重要的影響。中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)的意義怎么估計(jì)都不為過(guò)。本文主要探討對(duì)我國(guó)國(guó)際投資法制的影響和對(duì)我國(guó)未來(lái)加入“泛太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”(以下簡(jiǎn)稱“TPP”)的奠基作用。

1 自由貿(mào)易區(qū)的分類和概念

自由貿(mào)易區(qū)(free trade zone)通常指兩個(gè)以上的國(guó)家或地區(qū)通過(guò)簽訂自由貿(mào)易協(xié)定(free trade agreement)，互相取消大部分貿(mào)易往來(lái)貨物的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，放開(kāi)大多數(shù)服務(wù)部門的市場(chǎng)準(zhǔn)入，從而促進(jìn)商品、資本、技術(shù)、服務(wù)、人員的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)共同發(fā)展。這是廣義上的自由貿(mào)易區(qū)，北美自由貿(mào)易區(qū)、東盟自由貿(mào)易區(qū)都屬于這一類型。依據(jù)《京東公約》的規(guī)定，自由貿(mào)易區(qū)是指在一國(guó)的部分領(lǐng)土內(nèi)，在對(duì)進(jìn)入其中的任何貨物征收進(jìn)口關(guān)稅及其他各稅時(shí)，都被視為在關(guān)境以外，并免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度。這一種是狹義自貿(mào)區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)，就是這種“境內(nèi)關(guān)外”式的狹義自貿(mào)區(qū)[3]。

2 上海自貿(mào)區(qū)對(duì)我國(guó)國(guó)際投資法制的影響

2.1 對(duì)負(fù)面清單管理模式的探索

中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)對(duì)改革最大的意義在于全國(guó)人大豁免了包括《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》等在內(nèi)的若干法律，隨后會(huì)有更多的相關(guān)法規(guī)得到豁免[4]。根據(jù)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議作出的決定，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。上海市政府參事室主任王新奎認(rèn)為，從審批制改革為備案制，循序漸進(jìn)地建立“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”的投資準(zhǔn)入管理模式是上海自貿(mào)區(qū)體制改革最重要的方向之一[5]。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，外商投資的開(kāi)展必須參照2003年國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部、發(fā)改委和經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。這份目錄明確規(guī)定了禁止類、限制類和鼓勵(lì)類的外商投資項(xiàng)目[5]。這就是典型的“正面清單”管理的模式。這種管理模式減少了外商投資企業(yè)依法成立后在行業(yè)準(zhǔn)入和法律適用等方面出現(xiàn)錯(cuò)誤的概率。但這種模式有一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題就是效率低，僅是投資合同章程就必須經(jīng)過(guò)所有審批流程才能生效，這在一定程度上消減了了外商投資的積極性。而且，需要審批的環(huán)節(jié)越多，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力越大，就越容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上至少有77個(gè)國(guó)家采用了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的外資管理模式，這種模式已經(jīng)成為后危機(jī)時(shí)代國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)?！皽?zhǔn)入前國(guó)民待遇”，主要是指在企業(yè)設(shè)立階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇?！柏?fù)面清單”是指凡是針對(duì)外資的，不符合國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇的管理措施，亦或是某些管理措施對(duì)業(yè)績(jī)、高管提出要求的，均需以清單方式列明。上海自貿(mào)區(qū)將探索“負(fù)面清單”管理模式，即定出一個(gè)投資領(lǐng)域的“黑名單”，在這個(gè)名單之外，“法無(wú)禁止即可為”。東道國(guó)給予外國(guó)投資者準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是在更大程度上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化意愿的表現(xiàn)。

2.2 對(duì)投資中和投資后監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的探索

我國(guó)國(guó)際投資法體系在外資企業(yè)的設(shè)立上, 主要由《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》這三部法律來(lái)規(guī)制。這種實(shí)質(zhì)為組織法的法律體系主要就外商投資企業(yè)的新設(shè)形式作出規(guī)定, 而忽略對(duì)其他形成方式的關(guān)注；同時(shí)，主要關(guān)注外商投資企業(yè)準(zhǔn)入階段的監(jiān)管, 而對(duì)運(yùn)營(yíng)階段的監(jiān)管有所忽略[6]。而隨著自貿(mào)區(qū)向“負(fù)面清單”管理模式的探索，對(duì)企業(yè)成立后，運(yùn)營(yíng)階段的監(jiān)管空白問(wèn)題就越發(fā)凸顯。伴隨著審批制向備案制的轉(zhuǎn)變，肯定會(huì)有一些不合格企業(yè)進(jìn)入，這對(duì)監(jiān)管部門的監(jiān)管、執(zhí)法提出了更高的要求。從反壟斷審查、金融監(jiān)管、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)者權(quán)益、技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到稅收、工商行政、外匯，各種手段應(yīng)聯(lián)合運(yùn)用，構(gòu)建起風(fēng)險(xiǎn)防御體系，這些都需要在自貿(mào)區(qū)形成配套的行政法規(guī)。據(jù)了解，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)涉及10多項(xiàng)國(guó)家法律法規(guī)的修改?？梢?jiàn)，地方政府在強(qiáng)化法制保障、風(fēng)險(xiǎn)控制、政策監(jiān)管方面上的重視，對(duì)如何處理好放松管制與法律體系完善的關(guān)系將產(chǎn)生不可替代的重要作用。這些行政法規(guī)連同上文中提到的“負(fù)面清單”，將構(gòu)成我國(guó)國(guó)際投資法重構(gòu)改革中最有意義的探索。

3 上海自貿(mào)區(qū)對(duì)我國(guó)未來(lái)加入廣義自貿(mào)區(qū)的影響

在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域, 話語(yǔ)權(quán)和規(guī)模并非總成正比關(guān)系。盡管中國(guó)有望成為全球最大貿(mào)易國(guó)。但在全球貿(mào)易規(guī)則制定的話語(yǔ)權(quán)方面，中國(guó)面臨的局面是嚴(yán)峻的。英國(guó)巴克萊資本首席中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家常健說(shuō)：“從國(guó)際自貿(mào)格局來(lái)看, 中國(guó)目前挑戰(zhàn)巨大?！边M(jìn)入21世紀(jì)之后，WTO多哈回合談判陷入僵局，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家重新開(kāi)始“跑馬圈地”，由其主導(dǎo)的新一輪全球自貿(mào)談判“泛太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”(TPP) 和“泛大西洋貿(mào)易投資合作伙伴關(guān)系”(以下簡(jiǎn)稱“TTIP”)正在談判過(guò)程中。如果TPP和TTIP均實(shí)現(xiàn)的話，世界上三分之二的GDP將被納入其中。高盛高華分析師劉陳杰和孫賢兵分析認(rèn)為, 如果中國(guó)政府沒(méi)有進(jìn)一步的優(yōu)惠政策來(lái)增強(qiáng)自由貿(mào)易，TPP對(duì)中國(guó)的負(fù)面影響會(huì)日益凸顯[7]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)中國(guó)是否應(yīng)加入TPP談判還有很多爭(zhēng)論，不過(guò)主張我國(guó)加入TPP談判的聲音仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。據(jù)國(guó)家發(fā)展研究院的模擬結(jié)果，在亞太地區(qū)，我國(guó)是除越南之外在經(jīng)濟(jì)上受TPP影響最大的國(guó)家，不加入TPP將對(duì)我國(guó)的外貿(mào)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。而我國(guó)加入TPP的收益主要有以下幾方面：

第一，有利于我國(guó)保持在亞太地區(qū)生產(chǎn)和貿(mào)易方面的樞紐地位。在未來(lái)的很長(zhǎng)時(shí)間里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿⑷匀皇侵圃鞓I(yè)，將制造業(yè)優(yōu)勢(shì)保持下去，是我國(guó)的長(zhǎng)期國(guó)策。

第二，有利于我國(guó)參與國(guó)際規(guī)則的制定。我國(guó)即使現(xiàn)在不參加TPP，以后也必然會(huì)迫于形勢(shì)加入，到那時(shí)就只能被動(dòng)接受TPP規(guī)則?，F(xiàn)在加入談判，可以獲得話語(yǔ)權(quán)，爭(zhēng)取制定對(duì)我國(guó)有利的規(guī)則。

第三，有利于加快國(guó)內(nèi)改革。加入WTO實(shí)現(xiàn)了我國(guó)在許多領(lǐng)域法治方面的改革突破，TPP將進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國(guó)企以及項(xiàng)目審批等諸多領(lǐng)域的改革，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和良性增長(zhǎng)打下基礎(chǔ)[8]。

上海自貿(mào)區(qū)始終強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是“可復(fù)制、可推廣”，中國(guó)的戰(zhàn)略是通過(guò)設(shè)立自貿(mào)區(qū)獲得加入TPP的資格。隨著工作的深入，上海自貿(mào)區(qū)會(huì)在外商投資領(lǐng)域形成一些新的行政法規(guī)，如果最后經(jīng)過(guò)三年的實(shí)踐證明可行，將來(lái)經(jīng)過(guò)修改被確立為法律的可能性很大，由此為中國(guó)加入TPP掃清法律上的障礙。同時(shí)，建立上海自貿(mào)區(qū)，也可以先行在此地試驗(yàn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則、新標(biāo)準(zhǔn)，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為與美國(guó)歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展自貿(mào)區(qū)談判提供參考，進(jìn)而為我國(guó)參與全球治理提供理論支撐。

總之，我國(guó)外資法律體系需要改革, 消除或減少由于制度原因?qū)ξ赓Y造成的阻礙。入世前后幾年時(shí)間, 我國(guó)曾對(duì)外資法律規(guī)范進(jìn)行過(guò)大規(guī)模的清理修訂工作, 但并沒(méi)有從根本上革除目前外資法律體系固有的缺陷, 我國(guó)外資法律制度需要實(shí)質(zhì)性的修改。上海自貿(mào)區(qū)則可以成為這一實(shí)質(zhì)性修改的試驗(yàn)基地，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)中止三項(xiàng)外資法律的實(shí)效為三年，三年之后，有兩種可能的結(jié)果。一種可能是實(shí)踐證明不宜停止實(shí)施這些法律規(guī)定；另一種可能是通過(guò)及時(shí)的評(píng)估，實(shí)踐證明可行。多位法律界人士都傾向認(rèn)為，從理論上看，上海自貿(mào)區(qū)所進(jìn)行的這些法律創(chuàng)新是可行的，將來(lái)很有可能作為修改外資企業(yè)法等法律規(guī)定的依據(jù)。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)立，也是應(yīng)對(duì)外部嚴(yán)峻的國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)的必要舉動(dòng)，是中國(guó)為加入TPP、以開(kāi)放促發(fā)展的試驗(yàn)場(chǎng)，是變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”之舉。與其被動(dòng)地接受別人制定的規(guī)則，不如主動(dòng)建設(shè)“自貿(mào)區(qū)”，以我為主地定政策、定規(guī)則，主動(dòng)“擁抱”貿(mào)易、投資的自由化。

[1]馬立群.上海自貿(mào)區(qū)“法律尺度突破”意味著什么?[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2013-9-23(15).

[2]鞏勝利.上海自貿(mào)區(qū)法制保障凸顯改革新思維[N].上海證券報(bào),2013-8-20(12).

[3]叔平.創(chuàng)造“法制化和國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境”[J].上海質(zhì)量,2013(8).

[4]江瑋.中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征:上海自貿(mào)區(qū)的意義怎么估計(jì)都不為過(guò)[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2013-9-11(23).

[5]葉靜宇.終極目標(biāo)對(duì)接TPP上海自貿(mào)區(qū)“變法”[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),2013-9-2(13).

[6]張慶麟,彭忠波.論我國(guó)外資法律體系的重構(gòu)模式[J].法學(xué)評(píng)論,2006(1).

[7]金旼旼,韓墨.上海自貿(mào)區(qū)的國(guó)際戰(zhàn)略要義[N].新華每日電訊,2013-9-30(3).

[8]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院課題組.專家:我國(guó)應(yīng)盡快加入TPP談 判[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20131014/005116974896.shtml.

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1005-5800(2013)10(c)-113-02

本文為2011年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目《制約新疆外貿(mào)發(fā)展的法律因素研究 》的階段性成果，作者為該項(xiàng)目主持人，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為11XJJC820002。