王瑞雪

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030031）

1 引言

21世紀(jì)以來,致力于研究中國農(nóng)村土地制度的學(xué)者基于土地的生產(chǎn)功能,總結(jié)提煉出一個(gè)廣為社會(huì)各界普遍接受的觀點(diǎn)——“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”。受此認(rèn)知影響,數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民正以放棄土地權(quán)利為代價(jià),換取進(jìn)入社會(huì)保障制度的準(zhǔn)入資格。農(nóng)民進(jìn)入社會(huì)保障制度是否必須以失去土地為代價(jià)？將征地制度改革與被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)整合在一起的換保障制度設(shè)計(jì)缺失的關(guān)鍵問題是什么？實(shí)踐中應(yīng)如何在把握中國土地制度改革和社會(huì)保障制度建設(shè)大方向前提下,規(guī)范地方政府大力推進(jìn)的換保障制度？本文從梳理“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”觀點(diǎn)入手,在分析土地?fù)Q保障制度推行中所面臨邏輯困境的基礎(chǔ)上,對上述問題逐一解析。

2 “土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”觀點(diǎn)溯源

2.1 理論探討

盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對土地、農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地等基本概念缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)界定,著眼于中國農(nóng)村正式社會(huì)保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)實(shí),已有研究還是將農(nóng)用地特有的生產(chǎn)功能升華為土地對農(nóng)民的保障職能,進(jìn)而推演出土地是農(nóng)民社會(huì)保障的結(jié)論。

姚洋認(rèn)為,“土地作為社會(huì)保障的替代物,為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障”[1]。溫鐵軍發(fā)現(xiàn),大包干后的政府將土地所有權(quán)交與村社,“不再承擔(dān)農(nóng)民的社會(huì)保障和農(nóng)村公共開支,而轉(zhuǎn)由耕地來承擔(dān)”；對許多耕地不足一畝的農(nóng)戶來說,耕地已經(jīng)不具備生產(chǎn)資料的性質(zhì),而成了他的社會(huì)保障[2-3]。劉慧芳從資源經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視角提出農(nóng)用地“對農(nóng)民具有社會(huì)保障價(jià)值和為社會(huì)提供糧食安全作用而產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定功能價(jià)值”[4]。常進(jìn)雄認(rèn)為,現(xiàn)階段土地不僅是基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素,還承擔(dān)著基本社會(huì)保障和就業(yè)保障作用[5]。陳劍波則強(qiáng)調(diào),“作為一種特殊的生產(chǎn)要素,土地具備生產(chǎn)要素職能、財(cái)產(chǎn)職能、社會(huì)保障職能”。另有研究認(rèn)為,農(nóng)用地不但承擔(dān)著農(nóng)民的基本生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)功能,而且其“失業(yè)保險(xiǎn)功能是顯而易見的”[1,6-7]。

對廣大農(nóng)民而言,具有社會(huì)保障功能的土地可能并不僅限于農(nóng)用地。人們注意到中國農(nóng)村宅基地低償甚至無償取得的法律規(guī)章與現(xiàn)實(shí)國情,在宅基地制度變遷中,逐漸接受了宅基地使用權(quán)是農(nóng)民一項(xiàng)福利待遇的觀點(diǎn),得出宅基地使用權(quán)無償取得制度具有特殊社會(huì)保障功能的結(jié)論[8]。

綜上,“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”觀點(diǎn)可從狹義和廣義兩個(gè)層面理解。狹義上,該觀點(diǎn)特指農(nóng)用地（尤其是耕地）承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能；廣義上,該觀點(diǎn)泛指農(nóng)用地和農(nóng)村宅基地承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。

2.2 實(shí)證研究

已有研究對土地保障功能進(jìn)行了細(xì)分。錢忠好指出,土地對農(nóng)民具有直接經(jīng)濟(jì)收益效用[9]；黃祖輝等更強(qiáng)調(diào)征地后得到補(bǔ)償?shù)男в肹10]。相比之下,劉紅梅等的研究更為系統(tǒng),提出土地多重效用論,并將土地效用歸納為生活保障、提供就業(yè)、子女繼承、增值、直接收益、重新獲取免掏大筆費(fèi)用6個(gè)方面[11]。研究者在湖北鐘祥、荊門、恩施以及浙江、江蘇、上海等地的實(shí)證分析得出,除荊門土地保障效用接近0.4以外,其他地區(qū)均在0.5以上,表明隨著非農(nóng)收入水平的提高,土地的生活保障功效提高,而直接經(jīng)濟(jì)收益和就業(yè)功效降低[11-15]。

3 土地?fù)Q保障制度探索

3.1 土地?fù)Q保障的理論探索與實(shí)踐進(jìn)展

學(xué)界對于土地?fù)Q保障若干基本理論問題并未達(dá)成共識(shí),甚至在土地?fù)Q保障內(nèi)涵界定上也存在不同見解。較早時(shí)期陳頤提出的初步設(shè)想是,“農(nóng)民因年老、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或進(jìn)入小城鎮(zhèn)定居等原因退出承包地,由轉(zhuǎn)包者繳納一定數(shù)量費(fèi)用使其加入社會(huì)保障；或在土地征收時(shí)以部分征地補(bǔ)償費(fèi)為被征地農(nóng)民建立社會(huì)保險(xiǎn)的一種制度設(shè)計(jì)”[7]。后續(xù)研究從不同視角切入,逐漸形成兩種代表性觀點(diǎn)。一是從推進(jìn)征地制度改革的視角闡述土地?fù)Q保障制度安排。盧海元強(qiáng)調(diào),土地?fù)Q保障核心在“換”：土地?fù)Q保障交易中,應(yīng)充分考慮市場經(jīng)濟(jì)與土地征收對農(nóng)民產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)影響,以妥善安置農(nóng)民的實(shí)際成本為參照,提高現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；修改土地管理法等相關(guān)法律法規(guī),將土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助主要用于解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障和就業(yè)安排；同時(shí),將10%—30%的土地出讓收益專門用于解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題[16]。二是從促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的角度闡述土地?fù)Q保障制度安排。姜長云指出,應(yīng)當(dāng)把增強(qiáng)土地養(yǎng)老保障能力與發(fā)展正式的養(yǎng)老保障制度結(jié)合起來,一方面通過促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,另一方面拓寬資金籌集渠道,將農(nóng)民納入真正意義的社會(huì)保障[17]。鄭雄飛認(rèn)為,土地?fù)Q保障構(gòu)建了一種新型土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方式,利于保障農(nóng)民生存與發(fā)展權(quán),能夠促進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)土地資源和勞動(dòng)力的優(yōu)化組合,但要分清哪些保障可以換,哪些不能換[18]。

實(shí)踐層面,土地?fù)Q保障制度是在中央關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策導(dǎo)向日漸明朗的條件下逐步推進(jìn)的。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確要求地方政府采取“提高安置標(biāo)準(zhǔn)等切實(shí)措施,使無地農(nóng)民得以支付社會(huì)保障費(fèi)用”；2006年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》專門強(qiáng)調(diào),要“健全對被征地農(nóng)民的社會(huì)保障”；特別是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》發(fā)布后,被征地農(nóng)民“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”,“先保后征”的規(guī)定卡住了地方政府充盈其“第二財(cái)政”的渠道,許多城市開始嘗試推行土地?fù)Q保障。

3.2 土地?fù)Q保障制度實(shí)施范圍快速擴(kuò)張?jiān)蚍治?/h3>

相關(guān)法律強(qiáng)調(diào)征地需以公共利益為前提,但土地征收在滿足城市化與工業(yè)化用地需求方面也發(fā)揮著重要作用。公益征收與非公益征收混同條件下,農(nóng)民失地后應(yīng)怎樣補(bǔ)償是當(dāng)前研究重點(diǎn)。理論層面,學(xué)界普遍認(rèn)同現(xiàn)行征地補(bǔ)償偏低的觀點(diǎn),而在實(shí)踐層面,補(bǔ)償數(shù)額成為觸發(fā)農(nóng)民抗?fàn)幰庾R(shí)、決定征地矛盾尖銳程度的重要因素。土地?fù)Q保障制度能夠以不同方式、不同程度地提高補(bǔ)償水平,從而達(dá)到緩解征地雙方矛盾的目標(biāo)。一是根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及國土資源部《關(guān)于開展征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》精神,在統(tǒng)一年產(chǎn)值及區(qū)片綜合地價(jià)測算時(shí)突出強(qiáng)調(diào)土地的保障效用,直接提高補(bǔ)償水平；二是依據(jù)《物權(quán)法》第42條規(guī)定,在足額支付土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助等費(fèi)用后,單獨(dú)列支“被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”,增加補(bǔ)償總額度；三是通過為參保對象統(tǒng)籌賬戶注入一定比例的土地出讓金,讓部分農(nóng)民分享到“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后地價(jià)的增值。此外,土地?fù)Q保障制度安排直面廣大農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)嚴(yán)重滯后現(xiàn)實(shí),該制度所倡導(dǎo)的分類、分步驟解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題的思路符合了新中國成立后中國社會(huì)保障制度建設(shè)的一般路徑,因此在實(shí)施過程中能夠得到地方政府的普遍認(rèn)可。

4 土地?fù)Q保障制度面臨的邏輯困境

4.1 參保主體的選定

伴隨成員身份認(rèn)定而自然擁有的絕對平等的土地權(quán)利構(gòu)成了集體所有制基本內(nèi)核。由于成員邊界的非封閉性,集體內(nèi)部土地使用權(quán)分配格局也始終處于變化中。長期以來,以絕對平均主義為基本內(nèi)核的集體所有制對于農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定都發(fā)揮著舉足輕重的作用。承認(rèn)“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”,就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)對集體內(nèi)每個(gè)成員而言土地均承擔(dān)著社會(huì)保障功能,此為邏輯一致性使然。但事實(shí)上,當(dāng)農(nóng)民以土地?fù)Q取社會(huì)保障時(shí),并非每個(gè)成員都可以成為參保主體,此時(shí)土地?fù)Q保障制度內(nèi)在邏輯一致性發(fā)生斷裂。

《土地管理法》第47條規(guī)定,安置補(bǔ)助費(fèi)的多寡要“按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算”。很明顯,實(shí)際失地農(nóng)民并不一定等同于需安置農(nóng)業(yè)人口。因?yàn)榘凑辗梢?guī)定,需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量是由征地面積和某個(gè)特定時(shí)點(diǎn)的人均耕地占有量這兩個(gè)因素決定的。在征地面積給定條件下,人均耕地占有量時(shí)點(diǎn)的選擇成為決定需要安置農(nóng)業(yè)人口數(shù)量的惟一因素。更重要的是,這個(gè)環(huán)節(jié)為強(qiáng)勢利益集團(tuán)提供了極大的操作空間。事實(shí)上,這種計(jì)算思路已與“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”觀點(diǎn)相去甚遠(yuǎn)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn),不同城市關(guān)于參保主體準(zhǔn)入門檻有各不相同的規(guī)定,“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”觀點(diǎn)在具體的征地語境下進(jìn)一步扭曲。比如,煙臺(tái)規(guī)定一次性征地后人均耕地減少0.03 hm2以上,被征地集體全部成員均可作為參保主體；臨沂和棗莊規(guī)定,征地后農(nóng)用地少于0.01 hm2者可作為參保主體；青島、泰安、威海則將參保主體準(zhǔn)入門檻界定為農(nóng)用地少于0.02 hm2[19]。

4.2 保險(xiǎn)項(xiàng)目的選擇

新中國成立后,中國社會(huì)保障制度建設(shè)處于不斷探索與完善中。20世紀(jì)90年代,《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》將中國正式的社會(huì)保障制度界定為社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫4個(gè)方面,其中,社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷5個(gè)項(xiàng)目?；\統(tǒng)講“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”,但又不能令人信服地說明土地究竟承擔(dān)怎樣的保障,主張農(nóng)民以土地?fù)Q保障,卻又難以確切地回答究竟土地可以置換何種保險(xiǎn)項(xiàng)目,無論是理論上還是實(shí)踐中,土地?fù)Q保障制度都處境尷尬。

理論研究層面,學(xué)界對于究竟以土地權(quán)利置換何種保險(xiǎn)項(xiàng)目存在多種意見。僅“兩保障說”就有以土地?fù)Q取養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn),或養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn),或最低生活保障和醫(yī)療保險(xiǎn)等多種不同主張。截至2009年9月底,全國已有29個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）出臺(tái)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法,1200多個(gè)縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作,1300多萬被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保障或基本生活保障制度[20]。值得注意的是,各地為被征地農(nóng)民選擇的保險(xiǎn)項(xiàng)目各不相同,甚至差別迥異。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),能夠?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)民建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)以及最低生活保障的城市較少,相當(dāng)一部分城市僅有養(yǎng)老或醫(yī)療保險(xiǎn)[21]。

4.3 保障水平的確定

確定保障水平是社會(huì)保障制度建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一般來說,社會(huì)保障水平過高會(huì)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān),減少用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金投入量；社會(huì)保障水平過低則既不利于勞動(dòng)力再生產(chǎn),也不利于人民生活水平的提高。承認(rèn)“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”觀點(diǎn),或者更具體地說,承認(rèn)土地承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)功能,在給付水平如何確定的問題上,換保障制度陷入理論和實(shí)踐層面的雙重困境。

以土地?fù)Q取何種保障問題上大體有5種意見：一是主張通過大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,一步到位地將被征地農(nóng)民納入城市或城鎮(zhèn)保障體系中[22]；二是主張為被征地農(nóng)民建立低水平且相對獨(dú)立的社會(huì)保障制度[23-24]；三是主張納入當(dāng)前各地正在大力推進(jìn)的新農(nóng)保中[25]；四是主張按被征地所處區(qū)片,因地制宜地將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保或獨(dú)立保障體系[26]；五是主張納入商業(yè)保險(xiǎn)[27-28]。

以浙江、山東兩省部分地市調(diào)查數(shù)據(jù)粗略推測全國被征地農(nóng)民的保障水平,雖然精準(zhǔn)度較差,但也不失為一種簡便易行的方法。從浙江省10城市土地?fù)Q保障的實(shí)踐進(jìn)展看,除嘉興市參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)外,金華、湖州等6城市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障參考城市最低生活保障水平設(shè)計(jì)[29]；10城市中,僅有衢州和金華明確公布了養(yǎng)老保障金月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的增長辦法。山東12個(gè)被調(diào)查的地級市中,有6城市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)低保；3城市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)略高于城鎮(zhèn)低保水平[19]。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份被征地農(nóng)民社會(huì)保障水平尚且如此,欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)地區(qū)狀況如何也就可想而知了。

4.4 保障資金的籌集

土地?fù)Q保障資金籌集可以概括為“三個(gè)一點(diǎn)”：個(gè)人出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、政府拿一點(diǎn)。進(jìn)一步分析,農(nóng)民保障資金主要來源于安置補(bǔ)助和部分土地補(bǔ)償；集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)貼主要來自于土地補(bǔ)償；地方政府補(bǔ)助則多數(shù)來源于土地出讓金。顯然,被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金實(shí)際上來自于征地補(bǔ)償和部分“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后地價(jià)的增值收益。也就是說,被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)所需資金能否順利籌集是以維持現(xiàn)行征地制度正常運(yùn)行為基本前提的。土地?fù)Q保障制度獨(dú)特的資金籌集方式使其面臨雙重困境。

首先,如果承認(rèn)“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”觀點(diǎn),那么無論近郊還是遠(yuǎn)郊,土地對于農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮所謂社會(huì)保障的作用。甚至可以說,在區(qū)位條件差、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少、農(nóng)民自身素質(zhì)低的偏遠(yuǎn)農(nóng)村,土地承擔(dān)的保障功能應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)勝于近郊或城中村。但調(diào)查發(fā)現(xiàn),許多城市土地?fù)Q保障僅在特定范圍——如城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)行,這樣一個(gè)附加的特殊限制條件不僅使“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”觀點(diǎn)的邏輯一致性再度發(fā)生斷裂,而且使人們不禁對土地?fù)Q保障制度的終極目標(biāo)產(chǎn)生懷疑。

其次,《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》已將明確界定公共利益內(nèi)涵以限制政府動(dòng)用征地公權(quán)力,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),探索集體建設(shè)用地直接入市分享城市化成果有效機(jī)制作為改革主攻方向。但是,土地?fù)Q保障制度將改革者關(guān)注的焦點(diǎn)由如何限制公權(quán)力引向農(nóng)民社會(huì)保障制度如何建設(shè)；由集體建設(shè)用地入市分享城市化成果引向社會(huì)保障資金籌集時(shí)農(nóng)民、集體、地方政府的責(zé)任分擔(dān)。雖然部分城市實(shí)施換保障制度后確實(shí)使補(bǔ)償水平有所提高,征地矛盾得到一定程度緩解,但以改良現(xiàn)行征地制度為基本前提的土地?fù)Q保障事實(shí)上已經(jīng)偏離了改革的大方向。

5 土地?fù)Q保障制度困境的出路

需要明確的是,農(nóng)民參保并不應(yīng)當(dāng)以犧牲土地權(quán)利為前提條件。土地?fù)Q保障制度涉及兩方面問題：一是土地征收后的合理補(bǔ)償與分配,二是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中的政府責(zé)任定位。征地后的合理補(bǔ)償與分配構(gòu)成討論被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)的約束條件。離開了這個(gè)約束條件,既可能激發(fā)“一攬子”解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題的改革暢想,也可能因混淆征地補(bǔ)償與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系、模糊政府責(zé)任導(dǎo)致應(yīng)保不?，F(xiàn)象的大量泛濫。拋開這兩方面的問題,單純從“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”觀點(diǎn)出發(fā),討論如何為被征地農(nóng)民建立社會(huì)保障必定是舍本逐末的,土地?fù)Q保障難以從根本上解決征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低問題。

制度創(chuàng)新的目標(biāo)在于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的現(xiàn)實(shí)問題,只有解決好眼前的問題,才能為今后改革的進(jìn)一步深化贏得時(shí)間和創(chuàng)造條件。制度創(chuàng)新又不能僅僅將解決現(xiàn)實(shí)問題作為其終極目標(biāo),實(shí)踐已經(jīng)屢次證明,缺乏遠(yuǎn)見、急功近利的制度設(shè)計(jì)只能陷入“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的死循環(huán)。本文認(rèn)為,面對土地?fù)Q保障制度困境,應(yīng)在短期和長期兩個(gè)時(shí)間維度尋找解決問題的出路。

短期來看,要從4個(gè)方面開展工作：首先,明晰集體成員間的土地權(quán)利,為土地?fù)Q保障制度的順利推行創(chuàng)造良好條件。研究表明,近年相當(dāng)比例征地糾紛是由征地補(bǔ)償在集體內(nèi)分配不公導(dǎo)致的。在對待農(nóng)村土地制度問題上應(yīng)當(dāng)大膽創(chuàng)新,充分利用集體所有制特有的制度彈性空間,積極探索切實(shí)可行的明晰農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的方式方法。其次,進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),讓農(nóng)民最大程度地分享城市化帶來的好處。公益征收條件下,農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)至少與農(nóng)地最佳使用時(shí)土地所有權(quán)價(jià)值相當(dāng)；非公益征收條件下,需建立健全農(nóng)民利益訴求表達(dá)機(jī)制,讓農(nóng)民有平臺(tái)、有機(jī)會(huì)參與到“農(nóng)轉(zhuǎn)非”地價(jià)增值分配博弈中,只有這樣才有可能較大幅度地提高農(nóng)民分享增值的比例。第三,將被征地農(nóng)民納入保障體系,必須尊重農(nóng)民意愿,遵循社會(huì)保障制度建設(shè)自身客觀規(guī)律。切實(shí)改變地方政府一貫秉持的家長作風(fēng),社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目選擇要注意傾聽農(nóng)民意見。保障水平、給付增長機(jī)制確定要建立在科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋ｋU(xiǎn)精算基礎(chǔ)上,同時(shí)應(yīng)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障預(yù)留制度接口。第四,有效遏制地方政府尋利動(dòng)機(jī)。在土地收益分配問題上,地方政府與農(nóng)民之間是此消彼漲關(guān)系。地方政府既是換保障制度實(shí)施者,又是潛在受益人的雙重身份往往使其難以遏制逐利沖動(dòng)。因此,必需建立健全土地?fù)Q保障制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)評估及預(yù)警機(jī)制,最大程度地遏制地方政府尋利動(dòng)機(jī),確保農(nóng)民權(quán)益不受損害。

長期來看,保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)還需兩手抓。一方面,政府要勇于擔(dān)當(dāng)被征地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)責(zé)任,這不僅局限于制度建設(shè)上,而且要體現(xiàn)在財(cái)政支持力度上。另一方面,繼續(xù)深化改革,具體有4個(gè)方面內(nèi)容：第一,以明確界定公共利益內(nèi)涵為切入點(diǎn)推動(dòng)征地制度改革,切斷地方政府賣地生財(cái)?shù)那?遏制其濫用公權(quán)力、借土地征收隨意侵害農(nóng)民集體土地權(quán)益行為。第二,積極探索符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃條件下,集體建設(shè)用地直接入市分享城市化成果的有效機(jī)制,逐漸打破地方政府高度壟斷一級土地市場的格局,讓農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)屬性得到彰顯。第三,改革不合理的財(cái)稅體制,讓地方政府從土地交易環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)獲取可持續(xù)的稅收,為其擺脫對土地財(cái)政的過度依賴創(chuàng)造條件；理順財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系,改變當(dāng)前事權(quán)盡可能下放、優(yōu)質(zhì)稅源盡可能上收的不合理狀況。第四,探求多元化的城市公共投資機(jī)制,讓市場機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有作用,將地方政府從城市建設(shè)主導(dǎo)者的身份中解脫出來。

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