● 王龍江

黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議批準(zhǔn)了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變作出全面部署。方案把機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合起來，把職能轉(zhuǎn)變擺在更加突出位置，強(qiáng)調(diào)以更大力度、在更廣范圍、更深層次上加快國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)邁出了比較大的步伐，重點(diǎn)亮點(diǎn)都比較突出，較好地回應(yīng)了社會關(guān)切。李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第一次全體會議上提出，政府職能轉(zhuǎn)變是新一屆政府開局要辦的第一件大事，也是這個方案能否成功的關(guān)鍵。這里，我圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，談幾點(diǎn)對方案的學(xué)習(xí)體會。

一、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要性緊迫性

政府職能是政府部門的權(quán)力來源和運(yùn)行基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)是職能的載體，在行政體制改革中，機(jī)構(gòu)的調(diào)整變動是“表”，職能轉(zhuǎn)變是“里”，職能轉(zhuǎn)變涉及到政府及其部門的權(quán)力調(diào)整，是行政體制改革的關(guān)鍵和核心，是真正傷筋動骨的自我革命。歷史上的多次機(jī)構(gòu)改革，之所以會出現(xiàn)“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，一個重要的原因就是注重機(jī)構(gòu)撤并這個形式較多，而在轉(zhuǎn)變職能這個實(shí)質(zhì)上著力不夠。

1982年以來，我國進(jìn)行了七輪較大規(guī)模的行政體制改革，適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，政府職能轉(zhuǎn)變不斷深化，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，宏觀調(diào)控體系逐步健全，市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能進(jìn)一步加強(qiáng)，初步形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府職能體系。與此同時，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，越位、錯位、缺位的問題仍然比較突出。主要表現(xiàn)在四個方面：一是對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)依然較多，仍管了不少不該管也管不好管不了的事，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和活力；二是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能有待加強(qiáng)，社會管理和公共服務(wù)還比較薄弱，宏觀管理仍需加強(qiáng)，一些該由政府管理的事還沒有管住管好；三是中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系劃分不合理，國務(wù)院部門管得過多過細(xì)，影響了地方積極性、創(chuàng)造性；四是在有些領(lǐng)域，職責(zé)交叉、資源分散的問題也比較突出，影響行政效率和政府形象。這些問題，需要加快政府職能轉(zhuǎn)變加以解決。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的總體要求和考慮

黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》對加快政府職能轉(zhuǎn)變作出全面部署。黨的十八大進(jìn)一步提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府；繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。按照這一總體要求，這次改革強(qiáng)調(diào)以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，重在向市場、社會和地方放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，以進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力；同時加強(qiáng)和改善宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管，確保國務(wù)院部門把更多精力集中到事關(guān)長遠(yuǎn)和全局的重大事項(xiàng)上來，提高政府管理科學(xué)化水平。這主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：

第一，政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是處理好政府、市場、社會的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是要厘清政府職責(zé)邊界，解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么問題，該取消的取消、該下放的下放、該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變的根本目的是通過減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，最大限度釋放改革紅利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步。

第三，政府職能轉(zhuǎn)變要處理好中央與地方的關(guān)系，合理劃分不同層級政府事權(quán)，以充分調(diào)動地方的積極性和主動性，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。

第四，政府職能轉(zhuǎn)變不是一味地強(qiáng)調(diào)“不管”或“少管”，在減少下放權(quán)力的同時，還要加強(qiáng)管理和服務(wù)，全面履行政府職能，把該管的切實(shí)管住管好。

需要說明的是，政府職能轉(zhuǎn)變是一個逐步深化的過程。不同社會發(fā)展階段、不同的意識形態(tài)下，對政府職能的認(rèn)識也是不同的。政府職能的邊界和重心，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家工作重心及擔(dān)負(fù)任務(wù)的變化會相應(yīng)發(fā)生變化。

三、簡政放權(quán)是政府職能轉(zhuǎn)變的首要任務(wù)

這次國務(wù)院職能轉(zhuǎn)變，最大的特點(diǎn)是簡政放權(quán)。一是向市場放權(quán)，著力解決政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)過多的問題，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，把社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，該由市場發(fā)揮作用的交給市場，由企業(yè)和個人自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從體制機(jī)制上最大限度地給各類市場主體松綁，激發(fā)企業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)的積極性。二是向社會放權(quán)，著力解決政府在社會事務(wù)中既包攬過多、又不到位的問題，培育和發(fā)展社會組織，充分發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，讓人民群眾依法通過社會組織實(shí)行自我管理服務(wù)、參與社會事務(wù)管理，更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動社會和諧發(fā)展。三是向地方放權(quán)，著力解決國務(wù)院部門管得過多過細(xì)的問題，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，激發(fā)地方政府特別是基層政府的潛力，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。在下放權(quán)力的同時，強(qiáng)調(diào)該加強(qiáng)的加強(qiáng)，改善和加強(qiáng)宏觀管理，注重完善制度機(jī)制，真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預(yù)。

這次國務(wù)院職能轉(zhuǎn)變提出的十項(xiàng)具體措施，有六項(xiàng)都屬于簡政放權(quán)，主要有三個大的方面。

（一）充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，該由市場發(fā)揮作用的應(yīng)交給市場，上項(xiàng)目、做投資要更多由企業(yè)自主決策。目前，企業(yè)和個人辦事難、成本高的問題比較突出，抑制了人們創(chuàng)業(yè)的積極性。一是市場主體準(zhǔn)入門檻過高。按照現(xiàn)行規(guī)定，從事前置性許可經(jīng)營活動的企業(yè)，要先經(jīng)相關(guān)部門許可后才能進(jìn)行工商登記。這類前置許可目前有230多項(xiàng)。工商登記和前置許可在實(shí)踐中往往互為前提。比如一個企業(yè)申請工商登記，工商局說須提交環(huán)境影響評價文件，環(huán)保局告知辦理環(huán)評手續(xù)必須先在發(fā)展改革委備案，發(fā)展改革委告知須持營業(yè)執(zhí)照才能備案。這種“雞生蛋、蛋生雞”的問題，成為抑制投資創(chuàng)業(yè)的重要因素。二是對經(jīng)濟(jì)活動管得過細(xì)。企業(yè)上項(xiàng)目、搞投資，都要經(jīng)過核準(zhǔn)或者備案后，才能依法辦理環(huán)評、規(guī)劃、土地、安全生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)等審批。投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案的程序多、時限長。開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，還要繳納各種費(fèi)用，每年還有各類年檢、抽查。企業(yè)對此反映強(qiáng)烈。三是對企業(yè)和個人資質(zhì)資格認(rèn)定和許可過多。政府管了許多本應(yīng)由市場機(jī)制解決的事情，嚴(yán)重束縛了企業(yè)和個人的自主性、積極性，客觀上也抬高了就業(yè)門檻。根據(jù)人力資源社會保障部公告的第一批職業(yè)資格目錄，由政府部門頒發(fā)的個人水平評價類資格證書有229項(xiàng)，其中國務(wù)院部門直接頒發(fā)有23種，如房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、企業(yè)法律顧問、審計(jì)專業(yè)技術(shù)資格等。國務(wù)院部門對企業(yè)和個人準(zhǔn)入類資質(zhì)資格許可還有233項(xiàng)，占國務(wù)院部門全部許可項(xiàng)目的21%。社會普遍反映，資質(zhì)資格證書名目繁多、重復(fù)交叉，考試多、證書濫、培訓(xùn)亂、收費(fèi)高。為從體制機(jī)制上最大限度地給各類市場主體松綁，激發(fā)企業(yè)和個人投資創(chuàng)業(yè)的積極性，這次改革提出了“四個減少”和一項(xiàng)改革：一是減少投資項(xiàng)目事項(xiàng)。按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實(shí)落實(shí)企業(yè)和個人投資自主權(quán)。二是減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項(xiàng)。按照市場主體能夠自主決定、市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律管理、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督能夠解決的事項(xiàng)不設(shè)立審批的原則，最大限度地減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動和產(chǎn)品物品的許可，最大限度地減少對各類機(jī)構(gòu)及其活動的認(rèn)定等非許可審批。三是減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定。除依照行政許可法要求具備特殊信譽(yù)、特殊條件或特殊技能的職業(yè)、行業(yè)需要設(shè)立的資質(zhì)資格許可外，其他資質(zhì)資格許可一律予以取消。按規(guī)定需要對企業(yè)事業(yè)單位和個人進(jìn)行水平評價的，改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會具體認(rèn)定，國務(wù)院部門只負(fù)責(zé)制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和評價規(guī)范。四是減少行政事業(yè)性收費(fèi)。取消不合法不合理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。五是改革工商登記制度。將“先證后照”改為“先照后證”，除涉及國家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全外，商事主體直接向工商登記部門申請登記。并將注冊資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制，放寬工商登記其他條件。同時，大力推進(jìn)商務(wù)誠信建設(shè)，加強(qiáng)對市場主體、市場活動監(jiān)督管理，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，做到“寬進(jìn)嚴(yán)管”，切實(shí)維護(hù)市場秩序。

（二）充分發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。社會組織是當(dāng)今世界除政府、企業(yè)之外的重要組織形式，對促進(jìn)就業(yè)、提供公共服務(wù)發(fā)揮著越來越重要的作用，也是人民群眾參與社會管理的重要途徑。目前，我國社會組織既培育發(fā)展不足，又規(guī)范管理不夠。按現(xiàn)行規(guī)定，社會組織在登記前必須先找一個黨政機(jī)關(guān)或者特定事業(yè)單位作為業(yè)務(wù)主管單位掛靠，獲得業(yè)務(wù)主管單位同意后才能向登記管理機(jī)關(guān)申請登記。許多社會組織因找不到掛靠單位無法登記，也就難以將其納入依法管理的軌道。一方面大量未經(jīng)登記的社會組織公然從事各種活動得不到及時糾正和查處，另一方面社會組織一旦取得登記后開展活動又得不到應(yīng)有支持，還缺乏有效監(jiān)管。相當(dāng)一部分社會組織行政化、壟斷化嚴(yán)重，成為“二政府”，社會組織缺乏應(yīng)有的自主性和活力。為加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，這次改革社會組織管理制度，堅(jiān)持培育和管理并重，在降低登記門檻的同時，加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。一是逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。二是重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，降低其登記門檻。三是嚴(yán)格依法管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，推動社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。

（三）充分發(fā)揮中央地方兩個積極性。合理劃分中央和地方事權(quán)關(guān)系，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。目前存在的突出問題，一是國務(wù)院部門管得過多過細(xì)，需要“跑部進(jìn)京”的事情較多。二是地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)和責(zé)任不匹配，很多事情所需資金、項(xiàng)目、審批和管理手段掌握在國務(wù)院部門，但往往要由地方政府落實(shí)并承擔(dān)責(zé)任。為更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，這次改革提出了“兩個下放一個減少”：一是下放投資審批事項(xiàng)。對已列入國家有關(guān)規(guī)劃需要審批的項(xiàng)目，除特定情況外，在按行政審批制度改革原則減少審批后，一律由地方政府審批；對國家扶持地方的一些項(xiàng)目，國務(wù)院部門只確定投資方向、原則和標(biāo)準(zhǔn)，具體由地方政府安排。二是下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項(xiàng)。凡直接面向基層、量大面廣或由地方實(shí)施更方便有效的一律下放地方。三是減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，大幅度減少、合并中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，將適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好地履行職能提供財(cái)力保障。

在突出簡政放權(quán)的同時，這次國務(wù)院職能轉(zhuǎn)變，也明確了優(yōu)化職能配置、減少部門職責(zé)交叉和資源分配，改善和加強(qiáng)宏觀管理、加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)和依法行政等方面的具體任務(wù)措施。