黃美均，諸培新

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

1 引言

2008年11月17日，重慶市第三屆人民政府第22次常務(wù)會議通過了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，標(biāo)志著顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源空間流轉(zhuǎn)的工具——地票制度的誕生。近年來，學(xué)者和相關(guān)部門圍繞地票制度進(jìn)行了不同的探索，一些研究闡述了地票制度的創(chuàng)新意義、基本功能和地票性質(zhì)[1-3]；一些研究從不同角度分析了地票制度在制度風(fēng)險、落地、增值收益分配、交易規(guī)模和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等方面存在的問題，并提出了完善地票制度的政策建議[1,4-8]。這些研究主要是基于某一方面（法律、經(jīng)濟(jì)或制度），沒有與土地管理實(shí)踐及重慶市情相聯(lián)系。本文從地票性質(zhì)、地票制度功能及運(yùn)行中存在的問題等方面開展研究，并提出進(jìn)一步完善地票制度的對策建議。

2 地票的性質(zhì)

地票是在農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其他土地權(quán)利人自愿的前提下，將閑置廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地并保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展空間后，通過重慶農(nóng)村土地交易所公開交易，形成的可用于重慶市域范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)。地票的性質(zhì)直接決定著地票制度的功能。

2.1 地票是一種指標(biāo)象征

根據(jù)目前的地票制度設(shè)計，地票不是“土地”的“票據(jù)化”，也不是“土地權(quán)益”的“票據(jù)化”，更不是農(nóng)村“土地承包經(jīng)營權(quán)”的“票據(jù)化”，而是“指標(biāo)”的“票據(jù)化”[2]，因此，地票在本質(zhì)上是一種指標(biāo)，是一種可交易且能跨區(qū)域使用的新增建設(shè)用地指標(biāo)。

2.2 地票是一個載體

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》等規(guī)定農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以在城鄉(xiāng)間跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。受土地資源位置固定性特征的約束和集體土地使用權(quán)權(quán)利主體特定的限制，集體建設(shè)用地?zé)o法實(shí)現(xiàn)真正實(shí)物上的跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，而地票的交易恰成為了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有效載體，促進(jìn)了集體建設(shè)用地使用權(quán)空間配置的優(yōu)化。

2.3 地票是一種權(quán)利代表

地票產(chǎn)生的基本前提是要征得農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其他土地權(quán)利人的同意；地票價款分配上，扣除復(fù)墾成本及相關(guān)費(fèi)用后的余款，對源于宅基地及其附屬設(shè)施的，按85∶15的比例支付給退出宅基地的農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；對源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的，支付給原建設(shè)用地使用權(quán)人和相應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；對來源于農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地及經(jīng)公示確認(rèn)無具體農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人的建設(shè)用地的，全部支付給相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并且對農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織做出了分別不低于144萬元/ hm2和25.5萬元/ hm2的保底規(guī)定[9]。這足以說明地票在土地所有權(quán)和使用權(quán)上的權(quán)利代表性質(zhì)。

3 地票制度的功能

3.1 有效協(xié)調(diào)土地市場和管理秩序

從地票落地使用的制度安排來看，一旦持票人選擇了某塊土地并和當(dāng)?shù)卣_(dá)成一致意見后，在土地供應(yīng)上就存在了一個確定的供應(yīng)時序和準(zhǔn)受讓人，客觀上增加了供地的有效性、目的性和協(xié)調(diào)性，糾正了年度計劃配置與市場需求的脫節(jié)①《顯化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值 助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展——重慶市地票運(yùn)行中土地產(chǎn)權(quán)問題調(diào)研報告》，中華人民共和國國土資源部地籍司調(diào)研組（內(nèi)部資料）。，從而解決了批而未供、政府閑置土地和指標(biāo)緊缺無經(jīng)營性用地供應(yīng)而潛在影響房地產(chǎn)市場的雙重壓力。因此，地票在協(xié)調(diào)土地市場和市場秩序管理中充分發(fā)揮了杠桿作用。

3.2 完善耕地占補(bǔ)平衡制度

耕地占補(bǔ)平衡制度是中國土地管理的基本制度，其實(shí)現(xiàn)途徑主要包括兩種：一是按國家規(guī)定繳納土地開墾費(fèi)實(shí)施異地土地整理復(fù)墾工程；二是利用新增耕地指標(biāo)作沖抵。而地票已是建設(shè)用地指標(biāo)，在其形成過程中不僅已經(jīng)新造了一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地，而且農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)到城市，滿足了城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對建設(shè)用地的需求，又減少了對耕地的占用，進(jìn)一步優(yōu)化和完善了耕地占補(bǔ)平衡制度。

3.3 優(yōu)化建設(shè)用地布局和提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率

多年來，由歷史原因形成的粗放利用土地、一戶多宅，因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化形成的廢棄宅基地、公共設(shè)施用地比比皆是，大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費(fèi)，而城市發(fā)展和建設(shè)卻面臨巨大建設(shè)用地指標(biāo)瓶頸。地票制度誕生后，通過指標(biāo)“票據(jù)化”的形式將騰退出的建設(shè)用地流向城市，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地的“空間轉(zhuǎn)移”，優(yōu)化了建設(shè)用地的空間布局，提高了農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用效率。

3.4 促進(jìn)縮差共富

重慶市具有大城市帶動大農(nóng)村的顯著特點(diǎn)，縮小三大差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕是人們的共同目標(biāo)和愿景。地票制度不僅從價款分配方面充分保證原建設(shè)用地使用權(quán)人（農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的權(quán)益保障，對農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行價款保底，而且優(yōu)先留足農(nóng)村發(fā)展用地空間，給農(nóng)村發(fā)展提供了資源保障。同時，在地票形成過程中，農(nóng)戶還得到了復(fù)墾后耕地的承包經(jīng)營權(quán)、復(fù)墾中參與施工的勞務(wù)收入和房屋殘值三項(xiàng)收入。另外，地票制度發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村土地價值，地票交易價格為農(nóng)村房地產(chǎn)價值評估提供了測度標(biāo)準(zhǔn)，充分保證了農(nóng)村居民房屋抵押價值的真實(shí)體現(xiàn)。

3.5 為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革形成制度供給

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是土地管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是農(nóng)村土地從生產(chǎn)型要素向資產(chǎn)型要素轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。地票制度實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地與耕地不同權(quán)利主體及區(qū)域之間的轉(zhuǎn)換，并且對農(nóng)村集體土地價值發(fā)現(xiàn)進(jìn)行了實(shí)踐探索，這些都為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了制度儲備和供給，為深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了基礎(chǔ)。

4 地票制度面臨的問題

4.1 供給地票集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)權(quán)利保障問題

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等的規(guī)定，農(nóng)村集體土地實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級所有的公有制度，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)是一種帶有社會保障和嚴(yán)格身份限制的土地權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等合法權(quán)利人也只有集體建設(shè)用地使用權(quán)，所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。從物權(quán)的實(shí)現(xiàn)來講，所有權(quán)在各種權(quán)利中占主導(dǎo)地位，但在地票價款分配上，農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為使用權(quán)人，在集體土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)上比作為所有權(quán)權(quán)利主體的農(nóng)民集體獲得了更大的利益，集體土地的所有權(quán)權(quán)能在經(jīng)濟(jì)上沒有得到充分體現(xiàn)。

4.2 邊遠(yuǎn)地區(qū)支撐性發(fā)展要素過度流失

在一定程度上講，建設(shè)用地是地區(qū)發(fā)展的支撐性發(fā)展要素和資源保障。對于邊遠(yuǎn)地區(qū)，在分配國家計劃指標(biāo)時就處于弱勢地位，而通過地票制度形成的建設(shè)用地指標(biāo)落地點(diǎn)又主要集中在主城發(fā)達(dá)區(qū)域，這樣會加劇區(qū)域發(fā)展差距，影響區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.3 地票增值收益分配不夠合理

地票交易不僅發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的價值，而且其還存在巨大的增值空間，比如交易時的增值、落地時產(chǎn)生的土地出讓收入、稅收以及級差收益等，然而，這些收益的分配存在不公平問題：一是如本文4.1論述的交易時增值價款在所有權(quán)主體與使用權(quán)主體之間的分配問題；二是地票落地后產(chǎn)生的土地增值收益被落入地政府獨(dú)自享有，而作為地票供給主體（原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）和供給地政府無法享受增值收益分配權(quán)。

4.4 地票落地使用制度存在缺陷

一是地票持有人權(quán)利范圍狹窄。地票持有人購買地票的目的就是要掌握擬投資地塊的主動選擇權(quán)和潛在競得權(quán)，但是，從目前的運(yùn)行模式來看，地票持有人只具有擬開發(fā)地塊的選擇權(quán)[3]。若地票持有人成功競得該宗土地，則實(shí)現(xiàn)政府和地票持有人的雙贏；若該宗土地被其他單位或個人競得，政府則按出票人購得地票時的價格給予補(bǔ)償，不計任何利息和機(jī)會成本，這就成了貼本為他人做“嫁妝”。二是落地用途地單一，只能用于新增加的經(jīng)營性用地，不利于地票制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。

4.5 地票來源及內(nèi)涵問題

根據(jù)地票制度的設(shè)計，地票來源于農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾，但是可用于復(fù)墾的農(nóng)村集體建設(shè)用地的總量是有限的，不可能無止境地供給，因此，現(xiàn)行地票制度的長遠(yuǎn)發(fā)展受到一定限制。同時，地票在內(nèi)涵上，僅指通過復(fù)墾并滿足農(nóng)村發(fā)展需要后余下的建設(shè)用地指標(biāo)，與豐富的農(nóng)村土地范疇和地票制度創(chuàng)設(shè)的預(yù)期發(fā)展前景相比，地票制度的內(nèi)涵顯得不夠豐富。

5 結(jié)論與建議

5.1 明確權(quán)利主體，合理確定地票底價

一是明確原集體經(jīng)濟(jì)組織是地票法定供給主體；二是以地票產(chǎn)生地的國有劃撥土地成本確定地票形成前的集體建設(shè)用地使用權(quán)最低價格[9]，以奠定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場、實(shí)現(xiàn)同地同價目標(biāo)。

5.2 嚴(yán)格復(fù)墾耕地質(zhì)量管理

一是由政府牽頭組織相關(guān)部門制定土地整理復(fù)墾耕地質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，確保耕地質(zhì)量；二是把土地整理復(fù)墾的項(xiàng)目管理職能、耕地保護(hù)職能與土地整理復(fù)墾工程管理職能分離，將土地整理復(fù)墾的工程管理交由建設(shè)部門或者地方政府，國土資源管理部門會同有關(guān)職能部門作為裁判員身份對整理復(fù)墾后的耕地質(zhì)量作嚴(yán)格監(jiān)管。

5.3 創(chuàng)新地票落地模式

一是實(shí)行指標(biāo)反哺。為避免因地票交易致使邊遠(yuǎn)地區(qū)的土地要素過度流失，在地票落地時按一定比例將指標(biāo)無償提供給出票地使用或者從國家計劃指標(biāo)中在應(yīng)下達(dá)指標(biāo)的基礎(chǔ)上按出票面積的一定比例優(yōu)先安排給出票地使用。二是擴(kuò)大地票使用范圍。對于存量經(jīng)營性用地交易的，將持有地票或者繳納足額地票價款作為競買條件之一；應(yīng)出地票數(shù)量可以根據(jù)該宗土地所在行政轄區(qū)內(nèi)前3年或前5年間合法批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地面積占土地征收總面積的比例乘以擬出讓國有建設(shè)用地面積的方法計算；對于繳納地票價款的，其單價可以參考最近一宗地票的成交價格。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓后，以國有建設(shè)用地所在地的國土資源行政主管部門名義，用這筆地票價款去農(nóng)村土地交易所購買地票，或者將地票變更登記在國有建設(shè)用地所在地的國土資源行政主管部門名下，在隨后的新增建設(shè)用地報批中，適時使用這些地票。

5.4 合理分配土地增值收益

一是要突出對土地所有權(quán)人即地票供給主體的補(bǔ)償；二是在地票落地時，出票人沒有成功競買土地的，要按適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)對持票人進(jìn)行資金時間價值的補(bǔ)償；三是共享地票落地土地出讓收入，對于地票落地的土地出讓收入按一定標(biāo)準(zhǔn)分配給地票產(chǎn)生地的區(qū)（縣）人民政府，統(tǒng)籌用于農(nóng)村發(fā)展建設(shè)或?qū)υ瓩?quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。

5.5 進(jìn)一步拓展地票的來源和內(nèi)涵

一是補(bǔ)充地票內(nèi)容，進(jìn)一步豐富地票內(nèi)涵。在地票現(xiàn)有內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，可以將耕地保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)化后以票據(jù)形式體現(xiàn)和交易，即將耕地保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)化并以地票形式顯化，耕地保有量不足的地方可通過地票形式在重慶農(nóng)村土地交易所向耕地保有量富余的地方購買；二是建立全國的地票交易中心，按照證券交易的模式，吸納全國范圍內(nèi)能以地票形式顯化的指標(biāo)進(jìn)行交易，作為地票交易的場所。

（References）:

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