胡大偉

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008）

水庫移民征地補償協(xié)商機制構(gòu)建研究
——基于合意治理的思考

胡大偉

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008）

研究目的：反思和重構(gòu)中國水庫移民征地補償決策機制。研究方法：基于水庫移民征地補償問題的實證分析，運用規(guī)范分析方法對水庫移民征地補償合意困境及協(xié)商機制的構(gòu)建進行深入探究。研究結(jié)果：孕育于計劃經(jīng)濟時代的中國水庫移民征地補償制度呈現(xiàn)出單向度的特征，這種制度設(shè)計致使水庫移民征地補償法律關(guān)系雙方缺乏合意的基礎(chǔ)，也成為矛盾和沖突頻發(fā)的誘因。研究結(jié)論：消解水庫移民征地補償矛盾，應(yīng)根據(jù)協(xié)商性行政興起的理論背景，構(gòu)建以協(xié)商議價為基礎(chǔ)的水庫移民征地補償決策機制。該機制設(shè)計的先決程序是“先移民、后工程”，基礎(chǔ)為建立參與和公開的正當程序規(guī)則，支撐條件為確權(quán)賦能，后續(xù)程序為暢通的申訴保障。

土地制度；水庫移民；征地補償；協(xié)商機制；合意

Key words:land institution; reservoir resettlement; land expropriation compensation; negotiation system; consensus

1 問題的提出

相對于一些發(fā)達國家，中國的水能資源利用程度還較低，對其進行充分的開發(fā)利用已經(jīng)成為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的共識。水利水電工程的建設(shè)必將產(chǎn)生大量的水庫移民。雖然隨著國家實力的增強，移民法制的健全，水庫移民征地補償范圍、標準等都得到了很大的改觀，但水庫移民與政府間的沖突和矛盾并沒有隨之而減少。2004年，在瀑布溝水電站建設(shè)中，圍繞征地補償問題，曾爆發(fā)了震驚中外的漢源移民事件。該水電站開工建設(shè)之初，當?shù)鼐用癖惚磉_了對征地補償?shù)膹娏也粷M，其中關(guān)鍵的兩點成為日后群體性事件爆發(fā)的觸媒。其一，移民認為按照十幾年前制定的依據(jù)給予補償標準過低。瀑布溝水電站征地補償標準的主要依據(jù)是《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，而該條例實施于1991年5月1日，距離2004年瀑布溝水電站開工建設(shè)已有13年的時間。其二，移民認為征地補償過程沒有充分聽取民意，尤其是政府只聽水電建設(shè)業(yè)主的一面之辭，把淹沒的良田認定為高山峽谷。在移民通過各種渠道多次反映自己訴求而無法得到滿足后，最終升級為嚴重的群體性事件。該事件的發(fā)生導(dǎo)致瀑布溝水電站停工1年，在大幅度提高水庫移民的征地補償標準后，水電站才得以復(fù)工。實際上瀑布溝水電站原來的移民補償標準不僅高于前期建設(shè)的寶珠寺和同期建設(shè)的紫蘭壩等移民補償標準，而且也高于三峽工程遷移到當?shù)氐囊泼裱a償標準。然而遺憾地是，水庫移民補償標準大幅度提高，甚至已突破了法定標準之后，仍然有很多原住居民不肯按時搬遷，而且瀑布溝水電站移民事件進一步強化了新老水庫移民非理性的群體信訪觀念，導(dǎo)致此后越來越多的水庫移民通過制造群體性事件來達到提高補償標準的目的。該案的發(fā)生折射出當前中國水庫移民征地補償所面臨的困惑和矛盾，集中反映了政府和移民之間合意治理的困境。正如一位移民官員所言，“我們抱著補償歷史的欠賬和息事寧人的態(tài)度，采取加大后期扶持和提高補償標準之后，中國目前的水庫移民的矛盾和沖突不僅沒有得到緩解，反倒比以前更普遍，更激烈”[1]。為什么在移民的纏訴下，很多地方政府甚至冒著突破法定“三原標準”的法律風(fēng)險，提高了補償標準，但矛盾依然沒能得到有效緩解呢？筆者試圖從行政過程論的視角反思當前水庫移民征地補償決策機制，探尋紓解當前水庫移民征地補償決策困境的制度路徑。

2 合意為何難以達成：制度障礙和理念制約

作為征地補償?shù)母鞣?，必然會從自身的利益出發(fā)，天然地追求著自身利益的最大化。如果沒有“善治”理念的指導(dǎo)，并輔以良好、互動的制度保障，移民始終會認為沒有得到合理補償，而政府無論給付多少也會認為自己已經(jīng)足夠慷慨。筆者以為，水庫移民征地補償矛盾涌動、群體性事件多發(fā)的關(guān)鍵，不在于因水電建設(shè)而導(dǎo)致的征收行為本身，而在于當前單向度的征地補償決策模式，這種單向度的制度及理念阻礙了利益相關(guān)方的充分博弈，最終嚴重影響了征地補償合意的達成。缺乏合意基礎(chǔ)的征地補償過程及其結(jié)果必然會引發(fā)質(zhì)疑、爭議和不滿。

2.1 設(shè)計失衡的制度結(jié)構(gòu)

孕育于新中國成立初期、脫胎于計劃經(jīng)濟時期的水庫移民征地補償制度雖然經(jīng)過市場經(jīng)濟的洗禮，已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。但總體來說，目前由國家解決的移民補償問題的方法帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，從移民補償標準形成到移民補償資金兌現(xiàn)的全過程，沒有完全體現(xiàn)“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯”的憲法原則[2]。這種征地補償運作機制使政府與水庫移民在利益博弈的起點上處于制度化的失衡狀態(tài)。

2.1.1 單向行政化的制度設(shè)計 水庫移民是一個比較棘手的世界性難題，《土地管理法》對其征地補償做出了授權(quán)性的處理，國務(wù)院在此授權(quán)下先后制定了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》和《長江三峽工程建設(shè)移民條例》。這兩個條例對移民征地補償標準和方式等做出了比較僵化的處理，此種處理表面上似乎可以起到限制權(quán)力濫用的目的，但實質(zhì)上卻無限放大了政府的主導(dǎo)意志，限制了移民參與補償議價的權(quán)利導(dǎo)致移民對征地補償決策過程失去關(guān)注和參與的動力。首先，當前水庫移民的補償標準的確立有3種模式：一是移民管理機構(gòu)直接確立模式。《長江三峽工程建設(shè)移民條例》第7條規(guī)定：“國家對三峽工程建設(shè)移民依法給予補償。具體補償標準由國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會移民管理機構(gòu)會同國務(wù)院有關(guān)部門組織測算、擬訂，報國務(wù)院批準后執(zhí)行?！倍切姓ㄒ?guī)直接確定模式?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補償和移民安置條例》第22條規(guī)定：“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的十六倍?！比鞘跈?quán)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定模式?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補償和移民安置條例第22條規(guī)定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行。被征收土地上的零星樹木、青苗等補償標準，按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行?！逼鋵嵲谒畮煲泼裾鞯匮a償標準的確立過程中，無論哪種模式，都在具體的規(guī)則制定和具體規(guī)則中把移民的參與主體地位排斥在外，政府始終是補償標準的單方確立主體，而政府確立補償標準的原則是“原規(guī)模、原標準或恢復(fù)原功能”。這種靜態(tài)化的補償模式，既不考慮土地生產(chǎn)能力的動態(tài)發(fā)展性，又不考慮土地用途的發(fā)展變化性，一刀切地將收益價值的基點確立為“征收前”、“原用途”產(chǎn)值的“固定倍數(shù)”；其另一致命缺陷還在于完全不考慮權(quán)利喪失的補償[3]。其次，受制于有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，傳統(tǒng)水庫移民征地補償方式常采取一次補償，并強調(diào)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補償和移民安置條例》第13條規(guī)定：“對農(nóng)村移民安置進行規(guī)劃應(yīng)當堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護生態(tài)的原則，合理規(guī)劃農(nóng)村移民安置點；有條件的地方，可以結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)進行?！边@種傳統(tǒng)簡單的利益補償方式固然便于操作和管理，但卻忽視了水庫移民選擇的權(quán)利，難以滿足他們的多元化利益訴求。

2.1.2 缺乏正當程序保障的參與規(guī)定設(shè)置 首先，“先征后補”是水庫移民征地補償程序設(shè)置的典型特征。一方面，這種程序設(shè)置模式導(dǎo)致水庫移民在征地補償過程處于先天性的博弈劣勢，極易淹沒移民的正當參與權(quán)和表達權(quán)；另一方面，“先征后補”的程序設(shè)置極易引發(fā)水庫移民補償資金的短缺和縮水，進而導(dǎo)致移民無法及時獲得全額補償。在中國，水庫移民補償費被列入工程概算，但由于水電建設(shè)業(yè)主的自利性，加上水庫移民建設(shè)周期的漫長性，這種概算往往遠遠低于水庫移民補償?shù)恼敺稍V求。世界銀行的環(huán)境部回顧了192個由銀行資助的工程，其中包括1986—1993年期間以發(fā)展為導(dǎo)向的被動遷移，結(jié)果表明，要遷居總?cè)藬?shù)比做評估時的預(yù)計人數(shù)高出47%，在準備和評估時由買方所提供的數(shù)據(jù)通常低于實際受影響的人數(shù)[4]。其次，雖然根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在水利水電工程建設(shè)征地補償中，水庫移民被賦予了一定程度上的參與機會，但這種參與被限制在狹小的范圍內(nèi)。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》僅規(guī)定在“必要時”編制移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃和水庫移民后期扶持規(guī)劃需經(jīng)過聽證，何為“必要時”的解釋權(quán)顯然被補償義務(wù)方掌控而且移民最關(guān)注的征地補償聽證并沒有得到體現(xiàn)。在移民的狹小參與空間范圍內(nèi)，其參與也常被限制在“告知—評論”之象征性層面，在水利水電工程建設(shè)征地補償實踐中，因為參與正當保障程序的缺失，導(dǎo)致大量移民產(chǎn)生抱怨情緒。世界銀行認為對非自愿移民來說，其在一開始有抵觸情緒是可以預(yù)料到的。參與是疏導(dǎo)、化解抱怨和沖突的有效方式，從實際效果來看，有效參與、不參與或參與不足導(dǎo)致兩種截然不同的實施效果，這在許多項目中得以驗證[5]。

2.2 “重工程、輕移民”的征地補償理念

長期以來，中國的水利水電工程建設(shè)往往承載著巨大的政治使命，因此，某種意義上，水庫移民征地補償常被視為政治問題，最直接調(diào)整水庫移民征地補償?shù)氖歉鞣N各樣政策和地方性知識，在利益考量過程中，地方政府和業(yè)主更多想到的是工程建設(shè)之后所帶來的巨大政治和經(jīng)濟效益，而常常忽略了移民的生存和發(fā)展權(quán)利。這種“重工程、輕移民”的思維理念，加劇了水庫移民征地補償模式的政府主導(dǎo)性，使得水庫移民補償法律關(guān)系的各方權(quán)利義務(wù)均衡狀態(tài)無法形成，權(quán)利義務(wù)失衡給各方帶來“超越法律”的遐想空間，也致使他們的自利性得到無限膨脹，在這種狀態(tài)下最低限度的共識理解永遠都只能是“空中樓閣”。雖然，近年來國家提出了開發(fā)性移民的政策，但由于受傳統(tǒng)征地補償理念的制約，政府并沒有把移民當作平等伙伴，致使開發(fā)性移民準則在兩個方面變質(zhì)：一來自地方政府，他們經(jīng)常會把為移民提供發(fā)展機會當作“善政”下政府對民眾的恩賜；二來自移民，他們則把盡量提高補償、補助等要求當作要挾政府的有效手段。兩者沖撞便完全可能引發(fā)移民鬧事[6]。

2.3 單向度征地補償決策模式的合意困境

這種制度上的障礙和理念的制約，導(dǎo)致了水庫移民征地補償法律關(guān)系的雙方就像兩條平行線一直停留在“自唱自畫”的自我狀態(tài)中，雙方缺乏有效博弈，當然也不可能形成共識。移民常放棄通過正當合法的途徑去尋求自身利益的最大化，轉(zhuǎn)而通過其他“非道德性”、“灰色化”乃至“非法性”的手段爭取最大利益。這種運作模式進一步惡化了水庫移民征地補償法律關(guān)系，使法律關(guān)系雙方分別處于非博弈化的狀態(tài)。

2.3.1 水庫移民的高依賴性與權(quán)利剝奪感 在中國，水庫移民長期被貼上了“政府政治行為”的標簽，為了國家整體利益，一些公民被迫搬遷。補償多少、如何安置都由政府決定。當然，為了消除移民搬遷的被動性，現(xiàn)實中的常有做法是通過增加優(yōu)惠政策而提高搬遷的吸引力，或者在實際補償有限的情況下，通過對安置前景的宣傳，使移民對未來的期望值增高（但后者又可能帶來更頑固的指靠性）[7]。這種補償安置模式迫使移民放棄通過正式博弈獲取正當補償要求，導(dǎo)致水庫移民產(chǎn)生權(quán)利剝奪感。同時，政府單方強勢性，也削弱了水庫移民自力更生的意志和能力，使他們對政府、業(yè)主等產(chǎn)生依賴性。由于政府事實上具有組織實施移民搬遷安置的獨立主體性和壟斷性，所以從“社會組織”角度來看，這種移民所具有的“高指靠性”造成了移民貧困化及其他諸多遺留問題，已顯示出單由政府組織實施移民的失靈[8]。

2.3.2 補償義務(wù)方的恩惠意識和“扶貧”救世理念 水利水電工程建設(shè)大多位于邊遠農(nóng)村，因此，近現(xiàn)代的水庫建設(shè)肩負著推動經(jīng)濟發(fā)展、幫助當?shù)孛撠氈赂坏恼卫硐??！胺鲐殹币殉蔀樘栒偎畮煲泼裰鲃影徇w的宣傳口號。這種政治宣傳理念融合政府主導(dǎo)的移民征地補償理念，強化了補償義務(wù)方居高臨下的態(tài)勢。在補償義務(wù)方看來，工程建設(shè)本身對庫區(qū)發(fā)展已經(jīng)是一種恩惠，至于給予水庫移民補償?shù)臄?shù)目就具有很強的隨意性了。土地征收的政治行為實質(zhì)，不是以權(quán)力為本位而是以權(quán)利為本位，權(quán)力只是實現(xiàn)權(quán)利的手段或工具而不是目的。如果行政機構(gòu)壟斷了征收決策、補償標準和爭議裁決的話語控制權(quán)，并扮演著征地者、定價者與裁決者的多重角色，這極易導(dǎo)致公權(quán)特性的過分強烈與張揚，而忽視、輕視或無視被征收者應(yīng)有的參與、表達和申訴等憲法規(guī)定的基本權(quán)利[9]。

3 基于合意治理的反思——水庫移民征地補償協(xié)商機制的提出

在構(gòu)建和諧社會的21世紀，這種單向度的水庫移民征地補償制度及其引發(fā)的合意困境亟待改變。在合意已成為行政行為之正當性基礎(chǔ)，協(xié)商民主日漸興盛的法治背景下，應(yīng)當摒棄這種單向度的水庫移民征地補償制度，賦予水庫移民與政府（業(yè)主）協(xié)商議價的權(quán)利，通過完善的溝通、妥協(xié)機制促進水庫移民征地補償合意的形成。

3.1 水庫移民征地補償協(xié)商制度構(gòu)建的現(xiàn)實基礎(chǔ)

3.1.1 水庫移民征地補償協(xié)商的制度生長空間 現(xiàn)行的水庫移民制度補償制度雖然整體呈現(xiàn)出單向度的特征，但從有利于權(quán)利保護的解釋視角，也可以從中找到協(xié)商因子發(fā)展的空間。當前的制度在通過用產(chǎn)值倍數(shù)法，把水庫征地補償標準限定在一個狹小的空間之時，也為補償費用突破原則規(guī)定預(yù)留了通道?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補償和移民安置條例》第22條規(guī)定：“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的十六倍。土地補償費和安置補助費不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標準的，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門批準?！薄锻恋毓芾矸ǖ?7條第6—7款規(guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！庇纱丝梢?，國家并沒有把水庫移民參與補償協(xié)商的途徑堵死，雖然這種意思表達很模糊，而且欠缺相關(guān)制度保障，但在新的時代背景下，都不能妨礙其成為水庫移民征地補償協(xié)商制度的生長點。

3.1.2 水庫移民征地補償協(xié)商生長的實踐土壤 雖然由于受計劃經(jīng)濟思維的影響，現(xiàn)行水庫移民征地補償制度中的公民參與規(guī)定更具有形式意義，而實質(zhì)法律效力略顯不足，但隨著征地補償矛盾的不斷升級，很多地方開始探索群眾路線在該領(lǐng)域的深化拓展問題。這種地方化的創(chuàng)新實踐緩解了征地補償矛盾，而且也逐步得到中央政府的認可。2011年1月21日頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》實現(xiàn)了國有土地上房屋所有權(quán)人協(xié)商參與征收補償?shù)钠票?，開啟了中國征地補償協(xié)商決策機制全面構(gòu)建的希望之門。自此，官方和民間關(guān)注的焦點開始轉(zhuǎn)向集體土地的征收補償，其中協(xié)商制度的構(gòu)建深受青睞?！凹w土地征收和國有土地征收一個重要的區(qū)別為，國有土地是經(jīng)過國家壟斷的土地一級市場通過招拍掛方式出讓，而集體土地不能進入土地一級市場直接交易，從而帶來集體土地沒有市場價的問題，那么征收時如何補償？陳錫文認為，公共利益征收補償，完全可以通過農(nóng)民和政府的協(xié)商、談判形成補償價格，從而形成一個‘事實上’的價格”[10]。這種官方和民間的互動為水庫移民征地補償協(xié)商制度的構(gòu)建提供了先導(dǎo)性的實踐支撐。

3.2 水庫移民征地補償協(xié)商制度的法理基礎(chǔ)

3.2.1 合法性的自我證成 只有真正自下而上授予的權(quán)力，只有表達人民意志的權(quán)力，只有以某種得以表達的基本共識為基礎(chǔ)的權(quán)力，才是合法的權(quán)力[11]。在法治社會中，國家可以基于公共利益的需要，征收公民的土地以及其他財產(chǎn)，但必須基于正當程序并給予“合理補償”。在水庫移民征收補償中，由于“合理補償”形成機制的缺陷，常常引發(fā)水庫移民對政府征地補償?shù)膶埂＿@種對抗折射出中國水庫移民征收補償形成制度的合法性危機。在世界民主化潮流不可阻擋的背景下，謀求水庫移民參與征地補償協(xié)商，將成為化解征地補償合法性危機的不二選擇。在古典自由主義看來，協(xié)商是真正合法的程序。在所有程序中，協(xié)商產(chǎn)生的是彼此之間的同意或者大家共同的合意[12]。協(xié)商模式不僅通過結(jié)果的達成表現(xiàn)其實體價值，同時通過程序的控制完成其形式合法性的建構(gòu)和證明。憲法之下，公民們就集體事務(wù)在公共領(lǐng)域之內(nèi)展開自由的討論，以形成主體間的共識，由此形成的共識體現(xiàn)的是一種實質(zhì)性的公共利益，其合法性來自于形成共識的過程本身的合法性[13]。

3.2.2 協(xié)商性行政的興起 在傳統(tǒng)警察行政時期，強制與服從是行政主體與行政相對人之間法律關(guān)系的基本寫照，也是社會秩序維系的基本流程?，F(xiàn)代社會中，這種單純的“強制服從”缺陷日趨明顯，如行政管理成本大幅度提高，行政機構(gòu)急劇擴大，進而公民稅賦加重等。一個比較有效的改善辦法是通過私法精神的導(dǎo)入，在行政主體和行政相對人之間展開協(xié)商，緩和傳統(tǒng)公法下強制服從之間的張力[14]。協(xié)商、參與理念和實踐在公共行政管理領(lǐng)域興起，引發(fā)了行政法運作模式的嬗變，導(dǎo)致公共行政由“命令行政”向“協(xié)商性行政”的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。與單向度的“命令行政”相對，“協(xié)商性行政”的核心理念是：在行政過程中，行政主體和與行政活動具有各種利益關(guān)系的其他主體之間，可以通過信息交流、理性協(xié)商的方式，來理解彼此的關(guān)注和立場，并在這種相互傾聽和交流的基礎(chǔ)上，調(diào)整各自訴求，以尋求共識和合意[15]。這種轉(zhuǎn)型消解了傳統(tǒng)的政府規(guī)制危機，提升了行政行為的正當性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代行政法的發(fā)展由于受到公法私法化以及主體間性理論等多重因素的影響，相對方的主體地位得到強調(diào)，行政過程是否充分展示出主體間的協(xié)商和對話、行政決定是否經(jīng)過博弈的過程并基于合意而作出，通常成為衡量行政行為正當性的重要標準。如果這些條件得到滿足，即使是強制性行政行為也只不過是以強制的方式確認雙方合意的結(jié)果，故而合意是本質(zhì)的，強制則是形式[16]。

4 凝集共識——水庫移民征地補償協(xié)商制度設(shè)計

4.1 “先補償、后移民”：水庫移民參與征地補償協(xié)商的先決程序

法律利益關(guān)系主體力量的相對均衡是參與協(xié)商機制建立的重要前提，但在水電工程建設(shè)公益征收中，相比強勢的政府和業(yè)主，水庫移民處于絕對的弱勢地位。土地及其他財產(chǎn)的實際控制權(quán)是移民爭取補償利益最大化，保證參與協(xié)商意志實現(xiàn)的最大砝碼。因此，很多國家為了保證補償利益的真正落實，在法律上設(shè)置了補償先行程序。第二次世界大戰(zhàn)后，日本為了振興經(jīng)濟發(fā)展，修建了眾多大壩。由于日本政府、公共團體堅持補償協(xié)商現(xiàn)行的原則，絕大部分水利水電工程建設(shè)順利進行，水庫移民生活水平得到較大提高。

4.2 健全以參與和公開為內(nèi)核的正當程序規(guī)則：水庫移民參與征地補償協(xié)商的基礎(chǔ)

首先，健全聽證制度，完善公眾參與機制。為了營造真誠的協(xié)商情景，當前亟待完善水電建設(shè)征地補償?shù)墓妳⑴c機制。其一，健全聽證制度。當前需要從制度上明確，凡對水庫移民征地補償利益產(chǎn)生重大影響的決策，必須經(jīng)過聽證，其中包括移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃、水庫移民后期扶持規(guī)劃的編制和征地補償范圍、標準和方式的確定。其二，建立非政府組織的參與機制。水庫移民征地補償協(xié)商過程，其實也是一個利益博弈過程，作為利益博弈的雙方，常會基于私利而做出情緒化的判斷。非政府組織作為旁觀者，往往能夠相對客觀的做出評價。因此構(gòu)建非政府組織參與機制不僅能夠能為水庫移民征地補償協(xié)商起到潤滑作用，同時也能推動水電建設(shè)征地補償中的信息公開、幫助化解矛盾和糾紛。其三，建立獨立的專家評估和外部監(jiān)測機制。改變當前由政府操控補償評估的運行機制，考慮到水庫征地補償?shù)募夹g(shù)性和專業(yè)性，應(yīng)該建立獨立的專家補償和外部監(jiān)測機構(gòu)。該機構(gòu)與水電建設(shè)征地補償法律關(guān)系主體不存在任何利益關(guān)系，僅憑借其專業(yè)技術(shù)參與移民征地補償全過程。

其次，健全信息公開制度，實現(xiàn)主體“互知”。在水利水電工程建設(shè)征地補償中，政府（業(yè)主）和移民之間的協(xié)商合作，依賴于雙方的“互相了解”。在信息和交流方面的不暢通會導(dǎo)致“負面參與”，即竭力反對搬、抵制開發(fā)項目[17]。由于政府在水庫移民征地補償中的主導(dǎo)地位，行政信息公開決定著征地補償協(xié)商的發(fā)展方向。調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民反映補償不公的同時，更多地提到農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中無法參與、被動接受土地被征收、政府給予農(nóng)民補償?shù)男畔⒉煌该?、村干部與群眾的補償不一致等問題。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，如果土地征收補償?shù)倪^程是公開、公平、公正的，可能農(nóng)民對于補償金額的多少反而沒有太多不滿[18]。水庫移民征地補償?shù)男畔⒐_，應(yīng)該貫穿于整個行動過程，而不能僅停留在征地補償結(jié)果的告知層面。

4.3 確權(quán)賦能：水庫移民參與征收補償協(xié)商的支撐條件

首先明確移民水電資源開發(fā)的主體地位。長期以來，法律對中國農(nóng)民資源權(quán)屬表達的模糊性，導(dǎo)致水電建設(shè)中被征遷移民缺乏可以對抗的力量，也加劇他們對土地及其他財產(chǎn)非自愿流轉(zhuǎn)的“非自愿性”。在水電資源開發(fā)工程建設(shè)中，當?shù)鼐用癫荒芎唵伪恢糜诜牡牡匚?，他們雖然是被征遷的對象，但同時也是土地、房屋等資源的產(chǎn)權(quán)主體，應(yīng)該獲得水電資源開發(fā)帶來的收益。從制度上明確當?shù)鼐用袼娰Y源的開發(fā)主體地位，有利于緩解政府與移民的對抗性，有利于實現(xiàn)征地補償協(xié)商主體的對等性。其次提升移民參與協(xié)商能力，培育移民利益訴求表達自治組織。協(xié)商機制的順利運行，不僅需要參與正當程序的規(guī)則保障，還受制于水庫移民的參與能力。水庫移民往往來自于相對閉塞、落后的地區(qū)，文化程度不高，權(quán)利意識比較薄弱，為了提高他們的參與能力，一方面需要開展對水庫移民的政策法制培訓(xùn)，提高他們的權(quán)利義務(wù)意識；另一方面需要積極保障工程建設(shè)地居民成立一個或數(shù)個同政府和水電建設(shè)業(yè)主對話和協(xié)商的利益組織，便于水庫移民開展組織化參與，提高移民參與征地補償?shù)膮f(xié)商博弈能力。

4.4 暢通的申訴機制：水庫移民參與征地補償協(xié)商的后續(xù)保障

世界銀行的政策要求移民計劃的設(shè)計要包括一個全面的法律框架，且一旦發(fā)生爭議，如土地取得爭議，就必須有可利用的法律程序，包括上訴程序[19]。為了保障協(xié)商結(jié)果的公正性，化解爭議，可以借鑒境外土地裁判制度，建立中立的移民征地補償安置裁決委員會。該委員會在中央和省級兩級層面設(shè)立，委員會成員由各種專業(yè)人士組成，由他們通過評審?fù)镀钡姆绞綄φ鞯匮a償決定的合法性及合理性進行全面審查。

5 結(jié)語

為了公共利益，水庫移民被迫離開家園，對此他們無法選擇，但他們應(yīng)該有權(quán)對公正補償做出自己的判斷和選擇。水庫移民征地補償不應(yīng)是政府單方自我決斷的過程，水庫移民不能僅是征地補償結(jié)果的接受客體，也應(yīng)該是參與補償協(xié)商的主體。當然，水庫移民參與征地補償議價并不是否定政府的主導(dǎo)作用。雖然征收權(quán)是最高統(tǒng)治者不需要所有者同意而實施的權(quán)力，是政府與生俱來的權(quán)力，但是，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，在產(chǎn)權(quán)至上的歷史潮流中，人們進行經(jīng)濟活動所遵循的協(xié)商原則、公平原則應(yīng)該成為市場運行和政府運行共同的原則只不過在政府干預(yù)的某些經(jīng)濟活動中，這些原則受到一定的“約束”[20]。

（References）：

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Establishment of Negotiation System of Land Expropriation Compensationfor Reservoir Resettlement: On the Basis of Consensus Governance

HU Da-wei
（Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China）

The purpose of the paper is to reflect and ameliorate the decision-making mechanism of land expropriation compensation for reservoir resettlement. Methods employed are the combination of empirical and normative analysis. The result indicates that the system of land expropriation compensation for reservoir resettlement, which was formed during the planning-oriented economy era, presents partial dimensional feature. This kind of decision-making mechanism couldn’provide the basis of consensus on land expropriation compensation for reservoir resettlement. Furthermore, it is easily resulted in conflicts. It is concluded that we should establish a new negotiation system of land expropriation compensation for reservoir resettlement in order to solve the contradictions in the context of consultative administration. The prerequisite should follow the so-called principle of resettlement the first and project the second. The basis is the formal procedura rules on the public participation and the information transparency. The supporting condition is to return rights and forma registration. And lastly its implementation should supplemented by a formal channel for complaints and appeals.

F301.1

A

1001-8158（2013）04-0015-07

2012-04-10

2013-03-20

2012年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點課題（12JCSH01Z）。

胡大偉（1979-），男，河南信陽人，博士研究生，副教授。主要研究方向為土地行政法、征地補償。E-mail: hudw2008@163.com