文◎劉 擎 丁 猛

論基層檢察院反貪局內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行

文◎劉 擎*丁 猛*

*安徽省靈璧縣檢察院［234200］

檢察機(jī)關(guān)的反貪局是在我國(guó)反貪污賄賂犯罪工作實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而設(shè)的，有力的促進(jìn)了我國(guó)反腐倡廉建設(shè)。從當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的反貪實(shí)際狀況來(lái)看，80%的反貪案件在基層，80%的反貪干警在基層。基層檢察機(jī)關(guān)與廣大群眾聯(lián)系最緊密，基層檢察院的反貪力度如何直接代表了檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)形象和社會(huì)公信力。

隨著反貪斗爭(zhēng)不斷向縱深發(fā)展，反貪任務(wù)越來(lái)越艱巨，對(duì)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的要求也越來(lái)越高。反貪局內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置是事關(guān)反貪局能否正常、高效發(fā)揮職能作用的重大問(wèn)題。系統(tǒng)論原理告訴我們，反貪局作為一個(gè)查辦貪污賄賂案件的職能部門，應(yīng)該是自成系統(tǒng)的，必須建立一個(gè)符合反貪工作規(guī)律和偵查規(guī)律的統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、權(quán)威、高效的反貪局內(nèi)部機(jī)構(gòu)才能充分發(fā)揮基層檢察機(jī)關(guān)反貪的職能作用。

一、當(dāng)前基層院反貪局內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

從各地基層檢察機(jī)關(guān)反貪局內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，一般是設(shè)置兩個(gè)偵查科、一個(gè)綜合科，共三個(gè)科。每個(gè)科一般四人左右。偵查科負(fù)責(zé)案件的初查、偵查工作。綜合科實(shí)質(zhì)上也是偵查科，主要從事案件的初查、偵查工作。從全局的人員組成來(lái)看，全局除設(shè)置一名反貪局內(nèi)勤具體負(fù)責(zé)報(bào)表、各項(xiàng)文字材料的上報(bào)工作外，全局人員都屬于偵查人員。

從當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)反貪辦案的運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看，基本上采取的運(yùn)行模式是領(lǐng)導(dǎo)交派線索后交偵查科或綜合科，由科長(zhǎng)確定兩人組成的辦案組開展初查工作，其中確定一人主辦，另一人協(xié)辦。主辦人從線索材料的審查、案件的初查、偵查，一直到移送審查起訴等一系列刑事訴訟活動(dòng)“一竿子插到底”。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貪污賄賂犯罪的變化，傳統(tǒng)意義上的基層反貪局內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行模式，已經(jīng)很難適應(yīng)目前職務(wù)犯罪偵查工作量大、突破困難的局面，已經(jīng)不符合當(dāng)前反貪查辦案的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）兩人的辦案模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前反貪的需要

實(shí)踐證明以兩人組成的辦案組這種辦案形式，工作效率低，突破能力差，缺乏監(jiān)督與制約，同時(shí)以兩人組成的辦案組辦案方式，明顯存在責(zé)任不明確，主辦人員和協(xié)辦人員責(zé)、權(quán)劃分不清，結(jié)構(gòu)不夠穩(wěn)定的狀況，已經(jīng)無(wú)法辦理當(dāng)前賄賂案件犯罪突出，窩案、串案多發(fā)狀態(tài)下的反貪案件。

（二）辦案人員“一竿子插到底”，業(yè)務(wù)分層不明顯

往往是案件突破階段快但是后期取證、固證存在拖沓、辦案效率低下情況，同時(shí)，“一竿子插到底”也使得在當(dāng)前案多人少的情況下，使一些辦案干警長(zhǎng)期超負(fù)荷辦案，辦案壓力大，無(wú)法做到人盡其用發(fā)揮每個(gè)干警特長(zhǎng)，全面提高反貪辦案效率。當(dāng)前必須迅速改變?cè)械摹白鞣皇健钡年惻f工作模式，用精細(xì)分工的現(xiàn)代模式開展反貪工作。

（三）存在同一承辦人偵查、預(yù)審一體化的弊端

從現(xiàn)行的辦案運(yùn)轉(zhuǎn)流程來(lái)看，是同一承辦人獨(dú)立完成案件的初查、偵查，一直到移送審查起訴等一系列刑事訴訟活動(dòng)。各級(jí)主管基于案件數(shù)量的增多很難有充裕的時(shí)間和精力對(duì)案件的所有訴訟階段都進(jìn)行把關(guān)，即使有把關(guān)也是通過(guò)事后審查的方式進(jìn)行事后把關(guān)。由此可見，反貪內(nèi)部缺乏相互的監(jiān)督和制約機(jī)制。

當(dāng)前，隨著反貪工作的深入開展，反貪局作為反貪污賄賂的專門機(jī)構(gòu)必須積極適應(yīng)修訂后的新刑訴法需要，按照建立專業(yè)化的反貪隊(duì)伍要求，建立起“統(tǒng)一規(guī)范、責(zé)任明確；程序優(yōu)化、確保質(zhì)量；精簡(jiǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)有序；強(qiáng)化監(jiān)督、相互配合”的反貪局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。通過(guò)反貪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置，保證反貪各項(xiàng)制度建設(shè)的落實(shí)，推進(jìn)反貪工作向?qū)I(yè)化的深度開展，確保反貪工作的健康、平穩(wěn)、有序、持續(xù)發(fā)展。

二、反貪局內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體構(gòu)想

針對(duì)當(dāng)前基層檢察院反貪局內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀及運(yùn)行中存在的問(wèn)題，結(jié)合反貪偵查工作的新變化和適應(yīng)刑訴法修改對(duì)反貪偵查的需要，當(dāng)前基層檢察院反貪局內(nèi)部應(yīng)設(shè)置以下四個(gè)機(jī)構(gòu)：

（一）偵查信息科

其具體職能是負(fù)責(zé)案件線索的收集、整理、儲(chǔ)備、分析、經(jīng)營(yíng)。

設(shè)立偵查信息科是實(shí)現(xiàn)由“訊問(wèn)引導(dǎo)辦案”向“信息引導(dǎo)偵查”的全面轉(zhuǎn)變的需要。當(dāng)前隨著貪污賄賂犯罪手段、方法的轉(zhuǎn)變，隱蔽性的加強(qiáng)，犯罪人員的智能化，反貪工作必須實(shí)現(xiàn)由過(guò)去的依賴群眾舉報(bào)查辦案件的原始狀態(tài)向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)犯罪、主動(dòng)出擊打擊犯罪的轉(zhuǎn)變，這就要求我們加強(qiáng)偵查中的信息建設(shè)，在反貪局成立專門的信息機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)偵查信息工作，通過(guò)全面掌控本地區(qū)各類信息，努力做到一個(gè)地方的相關(guān)情況能在反貪部門的掌控之中，通過(guò)隨時(shí)調(diào)集相關(guān)信息，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)貪污賄賂犯罪線索，實(shí)現(xiàn)向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)犯罪的轉(zhuǎn)變。通過(guò)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)偵查信息的收集、整理、儲(chǔ)備、分析、經(jīng)營(yíng)，全面收集辦案所需的基礎(chǔ)資料，準(zhǔn)確把握貪污賄賂犯罪的動(dòng)態(tài)、規(guī)律、特點(diǎn)和趨勢(shì)，隨時(shí)為偵查部門提供線索分析和提供相關(guān)偵查信息，為偵查決策和偵查辦案服務(wù)。

設(shè)立偵查信息科是加強(qiáng)反貪基礎(chǔ)工作建設(shè)，推進(jìn)反貪工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。偵查信息專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置是查處反貪案件信息系統(tǒng)機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，當(dāng)前許多國(guó)家和地區(qū)的反貪?rùn)C(jī)關(guān)都設(shè)有固定的部門從事信息工作，如新加坡貪污調(diào)查局就專門設(shè)有信息情報(bào)組。目前，我國(guó)多數(shù)的檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有建立起自己的偵查信息專門機(jī)構(gòu)，這些已經(jīng)嚴(yán)重不符合反貪發(fā)展的需要和新時(shí)期辦案的要求。當(dāng)前必須在反貪局內(nèi)部設(shè)置專門的偵查信息機(jī)構(gòu)并下設(shè)若干信息工作小組，分別負(fù)責(zé)偵查信息的收集、整理、分析、研判、利用等工作，從而服從、服務(wù)于反貪局查辦反貪案件的需要。

設(shè)立偵查信息科是當(dāng)前反貪線索科學(xué)管理的需要。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)線索的受理、管理、分流統(tǒng)一由舉報(bào)中心或控申科負(fù)責(zé)，由于案件偵查工作有其自身的特殊性，這種案件線索的受理、管理、分流模式已經(jīng)隔斷了舉報(bào)線索與偵查的聯(lián)系，已經(jīng)不符合當(dāng)前信息引導(dǎo)偵查工作的需要。從加快偵查部門的反應(yīng)速度和有利于保密上看，還是由反貪部門設(shè)置專門的偵查信息科來(lái)統(tǒng)一受理和管理舉報(bào)線索較為適宜。

（二）偵查科

具體負(fù)責(zé)反貪案件的初查以及偵查工作。

設(shè)立偵查科是當(dāng)前反貪“大偵查”辦案格局的需要。目前各地基層院一般設(shè)置兩至三個(gè)偵查科，每個(gè)偵查科三至四人不等。在當(dāng)前的辦案現(xiàn)狀下，以各科的單獨(dú)辦案幾乎不可能，除案件初查時(shí)可以由兩人負(fù)責(zé)外，一旦進(jìn)入偵查程序，所有的偵查人員必須“兵團(tuán)作戰(zhàn)”，這就需要人員眾多的偵查人員系統(tǒng)“作戰(zhàn)”，在現(xiàn)實(shí)中往往也會(huì)出現(xiàn)一個(gè)局幾個(gè)偵查科在共同作戰(zhàn)時(shí)會(huì)發(fā)生科與科之間相互扯皮情況，影響反貪內(nèi)部的戰(zhàn)斗力。反貪辦案的管理有其自身的科學(xué)性，必須減少部門層次，形成“大偵查”的辦案格局，在“大偵查”的格局下偵查人員相互之間才能形成指揮有力、協(xié)調(diào)合作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。當(dāng)前要整合偵查人員資源，在反貪局設(shè)置一個(gè)人員眾多的大偵查科。

設(shè)立偵查科是培養(yǎng)專門的偵查人才的需要。反貪偵查是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，具有法律性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)，必須實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。設(shè)置專門的偵查科就是使偵查人員做到專業(yè)化、專門化，下大力氣培養(yǎng)專門的偵查人才。目前，偵查隊(duì)伍在偵查能力和偵查水平上還亟待提高，如自偵案件訊問(wèn)過(guò)程中實(shí)施全程同步錄音錄像，一些偵查人員過(guò)去“揮灑自如”，而面對(duì)攝像機(jī)訊問(wèn)起來(lái)不再“灑脫”了，說(shuō)話磕磕巴巴，表現(xiàn)得十分拘謹(jǐn)，這些都需要我們?nèi)婕訌?qiáng)偵查專門人才的培養(yǎng)。

（三）案件審查科

具體負(fù)責(zé)案件偵查過(guò)程中需要對(duì)犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施時(shí)材料的審查和對(duì)案件偵查終結(jié)時(shí)的案件事實(shí)和證據(jù)審查工作，并做出是否移送起訴的意見。

設(shè)立案件審查科是健全反貪局內(nèi)部的管理機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督的需要。偵查、預(yù)審一體化導(dǎo)致反貪局內(nèi)部在案件方面缺乏相互的監(jiān)督和制約，這些已經(jīng)明顯與當(dāng)前反貪局擔(dān)負(fù)的艱巨任務(wù)不相適應(yīng)，越來(lái)越不適應(yīng)反貪現(xiàn)實(shí)的需要，當(dāng)前必須做到偵查、預(yù)審的分離。按照監(jiān)督理論，通過(guò)把立案、偵查與預(yù)審、審核證據(jù)等訴訟活動(dòng)由不同的檢察官負(fù)責(zé)，全面實(shí)行偵審分離辦案模式，有利于強(qiáng)化偵查活動(dòng)中的自我監(jiān)督。設(shè)立案件審查科的目的就是通過(guò)建立偵審分離的辦案模式，健全反貪局內(nèi)部的管理機(jī)制、提高辦案效率、確保辦案質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)反貪局內(nèi)部的自我控制、自我監(jiān)督和自我完善。把案件偵查過(guò)程中需要對(duì)犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施材料的審查由案件審查科負(fù)責(zé)，其目的也是對(duì)偵查活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督。

設(shè)立案件審查科是適應(yīng)修訂后刑訴法提高案件質(zhì)量的需要。案件質(zhì)量是生命線，也是司法公正的基本要求。偵查、預(yù)審一體化有違反貪辦案的科學(xué)性，偵查工作主要是收集、提取、固定證據(jù)，側(cè)重于“快”，而預(yù)審工作主要是鑒別、分析、運(yùn)用證據(jù)，在此基礎(chǔ)上確認(rèn)罪與非罪，此罪與彼罪，側(cè)重于“準(zhǔn)”，是兩個(gè)不同階段、不同性質(zhì)的工作。隨著刑訴法的修改，非法證據(jù)排除規(guī)則的確立，要求反貪部門在偵查過(guò)程中特別是在移送審查起訴前必須排除所有的非法證據(jù)，但是在辦案中的現(xiàn)實(shí)情況是往往偵查人員重在獲取和固定證據(jù)，忽視證據(jù)的審查，有時(shí)存在取證不規(guī)范的情況發(fā)生，這就需要一個(gè)對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行控制的“調(diào)控閥”，設(shè)立案件審查科加強(qiáng)反貪局內(nèi)部對(duì)案件質(zhì)量的監(jiān)管。通過(guò)案件審查科對(duì)反貪案件進(jìn)行審查，一旦在辦案中發(fā)現(xiàn)取證不規(guī)范或者存在非法證據(jù)的情況發(fā)生能夠及時(shí)通過(guò)反貪內(nèi)部第一時(shí)間補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)，避免到公訴部門審查起訴環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，時(shí)過(guò)境遷無(wú)法補(bǔ)正。

設(shè)立案件審查科是進(jìn)一步優(yōu)化辦案實(shí)踐的需要。從當(dāng)前反貪形勢(shì)和整個(gè)訴訟環(huán)節(jié)來(lái)看，采用偵、審分離體制，可以提高案件線索的流轉(zhuǎn)、處理速度，避免線索因人力不足、辦案人員參與訴訟時(shí)間過(guò)長(zhǎng)所造成的線索大量積壓；可以利用偵查科力量集中的特長(zhǎng)，發(fā)揮大規(guī)?！氨鴪F(tuán)作戰(zhàn)”的優(yōu)勢(shì)，提高破案率；可以合理使用人才，做到專才專用，人盡其才，才盡其用；可以加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約。

（四）局長(zhǎng)辦公室

具體負(fù)責(zé)辦案過(guò)程中的后勤保障工作以及除案件訴訟過(guò)程之外的全局實(shí)務(wù)保障工作。

設(shè)立局長(zhǎng)辦公室是新時(shí)期加強(qiáng)反貪工作科學(xué)化管理的需要。目前，各地基層反貪部門基本上是確立一名內(nèi)勤人員具體負(fù)責(zé)報(bào)表、信息、反貪辦案過(guò)程中的吃、住、行工作。隨著反貪工作的發(fā)展，一個(gè)人的內(nèi)勤工作已經(jīng)嚴(yán)重不符合反貪工作科學(xué)管理的需要，必須成立專門的機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)事務(wù)性工作，如具體辦案時(shí)要履行后勤保障組的職能，全面加強(qiáng)與本院相關(guān)科室的協(xié)調(diào)、溝通，如與辦公室的辦公用品保障、與行財(cái)部門的車輛使用調(diào)度、與技術(shù)部門的拍照、攝像、全程同步錄音錄像保障等后勤保障組的統(tǒng)籌工作，確保全局工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，負(fù)責(zé)案件討論及各種會(huì)議的記錄、案卷、文件的歸檔、保管，按期報(bào)送各種統(tǒng)計(jì)報(bào)表及各類信息等的內(nèi)勤統(tǒng)計(jì)工作。

三、反貪局四個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的工作運(yùn)行思路

反貪局作為一個(gè)查辦貪污賄賂案件的職能部門，必須是自成系統(tǒng)的，而作為一個(gè)系統(tǒng)，其內(nèi)部各要素之間必須是相互聯(lián)系、相互制約的，二者缺一不可。因此，按照建立一個(gè)“統(tǒng)一規(guī)范、責(zé)任明確；程序優(yōu)化、確保質(zhì)量；精簡(jiǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)有序；強(qiáng)化監(jiān)督、相互配合”的反貪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)想，對(duì)反貪局內(nèi)設(shè)四個(gè)機(jī)構(gòu)的工作運(yùn)行提出以下初步運(yùn)行思路：

（一）從偵查信息科收集案件信息開始，也就是案件初查前的所有案件信息工作都由偵查信息科負(fù)責(zé)，包括控申舉報(bào)部門轉(zhuǎn)辦的線索、反貪內(nèi)部摸排的線索、案件中發(fā)現(xiàn)的線索、反貪內(nèi)部建立的各系統(tǒng)信息庫(kù)等統(tǒng)一由偵查信息科負(fù)責(zé)管理、儲(chǔ)備、分析，建立一個(gè)龐大的信息庫(kù)。

（二）偵查信息科通過(guò)大量的偵查信息分析后認(rèn)為有涉嫌貪污賄賂犯罪的嫌疑或?qū)σ粋€(gè)人的所有信息收集達(dá)到一定的量認(rèn)為有疑點(diǎn)需要核實(shí)，及時(shí)將所有的案件信息移送到偵查科，由偵查科進(jìn)入初查程序，通過(guò)初查認(rèn)為可以立案的進(jìn)入偵查程序。偵查科在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的案件線索或者留存的案件線索，一律轉(zhuǎn)偵查信息科作為偵查信息進(jìn)行管理和儲(chǔ)備。

（三）偵查科在偵查過(guò)程中需要對(duì)犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施以及偵查終結(jié)后需要移送審查起訴時(shí)，偵查科將所有案件材料移送到案件審查科，由案件審查科負(fù)責(zé)審查案件的事實(shí)和證據(jù)，特別是對(duì)非法證據(jù)的審查作為重點(diǎn)，對(duì)凡是存在證據(jù)瑕疵的一律要求偵查科及時(shí)補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)或與共同補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)，確保案件在提請(qǐng)拘留、逮捕措施前以及在移送公訴部門審查起訴前能夠排除所有非法證據(jù)，使得每一份證據(jù)扎實(shí)、有效。

（四）辦案過(guò)程中的所有后勤保障事務(wù)一律由局長(zhǎng)辦公室承擔(dān)。使所有的辦案科和辦案人員能全心全意辦案件。

四、當(dāng)前對(duì)基層院反貪局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議

當(dāng)前在各地的反貪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不一的狀況下，檢察機(jī)關(guān)反貪部門想設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)比較困難，并且設(shè)置統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)不僅僅是檢察機(jī)關(guān)一家的事，還涉及到當(dāng)?shù)攸h委、政府、編辦機(jī)構(gòu)等各部門。應(yīng)該說(shuō)，基層檢察院反貪部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)注定需要很長(zhǎng)的一段路要走，需要我們積極探索和有勇氣開拓。

各地檢察機(jī)關(guān)積極向當(dāng)?shù)攸h委、政府、編辦機(jī)構(gòu)積極匯報(bào)爭(zhēng)取盡快設(shè)置規(guī)范統(tǒng)一的反貪局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。一時(shí)無(wú)法設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)的，也應(yīng)該設(shè)置專門人員負(fù)責(zé)，如案件信息收集組，案件審查組，待一旦有機(jī)會(huì)在正式建立相關(guān)機(jī)構(gòu)。高檢院可以組織政治部和反貪總局加強(qiáng)基層基礎(chǔ)調(diào)研，在充分調(diào)研的基層上，制定一個(gè)規(guī)范性指導(dǎo)意見，使各地基層院在下一輪機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，依據(jù)高檢意見進(jìn)一步規(guī)范反貪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。