文/牛少鳳

(作者為浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院副教授，浙江大學(xué)2009年博士后出站)

如果說經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場關(guān)系，那么簡政放權(quán)就是這個(gè)核心的核心，是全面深化改革的關(guān)鍵。簡政放權(quán)上要有實(shí)質(zhì)性作為，就必須自頂層設(shè)計(jì)而為之，才會(huì)勢如破竹、功到自然成

縱覽全球，不僅諸多國家行進(jìn)在大刀闊斧地改革調(diào)整之路上，而且一些國際組織也處于擇機(jī)而動(dòng)地改革調(diào)整計(jì)劃中。事實(shí)上，改革已成世界大潮、人心所向。放眼中國，深化改革更是到了最緊要關(guān)頭。因?yàn)楫?dāng)代中國的一切紅利都源于改革開放這一根本動(dòng)力，如果沒有后續(xù)改革的不斷跟進(jìn)，紅利將如無源之水、無本之木而枯竭，原有的優(yōu)勢也可能喪失殆盡。從這個(gè)意義上說，深化改革已成為不可逆轉(zhuǎn)、不可停步的一條開弓沒有回頭箭的正道。那么，今日中國深化改革的總開關(guān)和牛鼻子是什么呢？四個(gè)字：簡政放權(quán)。

簡政放權(quán)：是什么和為什么

如果說經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場關(guān)系，那么簡政放權(quán)就是這個(gè)核心的核心，是全面深化改革的關(guān)鍵。

第一個(gè)問題，簡什么政、放什么權(quán)？簡政放權(quán)，說白了，就是政府必須精簡機(jī)構(gòu)部門、下放由此派生出來的巨大權(quán)力。機(jī)構(gòu)為外在形式、權(quán)力才是實(shí)質(zhì)內(nèi)容，放權(quán)比簡政更重要、也更困難。放權(quán)之道，一是關(guān)進(jìn)制度籠子里，二是放回社會(huì)手掌中。所謂放權(quán)就是減少對資源特別是優(yōu)質(zhì)資源的占有權(quán)、控制權(quán)、審批權(quán)、決策權(quán)和分配權(quán)等，把相關(guān)的權(quán)力及其利益放還給企業(yè)、社會(huì)和市場。現(xiàn)在一些企業(yè)之所以熱衷“傍政府”、“搞定政府”，個(gè)中玄機(jī)無非就是沖著政府手中權(quán)力而已。

第二個(gè)問題，為什么要簡政放權(quán)？一句話，為了更高效且更公平的配置資源。從斯密的市場“看不見的手”到凱恩斯的政府“看得見的手”，人類調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)或者配置資源有兩個(gè)可供選擇的手段。但也恰恰是可以有選擇惹的禍，市場和政府往往容易掐架，而且往往是政府占上風(fēng)。政府稍占上風(fēng)也可能無大礙，但是政府一旦無節(jié)制地干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，無疑會(huì)給經(jīng)濟(jì)生活的健康運(yùn)行帶來極大危害，甚至讓整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)“攤上大事”。中外歷史的無數(shù)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)無不極其深刻慘痛地警示著這樣一條真理：唯有簡政并放權(quán)，才有生機(jī)與活力。

回顧這些年來的改革歷程，圍繞簡政放權(quán)這個(gè)中心，取得的成就無比巨大有目共睹，但是和人民的更高期待相比，和深化改革還有更大的潛力待挖掘相比，和完全可以通過放權(quán)以鏟除腐敗滋生土壤來極大地減少權(quán)力尋租相比，還有很大差距。換個(gè)角度看，差距就是潛力、機(jī)遇與希望，因此說簡政放權(quán)大有可為。說起來容易，做起來難，尤其是意味著要自己革自己的命時(shí)更是困難得無以復(fù)加。

因此，真要在簡政放權(quán)上有實(shí)質(zhì)性作為，就必須自頂層設(shè)計(jì)而為之，才會(huì)勢如破竹、功到自然成。

頂層設(shè)計(jì)第一步：解放思想，更新觀念

雖然說觸動(dòng)利益往往比觸動(dòng)靈魂更難，但是這絕對不是說不要觸動(dòng)靈魂或者更新觀念，而是極言當(dāng)前利益固化程度之冥頑。解放思想、更新觀念在簡政放權(quán)的頂層設(shè)計(jì)中具有源頭性的特征與地位，必須作為首選。

——必須鼓足勇氣。在思想觀念方面，要有自我改革、自我舍棄、自我加壓的勇氣。無論是出于天下為公為民的內(nèi)省自愿，還是出于時(shí)代潮流所迫的倒逼無奈，都是激發(fā)起簡政放權(quán)勇氣的合理源泉，從而激發(fā)起“明知山有虎、偏向虎山行”的更大勇氣。

——必須善用智慧。如果說“知其不可為而為之”是一種勇氣的話，那么知其無可為而堅(jiān)決不為之更是一種智慧。在對待權(quán)力上，無疑更需要因時(shí)制宜、與時(shí)俱進(jìn)而放權(quán)這樣的大智慧。

頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該把勇于自我改革、放權(quán)讓利于社會(huì)作為思想認(rèn)識的基點(diǎn)和具體實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)。

頂層設(shè)計(jì)的第二步：科學(xué)定位，轉(zhuǎn)變職能

思想認(rèn)識一旦能夠統(tǒng)一到愿意自覺減少政府的資源權(quán)和干預(yù)權(quán)，應(yīng)該說，就有了付之行動(dòng)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。但是，光想光說而不練還是不夠的。頂層設(shè)計(jì)接下來的第二步就是科學(xué)合理地界定政府職能。

從理論來說，政府職能定位問題實(shí)質(zhì)上就是政府和市場孰輕孰重、孰強(qiáng)孰弱的問題，而這已經(jīng)成了人們治理經(jīng)濟(jì)的永恒性課題。這既是一門科學(xué)，又是一門藝術(shù)，其關(guān)鍵就在于如何把握好一個(gè)“度”。一般地，從微觀角度來說，政府管不了也管不好由一個(gè)個(gè)分散主體決策的經(jīng)濟(jì)行為，只有“看不見的手”反而能加以自動(dòng)調(diào)節(jié)；從宏觀角度來說，市場由于其分散性與復(fù)雜性所決定，個(gè)體難以或者甚至無法自動(dòng)從總量即宏觀的角度予以調(diào)節(jié)，這就決定必須動(dòng)用“看得見的手”即政府干預(yù)。正是這兩手的適度運(yùn)用，微觀層面的資源配置不僅高效而且簡約，宏觀層面的資源配置得以公平與均衡?？墒?問題在于，政府之手總是會(huì)不由自主地插手到微觀層面，而違背其存在的初衷，從而添亂。而市場之手又總是會(huì)如脫韁的野馬毫無駕馭，無限放任的結(jié)果就是供求失衡，從而引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，只有科學(xué)合理地界定政府與市場各自的職能邊界，特別是明確政府職能，才能相安無事、相輔相成、相得益彰。

從歷史來說，改革開放以來，我們黨就十分注意研究解決政府職能定位的問題，特別是政府與企業(yè)關(guān)系的問題?；仡櫼欢谓?jīng)典歷史文獻(xiàn)中的真知灼見是非常有價(jià)值的。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，針對過去及當(dāng)時(shí)國家對企業(yè)統(tǒng)得過多過死問題，已經(jīng)十分深刻而鮮明地指出“沒有觸及賦予企業(yè)自主權(quán)這個(gè)要害問題，也就不能跳出原有的框框?！边M(jìn)而強(qiáng)調(diào)“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進(jìn)行改革，是搞活企業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的迫切需要?！辈榇嗽诰o接著的闡述中具體規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的主要職能。說實(shí)話，我們既應(yīng)為此而自豪，因?yàn)椴畈欢?0年前，我們就已經(jīng)認(rèn)識到、提出來，并付之行動(dòng)了；我們又應(yīng)為此而慚愧，因?yàn)橥瑯訉⒔?0年過去了，雖不能說完全沒有破題或者進(jìn)步，但至少問題依然存在、個(gè)別甚至十分頑固。

從現(xiàn)實(shí)來說，我們黨對政府職能定位問題的理論探索和具體實(shí)踐從來沒有停止過，而且可以十分肯定的是今后還將不斷探索完善下去。同時(shí)，根據(jù)多年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對于政府職能定位也已形成相對一致的共識。黨的十八大報(bào)告就對政府職能作了十分精辟的最新概括，即“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”。不禁讓人拍案叫好！再一細(xì)想，更覺確實(shí)如此。如果政府能干好這三條，就可以很好地解決好長期困擾我們的政府職能“越位、缺位和錯(cuò)位”等問題。政府何苦再攬那些干不好、干了也費(fèi)力不討好的事呢？果如此，人民有福、國家有福、政府自身亦有福。

頂層設(shè)計(jì)的第三步：建章立制，依法行政

對于簡政放權(quán)，頂層設(shè)計(jì)有了思想觀念的認(rèn)識到位，以及政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變這兩步之后還是不夠的。應(yīng)該說，沒有比把對簡政放權(quán)形成的一切理論認(rèn)識和實(shí)踐做法訴諸于法律法規(guī)，以立法形式加以確定下來更穩(wěn)妥、更權(quán)威、更長久的了。因?yàn)椋ㄓ蟹芍贫?、白紙黑字才是最為可靠的，而這也正是為什么我們稱市場經(jīng)濟(jì)為法治經(jīng)濟(jì)的最為根本的原因。

從現(xiàn)實(shí)意義上講，簡政放權(quán)有關(guān)的不管是思想出發(fā)點(diǎn)、良好的意愿，還是機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的設(shè)定、權(quán)力的劃分、責(zé)任的履行等，都需立法明確下來。一句話，把簡政放權(quán)頂層設(shè)計(jì)有關(guān)的黨的意志和路線方針政策等統(tǒng)統(tǒng)以立法的形式加以明確，使之規(guī)范化、程序化、制度化和法律化。一方面，可以凡事做到師出有名，所謂名正則言順；另一方面，可以凡事做到從心所欲但不逾矩，所謂不以規(guī)矩?zé)o以成方圓。惟其如此，頂層設(shè)計(jì)的良好愿望才能化為現(xiàn)實(shí)。

從實(shí)踐操作上講，簡什么政、放什么權(quán)，要立法；什么時(shí)候簡政放權(quán)，簡政放權(quán)到什么時(shí)候，要立法；簡政放權(quán)后賦予了企業(yè)、社會(huì)和市場的權(quán)利又怎樣保證落到實(shí)處，也要立法。只有以法律為依據(jù)，以法律為約束，以法律為監(jiān)督從而把簡政放權(quán)納入法制化軌道，才能最終杜絕所謂的“二政府”、“影子行政”、“附加職能”等等現(xiàn)象。

從傳統(tǒng)的政策扶持為主的經(jīng)濟(jì)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃贫葹橹鞯男陆?jīng)濟(jì)治理模式，意味著無論是在資源配置上，還是在監(jiān)督管理上，都要進(jìn)一步建立健全市場經(jīng)濟(jì)法治體系，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法工作，以立法來減少政府干預(yù)特別要規(guī)避政策可能產(chǎn)生的隨意性，從而使經(jīng)濟(jì)治理適用規(guī)范性、預(yù)期性、透明性更強(qiáng)的法治方式。

頂層設(shè)計(jì)的第四步：講求方法，穩(wěn)步推進(jìn)

上述三步，思想認(rèn)識的轉(zhuǎn)彎、政府職能的轉(zhuǎn)變、行政方式的轉(zhuǎn)型，單純從實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)目標(biāo)來說，是完備的。但是，簡政放權(quán)作為下一步全面深化改革的最關(guān)鍵方面，考慮到牽一發(fā)而動(dòng)全身、固有格局的慣性阻力和盡量減少損失動(dòng)蕩的試錯(cuò)等因素，最后必須采取先行先試、逐步推廣的穩(wěn)健型模式。

從成功的改革事例及其經(jīng)驗(yàn)來說，無論是商鞅變法、羅斯福新政，還是我國波瀾壯闊、奔流不息的改革開放，其成功當(dāng)然是因?yàn)轫槕?yīng)歷史潮流，但確實(shí)在方式方法上也都具有“啟發(fā)說服、反復(fù)比較、理論支撐、輿論造勢、廣泛宣傳、鼓勵(lì)探索、寬容失誤、局部試點(diǎn)、典型引導(dǎo)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、逐步推廣、及時(shí)反饋、修正完善”等內(nèi)容與特點(diǎn)。而從失敗的改革事例及其經(jīng)驗(yàn)來說，無論是王安石變法、俄羅斯“休克療法”，還是現(xiàn)如今由“阿拉伯之春”演變?yōu)椤鞍⒗畡?dòng)蕩之秋”的亂局，除了大的方面有重大失誤以外，在方式方法上也犯了“紙上談兵、強(qiáng)行實(shí)施、禁錮異見、打擊異己、強(qiáng)求一致、急躁冒進(jìn)、急于求成甚至一意孤行”等嚴(yán)重錯(cuò)誤。歷史反復(fù)昭示，方式方法不可謂不重要、不可不講求。正所謂“不改不行，改慢了不行，過于激進(jìn)也不行”，一切盡在多做少說之中。

為此，在大原則、大方向確定的前提下，具體路線圖反而應(yīng)該是遵循由簡入繁、由易而難、循序漸進(jìn)的“讓利→放權(quán)→簡政”的過程。先從政府讓利開始，比如降低企業(yè)稅負(fù)等等；再把已經(jīng)因?yàn)樽尷鰜淼南鄳?yīng)權(quán)力在觸動(dòng)較小的情況下、比較易于接受而順理成章地返還給市場與社會(huì)并以立法的形式確立下來；而后權(quán)力一旦還給了社會(huì)，與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)及人員也就會(huì)比較自然并心悅誠服地逐步隨之精簡。這種兼顧各方、考慮承受、有理有序、減少震蕩的方式方法就會(huì)使我們的簡政放權(quán)不斷迎來廣闊天地，而不是阻力重重、困難重重，從而最終走出一條中國特色的簡政放權(quán)之路。

最后，還是引用上面已經(jīng)提到的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中的一句話作為簡政放權(quán)頂層設(shè)計(jì)的指針，“改革的進(jìn)行，只應(yīng)該促進(jìn)而絕不能損害社會(huì)的安定、生產(chǎn)的發(fā)展、人民生活的改善和國家財(cái)力的增強(qiáng)?！睙o論從哪個(gè)方面看，此言依然適用于今天，乃至于今后，即使說這一指導(dǎo)思想“放之四海而皆準(zhǔn)”其實(shí)也毫不為過。