黎建飛 阿梅娜·阿布力米提

(1.中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872；2.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012)

美國不當(dāng)勞動(dòng)行為裁決機(jī)制評(píng)析

黎建飛1阿梅娜·阿布力米提2

(1.中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872；2.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012)

美國1935年制定的《國家勞工關(guān)系法》中設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)“國家勞工關(guān)系委員會(huì)”，藉以執(zhí)行該法所規(guī)范的事項(xiàng)，防止雇主或工會(huì)有不當(dāng)勞動(dòng)行為的不法舉動(dòng)，同時(shí)采取糾正和救濟(jì)行為。美國全國勞工委員會(huì)處理不當(dāng)勞動(dòng)行為的裁決機(jī)制能夠?yàn)槿蘸笪覈鴮?dǎo)入該項(xiàng)制度提供借鑒。

不當(dāng)勞動(dòng)行為 國家勞工關(guān)系法 國家勞工委員會(huì)

不當(dāng)勞動(dòng)行為(Unfair Labor Practices)，又稱“不公正勞動(dòng)行為”，作為勞動(dòng)法律的概念，其含義是指勞動(dòng)關(guān)系中的雙方當(dāng)事人——雇主或工會(huì)以違反勞動(dòng)法律原則的手段來對(duì)抗對(duì)方當(dāng)事人，妨礙或限制了對(duì)方或第三人行使合法權(quán)利的措施或行為。[1]P212其含義最初是指雇主憑借其經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)地位,以違反勞動(dòng)法律原則的手段來對(duì)抗工會(huì)的措施或行為。[2]P71不當(dāng)勞動(dòng)行為的法律規(guī)定最初于二十世紀(jì)30年代出現(xiàn)在美國，建立該制度的主要目的，是“為了確立‘自由貿(mào)易’以及建立對(duì)等、公平的勞資‘集體協(xié)商’關(guān)系?！盵3]P101935年，美國通過《國家勞工關(guān)系法》(即瓦格納法)建構(gòu)了不當(dāng)勞動(dòng)行為裁決機(jī)制，經(jīng)過國家勞工關(guān)系委員會(huì)七十多年的執(zhí)行運(yùn)作和改善后，為美國傳統(tǒng)集體勞資關(guān)系中的團(tuán)體協(xié)商制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、不當(dāng)勞動(dòng)行為的救濟(jì)部門：美國國家勞工關(guān)系委員會(huì)(NLRB)

國家勞工關(guān)系委員會(huì)(National Labor Relations Board，以下將簡稱為NLRB)是負(fù)責(zé)處理不當(dāng)勞動(dòng)行為案件的專職機(jī)關(guān)，其內(nèi)部構(gòu)成可分為委員會(huì)、主任檢察官以及其他工作人員等。除此之外，還設(shè)置有外部的行政法法官，是一個(gè)復(fù)雜但高度分工的行政機(jī)關(guān)。不當(dāng)勞動(dòng)行為的救濟(jì)是美國國家勞工關(guān)系委員會(huì)的專屬事項(xiàng)，法院只能對(duì)國家勞工關(guān)系委員會(huì)所做的命令進(jìn)行司法審查。

(一)國家勞工關(guān)系委員會(huì)簡介(NLRB)

國家勞工關(guān)系委員會(huì)依據(jù)《國家勞工關(guān)系法》(National Labor Relations Act，以下將簡稱為NLRA)規(guī)定的編制分為委員會(huì)和主任檢察官兩個(gè)主要辦事機(jī)構(gòu)，兩者相互獨(dú)立，保證了裁決程序的公正性。

根據(jù)NLRA第3(a)①條的規(guī)定，委員會(huì)是負(fù)責(zé)審理與裁決不當(dāng)勞動(dòng)行為案件的準(zhǔn)司法部門。國家勞工關(guān)系委員會(huì)的委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意后出任，任期五年。委員須為專任，不得兼職。下設(shè)行政法法官部門、法務(wù)室、委員會(huì)成員的法律助手等。此外，第3(a)條就委員會(huì)的組成、任命方式以及任期等，也有詳盡地規(guī)范。

根據(jù)NLRA第3(d)②條的規(guī)定，主任檢察官為不當(dāng)勞動(dòng)行為案件調(diào)查、追訴的準(zhǔn)檢查部門。主任檢察官代表委員會(huì)，就不當(dāng)勞動(dòng)行為的申訴采取調(diào)查、發(fā)出不當(dāng)勞動(dòng)行為控訴以及起訴該控訴等事項(xiàng)，享有最后的決定權(quán)限。另外，主任檢察官對(duì)所有法務(wù)官以及地區(qū)辦公室的職員(行政法法官與委員會(huì)成員的法律助手除外)有監(jiān)督的權(quán)責(zé)。關(guān)于主任檢察官的任命方式、任期與職位空缺的處理等，第3(d)條，皆有詳盡的規(guī)范。

國家勞工關(guān)系委員會(huì)總部設(shè)在華盛頓特區(qū)，目前，全國共有51個(gè)地區(qū)辦公室，每個(gè)地區(qū)辦公室由一名地區(qū)性辦公室主任領(lǐng)導(dǎo)，地區(qū)性辦公室主任是由五人委員會(huì)任命的。

為了協(xié)助委員會(huì)成員以及法律總顧問執(zhí)行其任務(wù)，還需要大量的工作人員。因此，在全美主要的54個(gè)城市中，除了上述兩種機(jī)構(gòu)，國家勞工委員會(huì)還設(shè)有兩類重要工作人員：律師和行政法法官。律師可以在地區(qū)辦公室服務(wù)，成為地區(qū)律師，也可以在總部擔(dān)任五人委員會(huì)的法律助手，其職責(zé)是負(fù)責(zé)準(zhǔn)備法律文件、調(diào)查分析案情、收集資料、代表委員會(huì)出庭和向法院申請(qǐng)禁令等。眾所周知，美國的政府是三權(quán)分立的政治體制，聯(lián)邦法官受司法部門雇用，在地方法院、上訴法院和最高法院任職。但行政部門也可以雇用法官，這些法官被稱為行政法法官，專門處理與勞工相關(guān)的事務(wù)，并作出裁定和救濟(jì)措施。

在此需要特別指出的是，由于《全國勞工關(guān)系法》并不是刑事方面的法律，而是具有純粹的救濟(jì)性質(zhì)，它主要是矯正不當(dāng)勞動(dòng)行為，如果工會(huì)或雇主觸犯了該法規(guī)定的不當(dāng)勞動(dòng)行為時(shí)，國家勞工委員會(huì)作出的裁定并不會(huì)處罰行為者。如果勞動(dòng)者因雇主之不當(dāng)勞動(dòng)行為而被解雇，救濟(jì)方式是使該勞動(dòng)者復(fù)職，并由雇主給付拖欠工資。此外，不當(dāng)勞動(dòng)行為的審理調(diào)查程序規(guī)范在美國《國家勞工關(guān)系法》第10章和第11章中，國家勞工關(guān)系委員會(huì)的運(yùn)做必須遵守憲法上關(guān)于程序正義的要求。

(二)國家勞工關(guān)系委員會(huì)的特色

1.獨(dú)立性

美國國家勞工關(guān)系委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理不當(dāng)勞動(dòng)行為的調(diào)查、補(bǔ)償以及工會(huì)選舉的事務(wù)。該機(jī)構(gòu)獨(dú)立性體現(xiàn)在其權(quán)力行使不受總統(tǒng)的監(jiān)督，比如委員的任期(五年)比總統(tǒng)任期(四年)時(shí)間長的規(guī)定；被賦予準(zhǔn)司法及準(zhǔn)立法權(quán)限，③裁決通過合議的方式進(jìn)行。之所以這樣設(shè)計(jì)，除了擔(dān)心總統(tǒng)權(quán)限的過度強(qiáng)化外，另一重要理由是促使準(zhǔn)司法權(quán)能夠公正的行使。

2.中立性

1935年，《國家勞工關(guān)系法》通過后，所設(shè)置的國家勞工關(guān)系委員會(huì)被明確定義為法律的解釋、運(yùn)用與執(zhí)行的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，當(dāng)時(shí)委員會(huì)的委員是由三位公正人士擔(dān)任，1947年修改法律后委員人數(shù)由三人增加為五人。這樣的設(shè)置與國家勞工關(guān)系委員會(huì)的主要任務(wù)在于不當(dāng)勞動(dòng)行為案件的裁決有很大關(guān)系。

3.法律專門性

國家勞工關(guān)系委員會(huì)的另一特征在于參與不當(dāng)勞動(dòng)行為案件審查的人員具有法律專門性。首先，按照慣例委員會(huì)除了委員自身須具有律師資格外，委員的法律助手也都具有律師資格。其次，行政法法官也被要求具有律師資格，以及要具備參與司法程序或行政審判程序的經(jīng)驗(yàn)。然后，地區(qū)性辦公室主任大多也具有律師資格，地區(qū)辦公室下轄的地區(qū)律師的任用也要求具有律師資格。

4.中央集權(quán)性

不當(dāng)勞動(dòng)行為的申訴事項(xiàng)是由地區(qū)辦公室提起的，如前所述，主任檢查官辦公室所轄的51個(gè)地區(qū)辦公室，分布在美國的主要城市，專門負(fù)責(zé)受理申訴、調(diào)查及追訴。裁決程序則是由行政法法官負(fù)責(zé)進(jìn)行，而《國家勞工關(guān)系法》的解釋最終是由五人委員會(huì)的委員來判斷以求得統(tǒng)一。由此得出，嚴(yán)密的、多層次的構(gòu)造，上下統(tǒng)一的整體，使裁決和解釋的一致性得到了比較充分的保證。

2009年會(huì)計(jì)年度,美國國家勞工關(guān)系委員會(huì)總共收到25,855件指控或申請(qǐng)的案件，其中屬于不當(dāng)勞動(dòng)行為的指控案件有22,943件，確定代表權(quán)的申請(qǐng)案件有2,912件；2008年會(huì)計(jì)年度共有11,551件案件未解決，因此2009年會(huì)計(jì)年度實(shí)際上的合計(jì)案件數(shù)是37,406件；在37,406件案件中，2009年有25,367件案件結(jié)案，另有12,039件未解決。④

2009年有22,547件不當(dāng)勞動(dòng)行為案件結(jié)案，其中97%是在地區(qū)辦公室處理完畢，而在結(jié)案的案件中有34.8%的案件是在行政法官作出裁定之前自行解決，另外有33.9%的案件是在地區(qū)辦公室正式提出控告之前撤回，另外則有28.4%的案件是經(jīng)過調(diào)查之后決定不予受理。⑤

由以上數(shù)據(jù)可見，雖然美國的工會(huì)運(yùn)動(dòng)目前面臨空前危機(jī)，雇主采用各種不當(dāng)勞動(dòng)行為手段來打壓工會(huì)的籌建，這也成為非農(nóng)業(yè)私營事業(yè)部門的工會(huì)組織率在近年來滑落至10%以下的主要原因?！暗诟黜?xiàng)倡議的改革措施中，卻從未見有應(yīng)將此一準(zhǔn)司法之裁決機(jī)制加以廢除之看法提出，而在日益蓬勃公共部門的集體勞資關(guān)系中，禁止不當(dāng)勞動(dòng)行為的規(guī)范仍然發(fā)揮著重要的作用，足見在可預(yù)見之未來，此機(jī)制仍能繼續(xù)存在而發(fā)揮一定之功效?！盵4]P459-490

二、美國國家勞工關(guān)系委員會(huì)裁決程序

美國不當(dāng)勞動(dòng)行為救濟(jì)程序的一大特色為救濟(jì)程序的準(zhǔn)司法性質(zhì)。在實(shí)際運(yùn)作上，救濟(jì)程序接近于民事訴訟程序，同時(shí)參照適用民事訴訟規(guī)則，從程序上保障了裁決的公正。[5]P45

美國不當(dāng)勞動(dòng)行為案件的裁決程序大致可以分成下面幾個(gè)步驟：

(一)指控

受雇者、雇主或工會(huì)都可以作為申訴人針對(duì)雇主或勞工組織提出一個(gè)不當(dāng)勞動(dòng)行為的指控。指控必須在不當(dāng)勞動(dòng)行為發(fā)生的六個(gè)月內(nèi)向國家勞工關(guān)系委員會(huì)提起。申訴人須填寫指控表，并簽字立誓。若超過六個(gè)月的期限，則國家勞工關(guān)系委員會(huì)不得頒發(fā)正式的控訴。規(guī)定六個(gè)月的期限，目的在于可以有足夠的時(shí)間了解當(dāng)事人本身是否真的知悉其行為已構(gòu)成不當(dāng)勞動(dòng)行為。

在此特別注意，國家勞工關(guān)系委員會(huì)對(duì)于不當(dāng)勞動(dòng)行為的審查并沒有自行開始的權(quán)限，必須等待救濟(jì)申訴才能開始。

(二)調(diào)查

不當(dāng)勞動(dòng)行為指控案件提出后，國家勞工關(guān)系委員會(huì)地區(qū)辦公室的人員代表主任檢察官進(jìn)行調(diào)查。提出指控的當(dāng)事人必須向委員會(huì)提供其所掌握的相關(guān)證據(jù)、證人名單等信息，當(dāng)事人參與調(diào)查程序只是提供相關(guān)信息給地區(qū)辦公室的成員，而主要調(diào)查的責(zé)任還是由法律總顧問所指派的人員負(fù)責(zé)。一般來說，調(diào)查程序結(jié)束后會(huì)決定是否頒發(fā)正式的控訴，有些較為復(fù)雜的案件則必須遞交在華盛頓的主任檢察官再行指示。

1.撤回訴訟

經(jīng)過地區(qū)辦公室的調(diào)查，若發(fā)現(xiàn)并沒有不當(dāng)勞動(dòng)行為事實(shí)或證據(jù)不充分時(shí)，地區(qū)辦公室主任會(huì)勸告申訴人撤回申訴。⑥而針對(duì)其拒絕或駁回，當(dāng)事人可以向華盛頓的法律總顧問提起上訴，但上訴者在主任檢察官前獲勝的可能性很小。

一般來說在缺少證據(jù)的情況下，地區(qū)性主任會(huì)正式的要求提出指控的當(dāng)事人撤回其指控，如果拒絕撤回則地區(qū)性主任會(huì)將該案駁回。大部分的不當(dāng)勞動(dòng)行為指控案件都是在這個(gè)階段撤回其指控。通常，地區(qū)性主任通常都會(huì)誘導(dǎo)提出指控的當(dāng)事人撤回指控，或利用某些非正式的和解程序來解決此類的糾紛。

2.提出訴訟

主任檢察官辦公室所屬的地區(qū)辦公室負(fù)責(zé)調(diào)查、提起控訴、在聽證時(shí)舉證。這樣的構(gòu)造是因?yàn)槊绹划?dāng)勞動(dòng)行為救濟(jì)制度所要保護(hù)的是公共的利益。對(duì)于申訴人來說，既是一項(xiàng)行政上提供的服務(wù)，也有助于聽證程序的效率。[5]P25如果經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為有足夠的證據(jù)提起指控，地區(qū)性主任會(huì)嘗試先解決該項(xiàng)爭議的案件。大部份多是用非正式的和解程序來解決此類的糾紛，和解的時(shí)間可以在正試頒發(fā)控訴前也可以在頒發(fā)控訴之后，通常和解都是在調(diào)查程序結(jié)束后，而正式?jīng)Q定頒發(fā)控訴前的階段內(nèi)完成。

(1)非正式的解決方式：自愿和解

在不當(dāng)勞動(dòng)行為的救濟(jì)程序里，有許多階段都會(huì)嘗試著以和解的方式來解決。在控訴前、聽證前都有尋求和解的可能性。近年來，美國導(dǎo)入了由行政法法官主導(dǎo)和解進(jìn)行的法官制度，即在地區(qū)辦公室發(fā)出控訴后，經(jīng)當(dāng)事人請(qǐng)求，可選擇負(fù)責(zé)和解的行政法法官來進(jìn)行和解程序。

提出指控的當(dāng)事人可以在被指控的當(dāng)事人提出相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償計(jì)劃之后撤回其訴訟，但和解必須經(jīng)過地區(qū)性主任的認(rèn)可。如果案件已正式頒發(fā)控訴，行政法法官也已經(jīng)著手進(jìn)行聽證會(huì)，在此期間當(dāng)事人才提出和解，則行政法法官有權(quán)利接受或拒絕和解的提議，不論法律總顧問或當(dāng)事人是否反對(duì)。

(2)正式的解決模式：提出控告

案件經(jīng)過調(diào)查顯示確實(shí)屬于違法行為，則將案件交由國家勞工關(guān)系委員會(huì)負(fù)責(zé)審理進(jìn)入司法的執(zhí)行程序。國家勞工關(guān)系委員會(huì)依據(jù)一定的原則與政策，衡量法律的目的和相關(guān)的事實(shí)、證據(jù)來認(rèn)定是否構(gòu)成不當(dāng)勞動(dòng)行為，提出相應(yīng)的救濟(jì)指示，并開始進(jìn)行下一步的控告程序。

(三)頒發(fā)控訴與答辯

頒發(fā)控訴的內(nèi)容必須包括管轄權(quán)的聲明、不合法行為的描述并公告聽證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)。而被告則必須在頒發(fā)控訴的10天內(nèi)提出其答辯，被告答辯的內(nèi)容必須針對(duì)指控內(nèi)容里所指稱的每一項(xiàng)事實(shí)一一予以承認(rèn)或否認(rèn)，除非有不知情的情況。被告所做的否認(rèn)可以作為其抗辯，而在聽證會(huì)進(jìn)行之前或進(jìn)行中被告也可以修改其答辯的內(nèi)容。

(四)聽證程序

聽證程序類似司法程序。聽證時(shí)，行政法法官具有傳喚證人、命其宣誓、指揮聽證等權(quán)限，并且，應(yīng)盡可能依照聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則的證據(jù)法則進(jìn)行。因此，行政法法官依照聽證時(shí)提出的證據(jù)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定與法律判斷，并作出裁決。如果正式的控告一旦提出，就要召開一個(gè)由行政法官主持的聽證會(huì)。在舉行聽證會(huì)時(shí)，一般是由主任檢察官所派的律師作為提起指控當(dāng)事人的代表，而被指控從事不當(dāng)勞動(dòng)行為的雇主或工會(huì)則是以被起訴人的身份出席。所有的當(dāng)事人可以傳喚證人、審問、交叉詰問、提出證明。一般而言這種聽證會(huì)通常是在國家勞工關(guān)系委員會(huì)的地區(qū)性辦公室舉行。

(五)裁定

1.行政法官的裁定

行政法官在聽證會(huì)舉行結(jié)束后會(huì)提出其意見書，意見書的內(nèi)容包括案件的完整陳述、發(fā)現(xiàn)的事實(shí)、法律結(jié)論和建議性的命令。對(duì)于行政法官所提的意見書，當(dāng)事人任何一方都可向委員會(huì)提出異議。如果當(dāng)事人沒有提出異議，或在該項(xiàng)決定正式頒發(fā)后二十天內(nèi)沒有任何提出異議的行動(dòng)，則五位勞工委員所組成的委員會(huì)會(huì)采用行政法官所做出的決定，作為該不當(dāng)勞動(dòng)行為指控案件最終的裁決結(jié)果。

2.委員會(huì)的裁定

如果當(dāng)事人針對(duì)行政法官所提出的意見書提出了異議，則該案的內(nèi)容、訴訟事實(shí)要旨及其他相關(guān)文件應(yīng)移送到位于華盛頓的勞工關(guān)系委員會(huì)做出重新的考慮和裁定。針對(duì)行政法官所做出的決定，委員會(huì)須召開會(huì)議重新考慮及裁定，對(duì)是否應(yīng)完全的確認(rèn)、部份的確認(rèn)或推翻行政法法官所做出的決定在會(huì)議中討論，并做出最后的裁定(指令)。實(shí)踐中，大約只有4%不當(dāng)勞動(dòng)行為的指控案例會(huì)移送到國家勞工關(guān)系委員會(huì)做最后的裁決。

三、聯(lián)邦上訴法院的強(qiáng)制執(zhí)行與復(fù)審程序

當(dāng)國家勞工關(guān)系委員會(huì)做出裁決結(jié)果之后，其本身對(duì)于裁決結(jié)果并沒有執(zhí)行 力，如果當(dāng)事人對(duì)于委員會(huì)所做的裁定有爭議，則必須交由聯(lián)邦上訴法院來執(zhí)行。上訴法院如果裁定支持全國勞工關(guān)系委員會(huì)的救濟(jì)裁定，工會(huì)或雇主則必須遵守并予以執(zhí)行，否則法院可以藐視法庭論罪判刑或罰款[6]。

如果雇主或工會(huì)不滿全國勞工關(guān)系委員會(huì)的裁定，也可以直接向聯(lián)邦上訴法院請(qǐng)求復(fù)審。《美國勞工關(guān)系管理法》也特設(shè)專章“勞工組織提出的訴訟或?qū)诠そM織提出的訴訟”, 規(guī)定：“ 雇主和代表職工的勞工組織之間，或勞工組織相互之間發(fā)生按本法規(guī)定為違反合同的訴訟時(shí)，可以向能夠管轄有關(guān)各方的任何美國地區(qū)法庭提出。”⑦針對(duì)裁決結(jié)果若有必要，聯(lián)邦上訴法院也可以再做復(fù)審，考慮是否予以執(zhí)行或撤回。

實(shí)踐中，所有提出雇主或工會(huì)不當(dāng)勞動(dòng)行為的指控案件，每年只有不到10%的案件能到達(dá)國家勞工關(guān)系委員會(huì)最后的裁決程序。而委員會(huì)所做出裁決的案件又有四分之一到三分之一的案件會(huì)上訴到聯(lián)邦最高法院，但每年最高法院審理的案例卻是少之又少，平均每年能到達(dá)最高法院的案件僅有個(gè)位數(shù)而已，甚至在2005年最高法院對(duì)于不當(dāng)勞動(dòng)行為的案件沒有做出任何的判決。

四、對(duì)美國不當(dāng)勞動(dòng)行為救濟(jì)機(jī)制的評(píng)析

(一)實(shí)際運(yùn)作情形及制度的優(yōu)點(diǎn)

美國不當(dāng)勞動(dòng)行為裁決制度貫徹至今，通過救濟(jì)命令來排除不當(dāng)勞動(dòng)行為，維持了美國勞資關(guān)系一定程度的秩序與和諧。以2003年度為例，國家勞工關(guān)系委員會(huì)共接受287，080余件申訴案件，為勞工爭取到9100萬美元的積欠工資、費(fèi)用和會(huì)費(fèi)等，還讓2300多位勞工得以復(fù)職，其中有1830多人實(shí)際接受復(fù)職。更重要的是，地區(qū)辦公室在做調(diào)查后，共提出2067件正式控訴，而進(jìn)入聽證程序，同時(shí)，委員會(huì)也作出380件裁決。該年度共結(jié)案30，600多件，僅有2萬多件積案未決。通過和解程序也使得1萬多件案件得到救濟(jì)，避免了正式訴訟。同年，由聯(lián)邦上訴法院判決的上訴案件中，全面維持或部分維持委員會(huì)裁決的數(shù)目高達(dá)85%，僅有7%被駁回，6%的案件判委員會(huì)敗訴。[4]P459-490

應(yīng)該說，國家勞工關(guān)系委員會(huì)在處理不當(dāng)勞動(dòng)行為案件的表現(xiàn)上，還是相當(dāng)令人滿意的。美國的裁決機(jī)制具有以下優(yōu)點(diǎn):

第一，設(shè)有獨(dú)立的行政救濟(jì)機(jī)關(guān)，并對(duì)不當(dāng)勞動(dòng)行為案件有專責(zé)管轄權(quán)。專責(zé)管轄保證了案件處理的統(tǒng)一性；獨(dú)立的機(jī)構(gòu)中配備專業(yè)人士來處理案件，人員素質(zhì)較高，裁決結(jié)果大多能受到法院認(rèn)可；獨(dú)立的行政委員會(huì)性質(zhì)排除了政治勢(shì)力的介入，能夠做到基于公正的立場(chǎng)來判斷。

第二，救濟(jì)機(jī)關(guān)的組織上，中央集權(quán)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)(國家勞工關(guān)系委員會(huì))的構(gòu)造有利于統(tǒng)一不當(dāng)勞動(dòng)行為案件的判斷與法律解釋。

第三，救濟(jì)程序的準(zhǔn)司法性質(zhì)。救濟(jì)程序在實(shí)際運(yùn)作上都接近于民事訴訟程序，可以參照適用民事訴訟規(guī)則，從程序上保障了裁決的公正。

第四，對(duì)和解的重視。通過勞資雙方合意而自行解決的和解機(jī)制扮演著很重要的角色。它被廣泛的運(yùn)用于救濟(jì)程序的各個(gè)階段中，有效的促成了當(dāng)事人雙方爭議的自主解決，與救濟(jì)命令相比，更有助于勞資關(guān)系的長期安定和諧。

(二)當(dāng)前裁決機(jī)制的不利因素分析

近些年來，由于各種因素，在處理不當(dāng)勞動(dòng)行為爭議過程中，美國不當(dāng)勞動(dòng)行為的裁決機(jī)制也出現(xiàn)了一些問題，還有待繼續(xù)改善?，F(xiàn)將存在的問題歸納如下，為日后我國導(dǎo)入該項(xiàng)制度時(shí)提供借鑒。

1.《國家勞工關(guān)系法》的受限性

(1)國家勞工關(guān)系委員會(huì)與司法審查的沖突

《國家勞工關(guān)系法》給司法機(jī)關(guān)保留了有限的權(quán)力去執(zhí)行國家勞工關(guān)系委員會(huì)的救濟(jì)命令，但由于法院本身卻又無法完全取代或控制不當(dāng)勞動(dòng)行為的案件發(fā)展，對(duì)于有異議的案件只能發(fā)還給委員會(huì)重新審議，并要求委員會(huì)做出解釋是基于何種政策觀點(diǎn)才做出這樣的結(jié)論。由于立場(chǎng)、觀點(diǎn)的不同，因此法院的態(tài)度有時(shí)會(huì)和國家勞工關(guān)系委員會(huì)職權(quán)的行使產(chǎn)生沖突，甚至是架空了國家勞工關(guān)系委員會(huì)的職權(quán)。

首先，法院可以拒絕執(zhí)行國家勞工關(guān)系委員會(huì)所做出的裁決結(jié)果，而發(fā)還給委員會(huì)重新審議。國家勞工關(guān)系委員會(huì)身為一個(gè)專家、中立的機(jī)構(gòu)的角色，對(duì)于不當(dāng)勞動(dòng)行為的指控案件有發(fā)現(xiàn)事實(shí)、解釋法令、發(fā)展法理基礎(chǔ)等功能，但很有可能在最后被法院所拒絕接受。尤其是在受到政治的影響時(shí)，法院更是希望國家勞工關(guān)系委員會(huì)能做出有利于當(dāng)時(shí)主政者政治立場(chǎng)的結(jié)論。而且大部分的法官對(duì)于勞資關(guān)系、團(tuán)體協(xié)約的技巧及方式較為陌生，同時(shí)法官也未直接的接觸到證據(jù)，自由裁量時(shí)會(huì)受到其個(gè)人理解程度的影響或受到委員會(huì)成員所做的辯論所影響。第二，《國家勞工關(guān)系法》的政策走向與其他法規(guī)政策的整合也成為現(xiàn)階段需要解決的重要課題。國家勞工關(guān)系委員會(huì)只專注于《國家勞工關(guān)系法》，而無法同時(shí)與其他法規(guī)政策的和諧發(fā)展。而法院承擔(dān)整合這些法律規(guī)范或政策方向的重要責(zé)任，在考慮《國家勞工關(guān)系法》的同時(shí)也必須兼顧仲裁法、反歧視法、反托拉斯法、破產(chǎn)法等。[7]P174

(2)國家勞工關(guān)系委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)觀念的差異

在普通法的概念下，雇主依其“所有者”的天性本來就應(yīng)享有決定工資、單方?jīng)Q定工作條件的權(quán)利，同時(shí)也有以任何理由解雇受雇者或者是拒絕雇用任何他所不愿意見到的勞動(dòng)者。[7]P176但《國家勞工關(guān)系法》的立法取向卻有意取代司法保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念，以法律保障受雇者自我組織工會(huì)、進(jìn)行團(tuán)體協(xié)商等權(quán)利。但最高法院對(duì)于保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)往往更勝于工會(huì)與受雇者的權(quán)利。當(dāng)法院面臨勞動(dòng)者權(quán)益與雇主財(cái)產(chǎn)權(quán)相沖突時(shí)，仍會(huì)給予私有財(cái)產(chǎn)權(quán)較多的保護(hù)。

法院在見解的形成過程中是否應(yīng)該堅(jiān)守傳統(tǒng)的原則，抑或能融合《國家勞工關(guān)系法》的基本原則，如何調(diào)和雇主私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利益與受雇者基本權(quán)益，并且在保護(hù)雇主的同時(shí)給予受雇者更多的保障是另一個(gè)重要的課題。

2.國家勞工關(guān)系委員會(huì)制度的模擬兩可

(1)政治力量的介入

如前所述，國家勞工關(guān)系委員會(huì)委員的組成以及主任檢察官的任命，是由美國總統(tǒng)提名，再經(jīng)參議院的協(xié)商及同意后而任命的。而在總統(tǒng)制的政府體制下，美國總統(tǒng)即為最高行政首長，獨(dú)攬行政大權(quán)，并任命各部官員，官員直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)⑧。由于該委員會(huì)是屬于政治任命，因此其所做出的裁決結(jié)果自然會(huì)受到政治立場(chǎng)的傾向而左右其結(jié)果。

從早先的艾森豪威爾、肯尼迪、尼克松到近期的里根等歷任總統(tǒng)，都會(huì)因委員會(huì)成員政治傾向而影響到裁決的結(jié)果。尤其是在80年代，共和黨的里根總統(tǒng)時(shí)期，國家勞工關(guān)系委員會(huì)更增添濃厚的政治色彩。當(dāng)時(shí)里根總統(tǒng)傾向于資方的立場(chǎng)，因?yàn)樵诓划?dāng)勞動(dòng)行為的裁決案件中自然偏向給予資方較多的保護(hù)，因此有許多最重要法律基礎(chǔ)遭到了逆轉(zhuǎn)或重塑。

其實(shí)這也是“民主政治”可以預(yù)期的將會(huì)帶來的結(jié)果，或許也反應(yīng)出了當(dāng)時(shí)社會(huì)大眾對(duì)于政治、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題所持有的立場(chǎng)。[7]P186只是國家勞工關(guān)系委員會(huì)的成員之所以被任命是以一個(gè)專家的角色來處理勞資之間爭議的問題，是以專業(yè)的知識(shí)介入于勞資關(guān)系之中并表達(dá)其觀點(diǎn)來執(zhí)行這困難的任務(wù)。而且其為準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，因此國家勞工關(guān)系委員會(huì)的立場(chǎng)、法理標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)環(huán)顧過去即有的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，并衡量當(dāng)時(shí)的社會(huì)情況、大眾的觀感等因素，再做出公平地、合時(shí)宜的裁決結(jié)果。

(2)實(shí)際的不當(dāng)勞動(dòng)行為調(diào)查者

撇開政治上的問題來看，不當(dāng)勞動(dòng)行為發(fā)展仍有一項(xiàng)人為的因素就是實(shí)際的不當(dāng)勞動(dòng)行為指控案件的調(diào)查者應(yīng)當(dāng)是誰？國家勞工關(guān)系委員會(huì)是否是根據(jù)實(shí)際了解個(gè)案的內(nèi)容而做出裁決結(jié)果？雖然委員會(huì)是以專家機(jī)構(gòu)的角色，并被期待著是充分的了解勞資關(guān)系、有經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者專家來組成，但實(shí)際上那些實(shí)際的進(jìn)行不當(dāng)勞動(dòng)行為調(diào)查程序者只是各地區(qū)辦公室的成員，他們是直接對(duì)主任檢察官負(fù)責(zé)，而不是對(duì)委員會(huì)負(fù)責(zé)。

不當(dāng)勞動(dòng)行為推動(dòng)了70年以來，委員會(huì)接觸的對(duì)象只有行政法法官和地區(qū)辦公室，因此被認(rèn)為其未致力于針對(duì)勞資關(guān)系提出重大的改變和影響?；旧喜划?dāng)勞動(dòng)行為裁決制度的架構(gòu)本應(yīng)當(dāng)是基于“事實(shí)資料”作為裁決的基本架構(gòu)，而委員會(huì)少了這部分的了解會(huì)使人感覺多了一些猜測(cè)、推定的意味。也正是由于對(duì)于事實(shí)的理解不夠透徹，使委員會(huì)的意見書在分析法律爭議時(shí)，較少以精煉的文字來分析個(gè)案的法律問題，而大多以過去的案例結(jié)果作為支持本案裁決結(jié)果的裁判基礎(chǔ)。讓人感覺委員會(huì)的裁決結(jié)果總是被限制在過去所形成的一些理論見解的框架中。

3.救濟(jì)實(shí)效的延遲性

(1)救濟(jì)遲延

根據(jù)2005年度的統(tǒng)計(jì)，從當(dāng)事人提起不當(dāng)勞動(dòng)行為申訴起至國家勞工關(guān)系局發(fā)布控訴止，平均要花費(fèi)95天，而從該局正式發(fā)布控訴至行政法官聽證程序結(jié)束又要花費(fèi)106天。從結(jié)束聽證程序到行政法官做出裁決之間另需74天，如此，共要275天。若再由委員會(huì)做出正式的裁決，則平均一件申訴案由提出到該委員作成裁決，平均要費(fèi)時(shí)695天，還有一些積案已久的案件更要花費(fèi)1200余天，才會(huì)做出最后的裁決結(jié)果。而這種遲延的發(fā)生，主要是因?yàn)樾姓ü偃藬?shù)不足的緣故。如果上訴至聯(lián)邦上訴法院及聯(lián)邦最高法院，則更是可能長達(dá)四、五年之久。⑨

所謂遲來的正義不是正義，裁決制度的設(shè)立主要目的也主要是希望通過中央主管機(jī)關(guān)所設(shè)立的裁決委員會(huì)及時(shí)做判斷，迅速確認(rèn)是否為不當(dāng)勞動(dòng)行為，縮短勞工尋求行政救濟(jì)與司法救濟(jì)之路程，保障勞工的基本勞動(dòng)權(quán)。

(2)委員會(huì)救濟(jì)效果不足

不當(dāng)勞動(dòng)行為通常具有多樣性，所產(chǎn)生之效果往往不一，因此救濟(jì)的方式亦有所不同。首先最常見的就是單純的停止命令，而此救濟(jì)方法實(shí)在無法達(dá)到《國家勞工關(guān)系法》希望保障受雇者籌組工會(huì)及進(jìn)行團(tuán)體協(xié)商的權(quán)利。從而，又賦予該委員會(huì)更大的自由裁量權(quán)，即 “填補(bǔ)損失命令”，也就是命令將因不當(dāng)勞動(dòng)行為而受害的被害人，盡可能恢復(fù)到未遭受此類行為侵害之前的經(jīng)濟(jì)地位。包括復(fù)職、補(bǔ)償工資或命令工會(huì)歸還過當(dāng)行為的費(fèi)用。但委員會(huì)的立場(chǎng)也只是局限在“恢復(fù)原狀”，而不會(huì)有懲罰性的損害賠償結(jié)果出現(xiàn)，可以說過于輕微而不具任何威懾的效果。

例如“復(fù)職”可以使得受雇者回復(fù)到解雇之前的狀態(tài)，但勞動(dòng)者必須等待不當(dāng)勞動(dòng)行為案件審理結(jié)束后才能復(fù)職，對(duì)于勞動(dòng)者來說不管在經(jīng)濟(jì)上及精神上都是一種消耗。又或者在團(tuán)體協(xié)商的案件里，若要等到委員會(huì)發(fā)出補(bǔ)償命令要求勞資雙方再度坐上談判桌則可能要等待二年的時(shí)間，而這段時(shí)間對(duì)于雇主來說更是可以加以利用，去打擊工會(huì)、受雇者的士氣，也使得往后的團(tuán)體協(xié)商受到影響。同時(shí)，《國家勞工關(guān)系法》對(duì)于團(tuán)體協(xié)商的雙方所要求的忠誠義務(wù)，何謂有違于忠誠義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)務(wù)上是很難提出證明的。再者，委員會(huì)的補(bǔ)償最多也只是要求勞資雙方重回談判桌，對(duì)于惡意的雇主來說是可以輕易的再次拖延團(tuán)體協(xié)商的進(jìn)行而僅獲得輕微的處罰或完全不會(huì)受到處罰，這樣的結(jié)果也將失去不當(dāng)勞動(dòng)行為制度的規(guī)范意義。

結(jié)語

現(xiàn)代勞動(dòng)法最重要特征是勞動(dòng)保護(hù),而有關(guān)承認(rèn)團(tuán)結(jié)權(quán)是勞動(dòng)保護(hù)強(qiáng)制法規(guī)的重心。不當(dāng)勞動(dòng)行為規(guī)范,以保障團(tuán)結(jié)權(quán)(勞動(dòng)基本權(quán))為前提，在法律上對(duì)工會(huì)活動(dòng)賦予積極保護(hù),目的在于集體勞資關(guān)系運(yùn)作之下抑制雇主妨害工會(huì)存在及其活動(dòng)。盡管中國的團(tuán)結(jié)權(quán)立法不很完善,但是不論就法律原則還是就成文法而言,中國的法律都還是承認(rèn)團(tuán)結(jié)權(quán)的。[2]P75這是在中國實(shí)施不當(dāng)勞動(dòng)行為立法的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。

而我國現(xiàn)行勞動(dòng)法雖然同歐美工業(yè)先進(jìn)國家一樣致力于勞動(dòng)保護(hù)與保護(hù)勞動(dòng)法，然而在保護(hù)勞動(dòng)者團(tuán)結(jié)權(quán)方面，我國現(xiàn)行法上卻有缺失。此外，我國雖在現(xiàn)行法中有保護(hù)工會(huì)會(huì)員規(guī)定，但因沒有明確規(guī)定不當(dāng)勞動(dòng)行為樣態(tài)及其救濟(jì)規(guī)定，所以只能經(jīng)由行政機(jī)關(guān)行政救濟(jì)及司法救濟(jì)。因此，參考外國立法及我國現(xiàn)況，我國的不當(dāng)勞動(dòng)行為立法規(guī)范應(yīng)在工會(huì)法中擬定不當(dāng)勞動(dòng)行為禁止規(guī)定，設(shè)置處罰并加重處罰，使勞資關(guān)系運(yùn)作有所依據(jù)。他山之石可以攻玉，美國是該規(guī)范制度最初發(fā)展者，我國將來在不當(dāng)勞動(dòng)行為制度制定和運(yùn)行的過程中，美國的經(jīng)驗(yàn)可以為我國提供重要借鑒。

注釋：

① 條文原文：Section 3(a)The National Labor Relations Board (hereinafter called the "Board")created by this Act prior to its amendment by the Labor Management Relations Act, 1947, is continued as an agency of the United States, except that the Board shall consist of five instead of three members, appointed by the President by and with the advice and consent of the Senate. Of the two additional members so provided for, one shall be appointed for a term of five years and the other for a term of two years. Their successors, and the successors of the other members, shall be appointed for terms of five years each, excepting that any individual chosen to fill a vacancy shall be appointed only for the unexpired term of the member whom he shall succeed. The President shall designate one member to serve as Chairman of the Board. Any member of the Board may be removed by the President, upon notice and hearing, for neglect of duty or malfeasance in office, but for no other cause.

② 條文原文：Section 3(d)There shall be a General Counsel of the Board who shall be appointed by the President, by and with the advice and consent of the Senate, for a term of four years. The General Counsel of the Board shall exercise general supervision over all attorneys employed by the Board(other than administrative law judges and legal assistants to Board members) and over the officers and employees in the regional offices. He shall have final authority, on behalf of the Board, in respect of the investigation of charges and issuance of complaints under section 10, and in respect of the prosecution of such complaints before the Board, and shall have such other duties as the Board may prescribe or as may be provided by law. In case of vacancy in the office of the General Counsel the President is authorized to designate the officer or employee who shall act as General Counsel during such vacancy, but no person or persons so designated shall so act (1) for more than forty days when the Congress is in session unless a nomination to fill such vacancy shall have been submitted to the Senate, or (2) after the adjournment sine die of the session of the Senate in which such nomination was submitted.

③ 《美國國家勞工關(guān)系法》第6條規(guī)定:委員會(huì)在貫徹執(zhí)行本法的決定時(shí)，有權(quán)根據(jù)行政程序法規(guī)定的程序，隨時(shí)制定必要的規(guī)章制度、修改和廢除這些制度。

④ 全國勞工關(guān)系委員會(huì)主要處理不當(dāng)勞動(dòng)行為的指控案，以及有關(guān)工會(huì)代表權(quán)的申請(qǐng)案。參見：NLRB (2010a).《Seventy-Fourth Annual Report of the National Labor Relations Board》，第91頁( http://www.npf.org.tw/post/2/8203)，訪問日期：2012年11月3日。

⑤ 參見：NLRB (2010a).《Seventy-Fourth Annual Report of the National Labor Relations Board》,第6頁(http://www.npf.org.tw/post/2/8203)，訪問日期：2012年11月3日。

⑥ NLRB Statements of Procedure§101.5.available at http：//www.nlrb.gov/nlrb/legal/manuals/rules/part101.pdf(訪問日期2012年11月22日)。

⑦ 參見《美國國家勞工關(guān)系法》第三章第 1 條 a款。

⑧ NLRA 第3(c)條規(guī)定，委員會(huì)必須向國會(huì)以及總統(tǒng)就重要案件與其運(yùn)作作一摘要報(bào)告。條文原文：section 3(c)The Board shall at the close of each fiscal year make a report in writing to Congress and to the President summarizing significant case activities and operations for that fiscal year.

⑨ 參見：美國國家勞工關(guān)系局2005年年報(bào)。http://beta.bls.gov/dataQuery/find?st=0&r=20&more=0&fq=m:[Labor+Force]，訪問日期：2012年10月22日。

[1] 周長征.勞動(dòng)法原理[M].北京：科學(xué)出版社，2004.

[2] 常凱.論不當(dāng)勞動(dòng)行為立法[J].中國社會(huì)科學(xué)，2000，5.

[3] 林裕杰.不當(dāng)勞動(dòng)行為之救濟(jì)研究─以美國國家勞工關(guān)系法為中心[D].(中國臺(tái)灣)國立高雄大學(xué)法律學(xué)系研究所學(xué)位論文，2011.

[4] 焦興愷.美國不當(dāng)勞動(dòng)行為裁決機(jī)制之研究[A].法律哲學(xué)與制度—馬漢寶教授八軼華誕祝壽論文集(公法理論)[C].臺(tái)北：元照出版社，2005.

[5] 鮑晶晶.不當(dāng)勞動(dòng)行為法律研究[D].安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

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[7] 潘世偉.美國最高法院對(duì)不當(dāng)勞動(dòng)行為裁決制度之研究[D].(中國臺(tái)灣)中國文化大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006.

AnalysisofRulingMechanismonUnfairLaborPracticesintheUnitedStates

LiJian-feiAmeinaAbulimiti

(1.Law School of Renmin University，Beijing 100872；2.Law School of Xinjiang University of Finance &Economics，Urumqi Xinjiang 830012)

The unfair labor practice remedy system is first established in the United States in 1935．The main purpose of dissertation is introducing unfair labor practices in the United States which includes the organization, operation and authority of NLRB will be introduced and described, also including causes and effects of quasi-judicial of NLRB. And through discussion of specific issues in order to improve and advance the adjudication institution in China.

unfair labor practices； National Labor Relations Act； National Labor Relations Board

1002—6274(2013)03—032—07

DF47

A

黎建飛(1956-)，男，四川江油人，法學(xué)博士，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閯趧?dòng)與社會(huì)保障法；阿梅娜·阿布力米提(1977-)，女，新疆庫爾勒市人，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)閯趧?dòng)與社會(huì)保障法。

(責(zé)任編輯：黃春燕)